电大《政府经济学》形考任务2及4网考题库答案

国家开放大学电大《政府经济学》形考任务2及4网考题库答案

形考任务2

一、小论文题（100分）

I.以“政府支出”为主题，撰写一篇小论文。（100分）

答：改革开放以来，中国社会经济发展取得了长足的进步。但是，在这期间，行政管理成本支出占财政

总支出的比例却一直处于增长的态势，这在一定程度上表明公共财政支出的有效性并不十分明显。

目前的现状是，中西部地区还有不少县（市）的财政总支出始终摆脱不了捉襟见肘或寅吃卯粮的窘迫状况,

财政赤字越来越严重。表1是1978-2006年间中国公共财政几个重要指标的情况。

由表1可以看出，在改革开放初期的1978年，中国行政成本支出占行政总支出的比重为4.71%,之后逐

年提高，2006年膨胀到19.46%,基本接近20%。这期间，1982年、1988年、1993年和1998年的政府机构

改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府机构改革，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减

为61个，在编人员从511万减到3万。1988年的机构改革，国务院各部门的在编人员减少1万。1993年的

机构改革中央机关人数减少20虬1998年，中国政府机构改革的举措更加重大。虽然每次改革都在明显地减

少政府机构，减少在编人员，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度还要快。这

一方面说明中国行政支出的有效性在降低，另一方面从表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府

行政支出增长幅度分别为10.18%、11.57%>13.66%和14.82%,分别比改革前一年（1981、1987、1992、1997）

高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。说明政府行政支出与在编人数关系并不大，政府行政成本的主要支出

不是在编人员的人头经费，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重点不应只是消减政府机

构或在编人员，还必须关注政府成本支出的主要渠道、政府的行政职能结构及政府管理半径与管理密度等因

素。

为进一步分析的方便，我们把表1中1978-2006年财政收入、财政支出增长速度与行政支出占财政支出

比重的发展趋势绘制成图1。图1显示，1978年以来，中国财政收入与支出的增长幅度起伏还是比较大的，

特别是1978T988年这10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%,1979年、1980年、1987年和1988年

