环渤海区域海洋环境保护的协调机制分析研究

4/9环渤海区域海洋环境保护的协调机制研究环渤海地区是指环绕着渤海全部及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域。位于中国沿太平洋西岸的北部，是中国北部沿海的黄金海岸，在中国对外开放的沿海发展战略中，占重要地位。环渤海地区包括北京、天津两大直辖市及辽宁、河北、山西、山东和内蒙古中部地区，共五省<区）二市。全区陆域面积达112万平方公里，总人口2.6亿人。环渤海地区共有城市157个，约占全国城市的四分之一，其中城区人口超百万的城市有13个。也有观点认为,环渤海地区是以京津冀为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海经济区域，主要包括北京、天津、河北、山东、辽宁，也就是三省两市的“3＋2”经济区域。面积51.8万平方公里；人口2.3亿，占全国17.5％；地区生产总值达到3.8万亿元，占全国28.2％。虽然两者关于环渤海经济区域“外延”的看法不一，但都认为与珠江三角洲和长江三角洲不同的是，环渤海经济区是一个复合的经济区，由三个次级的经济区组成，即京津冀圈、山东半岛圈和辽宁半岛圈。党的十四大报告中提出要加快环渤海地区的开发、开放，将这一地区列为全国开放开发的重点区域之一，国家有关部门也正式确立了“环渤海经济区”的概念，并对其进行了单独的区域规划。区域间的经济合作，横向联合，优势互补为环渤海地区开拓了广阔的发展空间。[编辑本段]比较优势环渤海地区与全国其他经济区相比，具有五大比较优势。地理区位环渤海地区处于东北亚经济圈的中心地带，向南，它联系着长江三角洲、珠江三角洲、港澳台地区和东南亚各国；向东，它沟通韩国和日本；向北，它联结着蒙古国和俄罗斯远东地区。这种独特的地缘优势，为环渤海区域经济的发展、开展国内外多领域的经济合作，提供了有利的环境和条件，成为海内外客商新的投资热点地区。自然资源环渤海地区拥有丰富的海洋资源、矿产资源、油气资源、煤炭资源和旅游资源，也是中国重要的农业基地，耕地面积达2656.5万公顷，占全国耕地总面积的四分之一之多，粮食产量占全国的23％以上。海陆空交通环渤海地区拥有40多个港口，构成了中国最为密集的港口群；环渤海地区是中国交通网络最为密集的区域之一，是我国海运、铁路、公路、航空、通讯网络的枢纽地带，交通、通讯联片成网，形成了以港口为中心、陆海空为一体的立体交通网络，成为沟通东北、西北和华北经济和进入国际市场的重要集散地。工业基础和科技实力环渤海地区是中国最大的工业密集区，是中国的重工业和化学工业基地，有资源和市场的比较优势。环渤海地区科技力量最强大，仅京津两大直辖市的科研院所、高等院校的科技人员就占全国的四分之一。科技人才优势与资源优势必将对国际资本产生强大的吸引力。骨干城市群环渤海地区以京津两个直辖市为中心，大连、青岛、烟台、秦皇岛等沿海开放城市为扇面，以沈阳、太原、石家庄、济南、呼和浩特等省会城市为区域支点，构成了中国北方最重要的集政治、经济、文化、国际交往和外项型、多功能的密集的城市群落。在全国和区域经济中发挥着集聚、辐射、服务和带动作用，有力地促进了本地区特色经济区域的发展。在国际经济中心不断向亚太地区转移的大趋势下，环渤海地区蕴藏着巨大的发展潜力。[编辑本段]发展状况经济引擎在党中央、国务院的领导和关怀下，环渤海五省<区）二市国民经济都取得了较快的发展。一是综合实力显著增强，二是对外开放进一步扩大，三是第三产业发展加快。环渤海地区如今已成为中国北方经济发展的“引擎”，被经济学家誉为继珠江三角洲、长江三角洲之后的中国经济第三个“增长极”。