3-第三章-公共政策议程解析

InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity1第三章政策议程

政策议程界定

政策议程设置的触发机制

进入议程的途径与障碍

政策议程的类型InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity2一、政策议程界定政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能环节或阶段.其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的起始阶段的一种功能活动。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity3政策议程方案规划方案合法化政策制定解释模型解释模型解释模型进入执行议程在政策过程（循环）中的位置InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity4政策议程是指将社会问题提上政策问题议事日程，纳入决策领域的过程。政策议程是公共决策机构确定政策问题轻重缓急的一项排序。什么政策问题进入政策议程，这是“政治斗争”的一个焦点，大量的现代社会运动的目的，即是为了使某个问题被纳入政策议程。政策议程也是“稀缺的资源”，做出怎样的分配，始终是现实政治生活中的大问题。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity5二、政策议程设置的触（激）发机制我们先看一个案例。

InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity6问题：贫穷政策：承包制触发机制：按手印目标：小康InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity7讨论：为什么有那么多的理论辨析甚至路线斗争，议程之窗仍未开启？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity81、描述触发机制：公共政策的催化剂在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变化。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity92、触发机制的因素触发机制的构成因素来自三个相互作用的方面：

——范围：是指受到触发机制影响的人数规模；

——强度：公众宽容或愤怒的程度；

——时间：事件展开的时段。这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素，每一个因素的出现与其它因素结合起来，形成触发机制对公共政策过程的潜在影响。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity103、协同和不协同的触发机制因素再回到开始的案例，思考三个因素的协同作用。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity11触发机制的构件：范围、强度和时间触发时间长久短暂范围广窄低高强度InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity124、触发机制的类型按方式分

——理性触发机制

——重大事件触发机制

——多源流触发机制按主体分

——国内：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态迁移、社会演变；

——国际：战争行动、间接冲突、经济对抗、军备增长。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity141、RogerW.CobbandCharlesD.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程

系统型议程（systematicagenda）含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。实质：实质上是一种讨论议程（discussionagenda），政治系统中的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过程。特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的；不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。三、政策议程的类型InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity15

制度议程/政府议程（institutionalorgovernmentalagenda）含义：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程，由立法者和政府官员觉得有责任予以积极关注的问题组成的。特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内容上比系统议程更加详细、具体。主体：立法机关、行政机关、司法机关等。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity16类型：A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优先考虑和较多的关注和新项目；B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种阶段性类型——

界定议程：由一些经过积极而认真研究的项目组成；规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成；磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之间进行讨价还价式磋商；循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity17

实质性议程——含义：指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈争论。三个指标：

——相当数量的公共资源的分配岌岌可危；

——问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛关注；

——问题必定隐藏着巨大变化。典型例子——经济领域，如税收；移民；种族团结；环境；暴力犯罪；死刑；吸毒等。2、格斯顿：实质性议程与象征性议程InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity18

象征性议程——含义：指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。“象征”具有牵动公众共同意识的功能，其意义是能使比较狭窄的主题或行为转化成较宽广的议题。特点：

——多集中于价值领域而非权力和资源分配上；

——涉及社会的一些价值、感情和精神激励因素而受到有关方面关注；

——象征性行动具有“安全阀”的性质，这使得政策议程表面上包含许多更富变化的感觉，但却不是实际发生的变化：象征性政策议程提供了一种补偿性的幻觉。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity19解释这个现象——为什么“实质性问题，象征性回应”

政府决策者采取象征性政策有几个原因：有些问题其强度可能很大，但范围却可能很窄，政策制定者可能以表征性的答复或象征性的回应来承认问题的重要性，但与此同时却不做什么事情来解决问题。政策问题构成十分复杂，难以作出选择，就可能对各方的实质性问题给予象征性的关注，因为最低限度的回应是唯一可行的回应。象征性地承认一个问题，能够同时安抚社会的各种疏离因素，并且产生最低限度变化。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity203、隐蔽的议程含义：指少数人操控政策议程，政府当局设法忽视一个问题，或有设法阻碍政府当局提出一个问题，以至于至关重要的政治问题被这些私下控制一些公共事务的人排斥在公共政策过程之外。特点：限制了政府出台的政策，威胁了公共利益；实质：为了减少资源或政治威望的重新分配等，强势的私人利益就左右或者阻碍重大政策进入政府议程；分析：议程建构的过程必须是开放的，一项政治制度的政策议程如何反应公众对公共问题的要求？议程制度到底是偏袒的还是具有代表性的？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity21四、问题如何进入议程？议程设定的过程——不可否认，时机和运气在议程设立过程中发挥着重要的作用，特别是在对公共政策进行较大地或根本修改时。

——那么，政策议程的设立过程是否具有预测性、控制性和有序性呢？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity221、问题进入政策议程的条件

RogerW.CobbandCharlesD.Elder认为，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：该问题必须是受到广泛关注的问题（范围）；相当数量的公众提出必须采取行动的要求（强度）；必须为一个适当的政府机构所重视。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity23从经验来概括：问题到达危机均衡，不能够再忽视；问题具有特殊性，代表了一个更大的问题；从人类利益角度来看，该问题带有情感性，或者吸引了媒体的注意；问题质疑社会中的权力和合法性；问题具有时尚性。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity24安德森科布、埃尔德

