论抽象行政行为的可诉性-文档

论抽象行政行为的可诉性中华人民共和国行政诉讼法》自1990年在我国施行起已20余年，许多规定已不能适应日新月异的社会环境的变化，因此修改《行政诉讼法》的呼声也越来越高涨。在此背景下，加之政府行政行为范围的扩大化和应用的广泛化，越来越多的抽象行政行为影响着人民群众的生活，而《行政诉讼法》中抽象行政行为不属行政诉讼受案范围的规定，无疑成为百姓维权的障碍。为了更好地保护人民群众的切身利益，规范行政机关依法行政，有必要将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。、抽象行政行为概述在行政法学中，抽象行政行为是与具体行政行为相对的一个的概念。抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。主要包括行政主体制定的行政法规、部门规章、地方性法规、规章以及各种规范性文件等。抽象行政行为具有两个显著的特点：一是它是针对不特定人或事作出的具有普遍约束力的行为；二是它是行政机关作出具体行政行为的依据，具有反复适用性。我国对抽象行政行为的诉讼立法体现在《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第（二）项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。这一法律规定明确了抽象行政行为在我国具有不可诉性，也成为抽象行政行为排除在行政立案范围以外的法律依据。二、抽象行政行为纳入行政诉讼的必要性从我国20余年的行政司法实践来看，被《行政诉讼法》拒之门外的抽象行政行为对人民群众的影响越来越大，由此产生的争端也越来越多，抽象行政行为侵权案件也时有发生，但当事人对这类案件的诉讼程序基本止步于立案程序中的“不予受理”，这不能不说是行政受案范围的盲区，也是行政维权体系的缺失。首先，客观弊端的存在和诉讼维权的需要，使得抽象行政行为可诉成为大势所趋。我国《行政诉讼法》对于抽象行政行为不可诉规定的立法本意大致可理解为：抽象行政行为多为行政立法行为，其审查权在国家权力机关而非司法机关；抽象行政行为一般情况不直接影响行政相对人，基本上都是通过具体行政行为作用于相对人，且一旦允许相对人对抽象行政行为提起诉讼，由于涉及范围广、波及人数多会增加审判的难度。但是这一法律漏洞恰恰成为一些行政机关违法行政、推卸责任的挡箭牌，行政机关有可能将本应作出具体行政行为的事件以抽象行政行为代替，害相对人的利益，逃避法律监督，当事人对此诉讼无门，法院对此无能为力。这一弊端在土地征收等涉及国家建设但又与老百姓切身利益休戚相关的案件中体现的尤为明显，有些行政机关将对被征用人的征地补偿方式、条件等以政府公告、决定等的形式公

布出来，相对人如果认为该公告或决定侵犯了自己的合法权益向法院提起诉讼时，基本上都会被告知该行为属于抽象行政行为,不属于行政诉讼受案范围不予受理。如此一来，这一不当的行政行为会被普遍反复适用在所涉及的所有相对人身上， 极易导致大规模上访、申诉情况的出现，不利于依法行政和社会稳定。其次对抽象行政行为的监督力度不尽如人意， 使得司法监督势在必行。我国现行对抽象行政行为的监督主要是通过两种方式来实现，即权利机关监督和行政机关自身监督。依据宪法和组织法的规定，全国人大常委会及县以上地方各级人大常委会分别有权撤销国务院和对应的本级人民政府制定的同宪法、法律相抵触权撤销国务院和对应的本级人民政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部委及地方各级人民政府不适当的规章、决定、命令和指示，县以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门及下级人民政府的不适当决定、命令。对于这种权力机关的监督，由于权力机关本身事务的庞杂和人员专业性的欠缺， 加之缺少外部力量的参与和制约，其往往流于形式，实际对抽象行政行为的监督力量极弱。行政机关的监督主要体现在行政上级对下级制定发布的违法、越权规范性文件的撤销，主要是由上级行政机关对下级行政机关备案的抽象行政行为进行审查和对下级进行清查来发现并解决问题的。但是由于行政隶属关系的存在，部门利益、地方利益的牵扯，使得这种监督模式在公正性及执行力上存在疑虑。我国《行政复议法》颁布后赋予了行政机关部分对抽象行政行为的审查权，该法第7条第1款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请：除国务院各部委的规章和地方人民政府的规章以外的国务院各部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。”但是行政复议追根究底依然是行政机关内部的审查与纠错，依然缺少第三方的监督，其公正性值得质疑。鉴于以上监督手段存在的欠缺，有必要将司法审查列入到抽象行政行为的监督体系中去，司法机关的介入能够大大拓宽对抽象行政行为的监督途径和力度，以作其他监督手段的补足。三、抽象行政行为纳入行政诉讼的可行性一）法理上的可行性首先，从抽象行政行为的合法性要求来看，抽象行政行为是作出具体行政行为的依据，溯本追源，若要具体行政行为合法，作为其依据的抽象行政行为则必须具备合法性，这也是依法行政的先决条件。“法律之所以能被遵从，从本质意义上来讲并非根源于法的强制性特征，而是源于法律自身的优良品质，源于法能充分满足人们对公平、正义、自由的渴望和追求。”只有来源正当、内容正确的法律依据才能真正为社会带来秩序、公平与稳定。其次，抽象行政行为不可能脱离社会的需求架空构造，行政行为的最终目的是服务社会、服务人民，基于“有权利就有救济”、司法权是人们寻求权利救济的最后依靠”的法理，既然抽象行