交通建设其铁路是中国铁路网的中心，大量主要干线经由本区，如煤运通道的大秦线、石太—石德—胶济线、邯长—邯济线、侯月—新月—新菏—菏兖日线，南北通道的京山—沈山—哈大线、京沪线、京广线、京九线、南北同蒲线，以及京通线、集通线、京承锦线，丰沙大线、京原线等。铁路营业里程21543公里，占全国铁路营业里程的30.0%，路网密度161.4公里/万平方公里，路网布局趋于完善。煤运通道的朔黄线西段2001年已建成投产，朔黄线东段即将建成投产，菏兖日第二线2002年建成投产，煤运通道能力将有较大幅度的提高；随着京哈通道秦沈客运专线的建成投产，进出关能力紧社会经济和自然地理特征的区域性海洋单元，作为相对封闭的内海，渤海由于水体循环能力差，治污欠账较多，环境相当脆弱，保护和改善渤海环境任重而道远。为此提出如下建议：一、树立科学的发展观，强化渤海海洋环境保护意识

渤海整治工作是一个系统工程，需要环渤海各省市、相关内陆省市以及全社会各行业，在一个较长时期内的共同努力，并采取有效的行动。首先，要在环渤海地区各级领导中树立科学的发展观，强调和贯彻环境保护和资源开发相协调的指导思想，强化环境保护意识，加强政府在海洋环境保护方面的职能建设，建立起环境与发展的综合决策机制。在制定海域开发利用规划，调整海洋产业和生产力布局时，综合考虑社会、经济和环境效益，进行充分的环境影响评价，避免决策失误，从源头上控制住渤海环境问题的产生。其次，要加大舆论宣传力度，增强民众的环境保护意识，激发民众积极投入到保护和修复渤海自然生态的活动中去。发挥群众的监督作用，争取社会各界对渤海环境保护工作的关注与支持。使国家和社会各界都能从渤海的可持续利用中受益。二、建立简洁、高效的渤海管理机制为加强跨省间、跨部门间的合作，建立简洁高效的渤海管理机制是十分必要的。建议由中央、地方政府组成跨行政区的渤海综合管理协调机构，例如，成立渤海管理委员会，赋予其明确的职责，包括权利和义务。通过把渤海综合治理的权利和责任交给环渤海的地方省市政府，共同开展渤海海洋资源保护、海洋环境监测和海洋监察执法工作。建立国家和地方相结合的环渤海环境和资源管理协调机制；研究建立渤海环境综合管理最佳模式；制定渤海环境综合管理行动计划；建立渤海环境综合监视监测系统；加强能力建设。使渤海形成一个有机的整体，省市之间、县与县之间，实现渤海资源共享，进行公平与可持续性开发管理。国家发改委牵头编制的《渤海环境保护总体规划<2008年～2020年）》，于2009年1月获国务院批准。规划中确定了加强重点环节和关键领域的保护与防治，建立渤海污染防治与生态修复系统等五大重点任务，体现了渤海环境保护任务的综合性、战略性、客观性与长期性。近年来，环渤海三省一市及绝大部分沿海地<市）人民政府相继编发了海洋环境保护规划，对辖区内未来海洋环境保护的基本目标、主要任务及保障措施等都作出了规划。国家海洋局已启动了“渤海环境立体监测与动态评价”专项工作，全面提升对渤海环境现状的认知能力和对环境问题的诊断水平，解决渤海入海污染物总量、渤海海峡污染物输移通量以及渤海环境容量等关键问题。2008年北海分局和环渤海省<市）人民政府共同组织开展了渤海海洋环境监测工作，对长期布设在渤海的3000多个监测站点开展了海水质量、近岸贻贝、海水浴场、海水增养殖区等23类海洋环境监测。按照《海洋监测规范》《海洋调查规范》和有关技术导则，获取了80多万组监测数据。通过对监测结果的综合分析评价，编制了《渤海海洋环境公报》。《公报》阐述了渤海的现状和演变趋势、污染源的状况和潜在的环境风险。