琼斯1.政治领导介入2.危机/引人注目事件3.抗议活动4.大众传媒注意内部：1.自然大灾害2.人为事件3.技术变革4.民权抗议5.工会、罢工6.生态变化外部：1.战争行为2.武器技术革新3.国际冲突4.世界联盟变化1.政治运动2.对大量人员造成威胁的事件3.大规模宣传个人的努力4.先前政策的应用西方学者对建立政策议程途径的概括安德森：《公共决策制定》科布、爱尔德：《美国政治中的参与：确定议程的动力学》琼斯：《公共政策研究导论》InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity252、进入议程的障碍与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议议程的障碍因素。

——例如，事件和问题并没有明显的严重化；领导人和精英并未察觉其严重性；社会缺乏正常的、民主和开放的察觉机制。凡不符合社会既得利益者价值规范的问题或要求；不符合社会制度和程序要求的问题，也难以进入政策议程。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity263、议程如何设定——Davies,议程设定包括三个阶段：A、创始：公共问题创造行动的要求；B、扩展：这些要求被转换为政府面临的问题；C、处理：问题被转换成议程清单。——BarbaraNelson,议程设定可以分为四个阶段：A、问题认识：一个问题引起注意，并被认为具有需要政府采取行动的潜力。问题要足够的重要，使政府行为者严肃地考虑B、问题采纳：作出是否对问题作出反应的决定政府在这个方面是否具有合法的职责？是否能够发现、作出恰当的反应？C、问题的优先性：纳入议程清单，并就优先性排序D、问题保持：问题保持到决策阶段InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity27InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity28五、政策议程确立的过程模型在政策制定过程中，政策问题能够进入议程成为了至关重要的一个环节，不进入议程问题就没有通过政府来解决的可能。议程的确立经历了一种什么样的过程？这成为众多学者关注的一个焦点，建立了何种模型来研究议程确立的过程。政策议程设定模型——InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity29政策的议程设定模型

公众支持的特征高低问题的提出者社会主体外部推动【内部推动】政府加强民意动员资料来源：彼得·J.梅，“政策设计的再思考：政策和公众”（ReconsideringPolicyandPublics）,公共政策杂志（JoumalofPulicPolicy）,11.2(1991).（例如，加入WTO的议程）；30属非政府团体创始政策问题的过程；通常先散布到公众议程；再介入政府议程。适用的情景：■创始者身处政府结构之外；■表达或提出一项需求；■试图将问题散布到其他社会团体，以先行进入公众议程；■最终向决策者施加足够压力以进入政府议程。案例：中国加入WTO的过程。特点：■该模型在民主和平等社会中比较常见。并不意味着政府完全按照创始者意愿作出决定；往往是被改得面目全非。1、外在创始模型（OutsideInitiationModel）InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity312、动员模型（MobilizationModel）■属政府直接创始政策问题；■并将该问题扩散到公众议程的过程。■该模型下的政策问题一般都能顺利进入正式议程；■但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。■在该模型下，政府领导人及有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程；■该模型通常出现在不太民主的社会中。案例：行政区划调整。323、内在创始模型（InsideInitiationModel）

属政府因解决纯政府内部事务而提出的政策问题且不愿意将该问题扩散到公众议程中的过程。■该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程；■社会大众没有参与的机会和希望。■仅限于政府内部的单位或接近决策者的团体才能提出此类政策问题，■问题最多扩散到一些认同的团体，以争取更多的力量支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。该模型在财富和权力高度集中的社会中较为流行。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity334、“政策之窗”模型（PolicyWindowsModel）（参见教材第131页。）5、“铁三角”模型

立法机构、行政官僚机构、利益集团的议程联盟。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity34媒体议程精英议程公共议程政策议程一致性一致性一致性一致性一致性6、政策议程设定研究扩展分析讨论：哪一种议程为主导型的政策议题？7、扩散议题战略定位：一种议题（尤其是弱小阶层的议题）只有在它扩散到更广泛的公众那里的时候才可能成为系统/大众议题，而一般群众直接或间接地参与到政策议题的选定过程，也只能是通过这一过程。主要内容：这种战略包括——议题界定；——议题象征；——大众媒介的功能。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity36议题界定：一个议题能否成为系统/大众议题，该议题的界定方式起着很大的作用，弱小群体的议题走向政府/体制议题的通道主要是通过冲突的三个层次，即范围、强度和可见度等方面的扩散过程。为此，应该竭力把议题界定为——①内容模糊；②很严重的社会问题；③会产生深远的影响；④非技术性的；⑤不存在明确先例。看一个议题能否成为系统/大众议题，可以说取决于为此所使用的语言和象征。一种议题通过象征转化为带有感情色彩的议题的速度越快，其议题的可见度就越能提高。大众传媒可以提高某种议题的显示性并掀起大众对这些议题的注意，可以使人们的注意力集中到这一议题上来。38界定议题利用象征扩张到更大规模的公众系统/大众议程制度/政府议程强调大众传媒扩散议题战略（资料来源：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社2005年版，第333-334页。）398、Garbagecanmodeloforganizationalbehavior科恩、马奇、奥尔森（1972）提出了垃圾桶模型以解释组织决策制定中的过程，他们将其称为“有组织的无政府状态”。《政策过程理论》，第94页。409、中国政策议程设置的六大模式

议程提出者决策者智囊民间民众参与程度低关门模式内参模式上书模式高动员模式借力模式外压模式（资料来源：王绍光：《中国公共议程设置的模式