的增幅还不到2%。而且收入与支出的起伏同步，体现出典型的以收定支的财政政策特征。1993-2006年这14

年，财政收入与支出增长的起伏相对较小，但也有一定的起伏。即使在财政收入与支出存在同步起伏增长的

情况下，行政支出成本占财政支出比重的发展趋势基本上是持续上升的一条曲线，即行政成本支出占财政支

出总额的比重越来越大（中间也有小的波动，但并不明显），这似乎符合行政成本支出具有刚性的特征，然而

行政支出的结构比重越来越大确实是一种不合理现象。1978年，行政成本支出仅占财政支出的4.71%,从

2003年开始，仅通过预算的行政成本支出基本上就占了财政支出的20%。从总量基数的道理认识，正常情况

下，行政管理支出成本的绝对数肯定是一个持续增长的过程，而行政管理成本支出的相对数应该是相对下降

的趋势，反之，就说明行政管理成本是没有底线的。这种现象，折射出中国公共财政支出在行政管理成本支

出方面缺乏相应的有效性。

二、行政管理成本支出的增幅大

为了从行政管理成本支出的增长幅度方面判断中国公共财政支出的有效性，我们对表1中1978-2006年

间的财政收入、财政支出以及行政成本支出等资料进行了换算，并制作表2。

从表2可以看出，自1978年到2006年的近30年间，财政总收入与总支出比重或者说逐年增长速度都

没有政府行政支出增长的速度快。为更加直观地认识问题，我们将绘制图2,说明财政总收入、总支出、政

府预算成本支出增长情况。一般来讲，在行政管理成本支出中，行政预算成本支出应该是相对稳定的成本，

而其他包括教育、科技、文化以及公共事物发展预算支出是随着财政收入增加而不断增加的。因为行政预算

成本支出的项目比较固定，而且管理费用也是能够控制的（当然，行政管理费用的弹性也非常大）。

从表2和图2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府预算支出比重略微低于同期财政收支增长

幅度外，其他年份行政预算成本支出都高于同期的财政收支增长幅度。尤其是政府机构改革的当年或者下一

年度，行政预算成本支出增长都是特别突出的。如我们将机构改革的当年或者改革之后的一年的行政成本支

出资料进行比较分析，1983年较1982年增长55101%,1989年较1988年增长125.8%,1993年较1992年增

长36.87%,1999年较1998年增长26.27%,1999年较1998年增长26.67%。而同期的财政收入和支出情况

是：1983年分别增长2.75%和5103%,1988年分别增长1.26%和1.67%,1993年分别增长24.79%和24.09%,

1999年分别增长15.88%和22.11%。从表1和图2可以看出，虽然1978年以来的所有年度都是行政支出成本

的比重高于财政收入与支出的比重，但几次大的机构改革年份行政成本支出的增幅较当年的财政收入与支出

的增幅显得尤其高，这种情况说明两个问题。

一是似乎政府管理体制改革是以政府成本的迅猛膨胀为支撑的，改革或者改革后的一两年内，政府预算

成本支出要比其他年份增长得更快。其实，平常年份的行政管理费用的增长就比财政收支增长快，这更加说

明行政成本支出环节的有效性存在很大潜在因素。今后的政府职能、政府机构改革都必须瞄准行政管理成本

的有效性来进行。

二是在表面上有一种错觉，似乎政府预算成本支出增长与政府机构及公务员的多寡之间是一种反比例关

系。机构、公务员数量越少，政府预算支出的成本则越大。这不免会让人产生疑问，政府预算成本支出增长

会不会是行政管理活动中的浪费或者腐败造成的?无论是行政管理活动中的浪费，还是个别公务员的腐败，

所支出的行政成本都是影响公共财政支出有效性的重要因素。

这两种现象表明似乎中国政府的行政预算支出成本有非常大的控制弹性，折射出中国的行政管理成本与

当前的社会经济发展不相适应，这种不适应说明中国公共财政支出还可以做得更加有效。

三、预算外支出降低了行政支出的有效性

由于中国公共财政收支有预算内和预算外之分，因此，仅仅从预算内分析政府的行政成本支出的有效性

是不全面的。1996年以来的中国统计年鉴反映出的预算外资金支出也是一个不小的数字。如果把预算外行政

事业经费支出考虑进去的话，政府成本支出占财政支出的比重更高，增长速度更快。由于这些预算外支出包

括了行政管理成本支出与事业经费支出，所以无法准确地计算行政管理成本究竟是多少。但是，无论如何，

预算外行政事业经费支出使政府行政的实际成本支出大大提高了。

从表3可以看出，自1996年以来，预算外支出几乎接近于预算内支出，1996年甚至超过了预算内支出,

占行政管理总支出的51.42%。2002年预算外支出最少，但也占全部行政管理支出的40%。虽然预算外支出所

占总支出的比重在逐渐下降，但一个不能忽视的问题是，预算外支出的绝对额是一个不断增长的趋势。发展

趋势可以绘制成图3。在图3中，1999年以前，预算外支出与预算内支出几乎在同一水平上，从1999年到

2002年，预算内支出增长的势头更加猛烈，预算外支出增长虽然没有预算内支出增长快，但也是持续增长的

趋势。预算外支出的存在，以及预算外支出不断增长和绝对数额的庞大，使行政管理成本发生了非常大的变

化，特别是对公共财政支出的有效性增加了新的挑战。

从图3中可以非常清楚地看出，1996年中国政府的行政总支出不到2500亿元，其中预算外支出就占了

50%多，之后的1997年、1998年和1999年，预算外支出基本上都占到行政总支出的一半。

进入21世纪以来，预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。尽管无

法确知在政府的预算外支出中究竟有多大比重是属于行政支出成本的范畴，但它增加了行政管理的成本却是

肯定的。我们把这种没有纳入正式预算的行政支出称为隐性成本。当考虑到政府行政支出的隐性成本时，无