我们希望通过《公报》的发布，提高公众和社会各界对渤海的保护意识，更加珍惜和爱护我们这片蓝色的国土。多年的监测结果显示渤海面临以下几个方面的问题和压力：<1）近岸海域环境污染趋势尚未得到根本遏制，局部海域海洋功能退化。<2）渤海生态问题日益突出，典型生态系统的健康状况未得到根本改善。<3）溢油、赤潮等灾害潜在风险加大。<4）入海陆源污染依然严重，对排污口邻近海域环境影响明显。<5）环渤海区域海洋开发规模加大，发展与保护的矛盾日趋凸显。总体上看，渤海环境质量状况不容乐观。进入21世纪以来，虽然渤海中部海域符合一类海水水质标准的清洁海域面积有所增加，但渤海近岸污染海域范围在扩大。2002年污染海域面积为0.36万平方公里，而2008年增加到1.38万平方公里。污染海域尤其是严重污染海域主要分布在渤海湾、莱州湾、辽东湾湾底。这些海域恰恰是沿岸经济热点区，也是环境和生态的敏感区，因此渤海海洋环境状况不容乐观。大量陆源污染物入海是造成渤海近岸海域污染的主要原因。近年来我国积极调整和优化产业结构，沿海各级政府均严格落实节能减排政策，特别是随着《渤海环境保护总体规划》的批准实施，渤海海洋环境状况的改善还是有希望的，当然这需要全社会的共同的努力。渤海污染源主要分为以下几个方面：陆源污染源、海上污染源及大气污染源。其中，陆源污染源又分为陆源入海排污口污染源、入海河流污染源和非点源污染源。目前，我们已经对陆源入海排污口污染源、入海河流污染源以及海上污染源进行了监测。大气污染源和非点源污染源在今年实施的“渤海环境立体监测与动态评价”工程中开展。我们要从根本上改善渤海的污染状况，就要坚持“海陆统筹、河海兼顾”的原则，加强从沿岸排污口到河流、从入海口到流域上游地区的污染源控制。建立各部门联合协作机制，建立以氮、磷为主的总量控制制度，建立海洋领域的减排指标。此外还应建立总量控制监管联动机制，实现对主要污染源的分配排放监控，从根本上遏制各种污染源对渤海环境的影响。对海洋灾害要早发现、早预警溢油事故的发生具有突发性和灾难性。快速、有效的控制和清除溢油污染，对保护海洋环境至关重要。作为防治海洋工程对海洋环境污染损害的主管部门，北海分局近年来加大了对海上溢油的监管力度：建立了以卫星遥感、海监飞机、船舶巡航、陆岸巡视为主的溢油监控预警体系；开展了渤海石油勘探开发巡航执法检查制度，及时发现、处置各类海上突发事件；针对海上无主漂油，我们建立了基于油指纹库的溢油检验鉴定业务系统，建立了渤海原油指纹库，目前已有原油样品1000多个。此外我们还开发了具有国家先进水平的油指纹快速鉴别系统。在溢油事故发生后，通过油指纹分析鉴别系统可快速从数据库中查询可疑样品，锁定溢油源。2008年黄海浒苔灾害期间，8月天津附近海域曾发现漂浮浒苔，与青岛浒苔灾害为同一种，但没有形成灾害。面对日益多发的海洋灾害，国家海洋局进一步开展相关的深化工作，制定了有针对性的海洋灾害应急预案。针对绿潮灾害，2009年已启动“我国绿潮灾害调查及其预测与防治技术研究”工程，加强对浒苔等绿潮灾害的监测、预警及防治工作。北海分局在2009年将加强针对水母的监测预警工作。对这些新型的海洋生态灾害力争做到早发现、早预警。目前由于入海径流量的锐减，渤海海域呈现平均盐度升高、低盐区面积萎缩的趋势。渤海盐度升高最主要的危害是改变了河口海域生境，致使很多海洋生物的产卵场退化或消失，严重影响了渤海的生物资源。要控制渤海盐度的持续升高，需实行全流域节水行动，提倡污水处理回用，增加渤海的生态用水量，使渤海入海水量恢复到1980年以前的水平。国家海洋局在海域使用管理中按照《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》，对各类用海活动的审批都严格实行海域使用论证制度和环境影响评价制度。