政行为的内容涉及为人民群众设定权利义务， 相应的就应该赋予其通过行政或司法救济的权利。最后，“不受制约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，由于抽象行政行为具有的普遍约束力和反复适用性， 使得其一旦违法会有较具体行政行为更大的社会危害性。因此通过得其一旦违法会有较具体行政行为更大的社会危害性。因此通过诉讼来达到对抽象行政行为效力的抑制， 是维护法律权威、实现社会主义法治的必然要求，也是司法救济的应有之义。（二）其他国家对抽象行政行为的诉讼模式规定我国行政诉讼制度起步较晚，由于国情体制原因，我国未将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。但是在行政诉讼制度比较发达的一些西方国家的立法和司法实践中，从“有权利就有救济”的原则出发，大多数国家通常是只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，对于抽象行政行为，是将其纳入诉讼范围之内接受司法监督的。例如，在奉行三权分立原则的美国，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并把法院对立法是否违宪的原则和制度适用到了对行政或执法机关的立法审查活动中， 这是一种绝对性的规定。在德国，抽象行政行为作为行政行为的一种，规定在行政受案范围之内，但同时规定了公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为以及涉及政治利益、 文化利益、宗教利益等方面的行为，不得提起行政诉讼。在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，而对于其他一切行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可以行使审查权，有权审查其合法性并有权对违法条款宣布无效。在法国，行政诉讼的范围包括除私人行为、立法机关行为、司法审判行为、外国机关行为和政府行为以外的一切行政机关公务行为，凡对行政法规的合法性有争议时，均可以向行政法院提起越权之诉，请求确认该法规是否有效。由此可见，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围并建立有效的行政诉讼程序，是国外比较普遍的立法现状。这些经验为抽象行政行为诉讼提供了良好的借鉴，并意味着把抽象行政行为纳入司法审查的范围具有可行性，也符合国际行政诉讼法的发展趋势。三）实践存在中的可行性在行政机关非法使用权力时，公民就应具有有效的法律救济手段，既针对具体行政行为也针对抽象行政行为。在行政权力被违法滥用的情况下，司法监督的介入无可厚非，无分具体行政行为与抽象行政行为。一部科学完善的法律不应出现权利保护的漏洞、司法效力的空缺，蚁穴焉能溃堤，救济手段的限制与监督机制的欠缺必将阻碍我国法治建设的进程。我国《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据

法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”这一规定实际上是赋予了法院对行政规章的审查权，因为法院只有对适用的规章进行审查后，才能确定应否参照，我们可以认为这便是法院对行政规章等文件进行审查时的法律依据。结合《行政诉讼法》施行20余年的经验来看，对抽象行政行为的审查具有法律与现实上的可行性。四、抽象行政行为纳入行政诉讼的建议将抽象行政行为纳入行政诉讼将会涉及到一系列繁复的法律变动，在此，笔者仅对两方面提一些粗浅的个人建议。一是受案范围应予限定。结合我国《立法法》的规定和行政机构设置，行政立法行政行为不宜设定在行政诉讼审理范围内。在范围方面可参照《行政复议法》的规定，把除国务院颁布行政法规，国务院部、委员会和地方人民政府颁布规章之外的所有抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。特别是对一些“类抽象行政行为”，即以抽象行政行为之名、行具体行政行为之名的行政行为纳入到行政诉讼受案范围之内，将更有利于人民群众利益的象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。特别是对一些“类抽象行政行为”，即以抽象行政行为之名、行具体行政行为之名的行政行为纳入到行政诉讼受案范围之内，将更有利于人民群众利益的保护。二是原告范围应予限定。原告范围不宜无限扩大，应限定在直接利害关系范围内，因为针对抽象行政行为提起的诉讼毕竟不同于公益诉讼，还是应以与当事人有直接利害关系为界定标准