论是在行政成本占财政支出的结构比重上，还是在行政成本本身增长的幅度上，都是一个很大的提升，这对

于正确分析或认识行政成本问题是一个不能忽略的因素。

形考任务4

一、小论文题（100分）

I.以“政府预算管理过程”为主题，撰写一篇小论文。（100分）

答：合理划分地方各级政府的预算管理职权，理顺税收征管体制。《预算法》划分了中央与地方的预算

管理职权，但对上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权，划分不够具体、明确。在实际工作中，

财政与税务、政府和人大四方面的关系没有理顺。上级政府和上级财政对预算的干预很大。因此，在《预算

法》中应补充和完善有关明确、具体划分上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权的条款。上级政

府的财政、税务部门不宜对下级政府下达指令性的财政税收任务指标，应让各级预算根据本地当年的实际情

况自主安排本级范围内的财政收支，做到统筹兼顾，保证重点，合理安排；严格依法履行职权，各收各的税,

各理各的财，各管各的事，真正实现地方政府在责、权、利上的统一，发挥地方政府在组织财政收入中的主

导作用，最大限度地调动地方政府当家理财、增收节支的积极性。

对预算的编制、执行、监督进行规范，增强预算法的权威性。《预算法》中对预算的编制、执行、监督

等三个方面规定过于笼统，与当前改革形势存在相当差距。发达国家的预算一经国会通过，即具有法律效力,

任何部门和单位都无条件执行，而且还要把它公布于众，接受各方面的监督。因此，预算是具有公开性及透

明性的。这就要求预算的编制、执行、监督相分离，对其每个方面都要有相对具体和规范的措施。比如，

《预算法》中应将预算编制的时间，提前并延长预算编制的期限，预算草案要按部门预算编制;规范预算支

出安排的顺序及原则；充实审查监督条款，推进各级人大对政府预算和决算由程序性向实质性转变。

（一）国民经济发展计划和政府工作的重点应及早确定和下达

目前我国的国民经济发展计划一般都是在每年三月份全国人大会议上才能确定，这就给编制预算带来了

困难。因为只有较准确地确定了下年度的国内生产总值及各产业的增加值的发展情况，才能据此确定下年的

财政收入；只有确定了财政收入，才能合理地安排财政支出。也就是说，只有确定了国民经济发展计划，才

能较准确地编制财政预算。另外，财政是为政府中心工作服务的，政府的工作重点都需要在预算中加以体现。

而目前我国各级政府的工作重点都是在全国经济工作会议和人大会议以后，才陆续形成，这同样给编制预算

带来困难。所以，早编、细化预算必须要有各级党委和政府的支持与配合，政府应该尽早地公布下年度国民

经济和社会发展计划，尽早地确定社会、经济发展的大政方针。

预算编制的指导方针，是在宏观经济预测和国内外政治经济形势分析的基础上提出的。澳大利亚内阁有

“联合经济预测小组”以及“收入和支出分析小组”，他们是由专家和综合部门负责人组成的，负责宏观预

测和政策方针的制定工作。我国也应建立一个专门的组织，这个组织由专家、技术官员和政治家组成，在吸

收社会各界人士观点的基础上，以国民经济计划及政府的工作重点为指导，形成一份年度的政治经济形势判

断报告，并在此基础上，形成财政部门提出的指导所有政府部门编制预算请求的纲要。其应该在各级预算编

制之前，及早下达。

目前我国政府预算中，中央下达的当年预算收支指标比如转移支付、补助收入等指标较晚，地方要等这

些指标下达后，再编制这部分配套的预算，虽然在预算编制过程中可以留有余地，但这种人为地造成预算的

空缺，直接影响了预算严肃性和法治性。

（二）在预算编制过程中要分类制定定额，真正地实施好定员定额管理

实行经费“定员定额”管理办法，实际上就是在编制预算时按照单位的定编数和人均经费标准核定预算,

要求财政部门准确地掌握各单位的定员编制和制定合理的定额标准。但财政部门虽掌握人员编制数，也有支

出标准，却不尽科学合理。其主要问题是:人员管理粗放，不能及时掌握各单位人员变化情况，人员和经费

不能实行动态管理，因而制定出的定额标准与单位的实际情况不相符合;定额标准缺乏科学合理性，定额标

准的高低不是按照单位的职能进行确定，造成部门之间苦乐不均，相互攀比，形成管理上的被动。目前，我

国制定定员定额标准程序和方法是:定额标准是根据财力可能，结合部门的工作量、占有资源、实际支出状

况及部门分类，以人或实物为测算对象制定的。首先测算出各类部门的单项基准支出，在单项基准支出的基

础上，确定同类部门的分档定额标准，然后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。制定定额标准既要依

据国家政策和财务制度的有关规定，又要考虑目前各部门普遍的支出水平。人员经费的定额标准严格按照国

家的工资制度和其他政策规定的开支范围、开支标准核定；日常公用经费定额标准的核定，有文件规定开支

标准的，一般以文件规定为准;没有文件规定开支标准的，要适当考虑实际情况和实际支出水平来定。

定员定额标准制定以后，要根据情况的变化不断完善。因为定额的制定来自于客观现实，对通过实际执

行反映不尽合理的定额标准要进行修订。另外，随着客观情况的发展变化及国家政策的调整，定额的标准也

应相应进行调整，以保证定员定额的先进性和合理性。

（三）进一步细化预算编制，为增强预算编制的科学性和可行性提供保证

美国联邦政府每年提交国会审议的年度预算及相关材料，多达8000页，非常细致具体。而我国各级政

府向同级人大报送的预算只有几千字，各项收支一般只按“类”列出一个预算数。如，支出预算中的“工交

事业费”、“文体广播事业费”等，只有一个该类的预算总数，至于工交口、文体广播口中哪个单位到底是

多少，预算报告中都没有体现，人大代表根本无法判定预算安排是否合理。预算的这种粗线条和不确定性，

给法定的人大审核工作、审计机关