针对围填海等海洋工程的管理又相继出台了《防治海洋工程建设工程污染损害海洋环境管理条例》《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》和《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》等相关法规。今年又出台了《建设工程填海规模指标管理暂行办法》，进一步规范围填海活动。10月26日上午，辽宁、河北、天津、山东四家交通部直属海事局在天津滨海新区签订了《渤海海域船舶污染应急联动协作备忘录》。至此，渤海海域船舶污染应急联动机制经过近一年的酝酿，正式宣告启动，并将为抵御渤海海域船舶重大污染事故，有效保护海洋环境发挥积极作用。在海洋防污染领域，这是我国首次建立应急联动机制。渤海污染的治理，首先要遏制渤海海域环境的不断恶化，控制和消除主要污染物的排放，改善和恢复渤海海洋生态环境。从2003年6月1日起，环渤海地区四家直属海事局采取统一“铅封行动”，对在渤海海域内航行、停泊作业的沿海船舶排污设备全部实行铅封管理，采取定期与不定期相结合方式，对铅封船舶实行动态管理，实现了从源头上控制污染的目的。据统计，目前渤海海域铅封船舶数达近1200余艘次，且已建立起铅封船舶档案。据专家预测，该制度的实施每年可使渤海海域减少５０余万吨的油污水污染，基本达到渤海船舶油类物质“零排放”目标。建立制度的同时，各海事机构积极开展专项检查活动，针对不同季节、敏感区域、事故特征，结合安全月、黄金周、环境日、航海日等主题，每年定期开展各港的专项检查活动。

在船舶污染应急方面，环渤海地区各直属海事局遵照交通部海事局颁布的《中国海上船舶污染应急计划》的要求，对本辖区历年的船舶污染案例进行分析，掌握了船舶污染事故多发的地点、季节与特征，核定了敏感区域，整合了港口的应急资源，架构了辖区船舶污染应急体系。联动机制应运而生

海上污染治理取得一定成效的同时，各海事机构面临防治污染的任务却更加繁重。以天津海事局为例，2005年，天津滨海新区被纳入国家发展规划，滨海新区乃至天津的经济发展速度和规模进一步提升，国际国内贸易往来更加频繁。天津作为港口城市，海上运输蓬勃发展，天津港吞吐量由2001年的不到一亿吨发展到2005年的两亿多吨，尤其是散装液体货物增长较快，预计到2018年将达到6000多万吨。与此同时，随着进出港船舶数量的大幅增长，天津港每年防污染作业船舶数达到一万多艘次，比2001年增长了近10倍，涉及油污水接收近5万吨、船舶垃圾接收近900吨，船舶油污水接收数量比2001年增长了一倍多。

国际经验表明，尽可能完备的基础设施是决定一个国家国际竞争力的关键因素，建设大型化、专业化的应急响应设备库，是国外发达国家普遍采取的有效方法。对渤海近年船舶重大污染案例的分析显示，8万平方公里的渤海海域，中心区域附近的污染应急能力明显不足。但目前我国尚无能力建设若干大型应急设备库。经过反复研究论证，渤海海域船舶污染应急联动协作机制应运而生。四种情形可启动联动机制

建立渤海海域污染应急联动机制，可整合环渤海各海事局辖区的应急资源，实现信息共享、快速联动的应急反应协作机制，提升应对重、特大船舶污染突发事件的能力。该机制的建立是对应急管理机制的一次创新，将在渤海海域内形成统一指挥、协调有序、反应灵敏、运转高效的应急管理工作格局，通过优势互补，促进卫星遥感、空中监视、水上巡航、水下探摸、陆地检测的应急反应技术的应用，并将有力推动我国国家级和各层级船舶污染应急反应体系的进一步完善。