开发性PPP项目五维绩效评价指标体系

按照2020年8月22日国务院常务会议精神和发改规划最新发文1①，城镇综合开发是新型城镇化覆盖的十一大行业的首位。规范有序推广PPP模式，尤其是开发性PPP项目，对我国城市化进程，正发挥着重要作用。截至2021年1月，我国PPP项目总计13359个，金额19.37万亿。其中，片区开发PPP项目843个（占总项目数6.31%，行业排名第四），金额2.38亿元（占总项目金额12.27%，行业排名第三）②2。绩效评价作为绩效管理的重要一环，对开发性PPP项目的发展至关重要。一、开发性PPP项目绩效评价指标体系的政策背景2020年财政部发布的关于PPP项目绩效考核的最新文件3③，明确了PPP项目绩效考核的基础框架，政策指引已明确到二级指标，三级指标由各PPP项目根据细分行业设计。适用于开发性PPP项目的绩效评价指标，既不能偏离指引的大原则，又要考虑到该行业的自有特色；既要能够取值操作，又要实现绩效控制的管理目标。二、开发性PPP项目绩效评价指标体系设计的特点开发性PPP项目，是指以实现区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务，社会资本承担主要管理责任和显著风险，投资回报来自新增财政收入，并与绩效挂钩，实现激励相容4④。开发性PPP项目不同于传统PPP项目的最大特点在于其涉及基础设施、公共服务、产业发展、人口就业等各个方面。（一）多利益相关方均需关注目前我国绝大多数项目，仅就政府方的利益设计评价体系。对大型、多业务多项目叠加、超长周期的开发性PPP项目而言，获得建设成功和后续持续发展，需实现项目公司、①《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）。②根据2020年12月WIND金融数据库数据计算整理关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)。③关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)。④取自2019年11月29日第二届开发性PPP论坛，中国财政科学研究院正式发布《开发性PPP概论》。社会资本方、政府方和社会受益方的利益多方满足。缺乏足够的利益关注，非公益非公共应用性质的项目公司和趋利天性的社会资本方必会在项目某个环节偏离项目初衷。（二）注重运营管理绩效考核我国当前大多数已完成或在实施的PPP项目普遍只关注建设类考核指标。对于以“增量付费”供血的开发性PPP项目，显然行不通；没有后期运营管理类指标的严格把关，根本无法保证项目能够顺利建设以及后续持续发展。开发性PPP项目的绩效指标当严把运营管理类指标关。（三）多项目群滚动叠加开发性PPP需提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案，补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板。其每一个细分领域下都带有多个子项目，跨多个专业，形成了多项目组群。进而要求：第一，既要将项目总体目标逐级分到各子项目中，又要需协调好各项目阶段性错位叠加的影响。第二，多项目管理在组织层次上，成相互联系的多向关系。牵一发而动全身，需考虑指标之间的联动。第三，多项目群的不确定性更高，且整体和个体的风险在各阶段的重点不断变化。当分阶段定位考核重点，在一定严肃性前提下，留有一定出口，不可因指标设计与执行实际相去甚远而自入死胡同。（四）产业导入和发展是核心开发性PPP的目的是推动区域经济、社会、生态可持续发展。产业导入和产业服务的内容是起点也是终点，是关键。进而要求：第一，设计产业发展指标。根据不同产业发展特性设定差异化的指标，如每亩投资强度、每亩税收、主导产业落户企业数量和居民人均收入增长率等。第二，设计人力资源指标。新增常住人口数量、新增就业人数和专业技术人才和高技能人才数量占比等。第三，设计科技创新指标。可考虑设置每万人口发明专利拥有量、技术合同交易额和高新技术企业主营业务收入占比等。第四，给予产业导入与发展类指标较高权重。（五）“增量付费”要求弱化财政支付能力考核开发性PPP是自我造血PPP，按绩效付费，运营风险由社会资本承担，政府支付社会资本的回报以新增地方财政收入的一定比例为限，从根本上规避和减少了政府债务风险；同时，项目公司按照市场化融资，所有债务由项目公司清场，政府和资金提供方不发生任何联系，也不会因担保等产生隐性债务。开发性PPP项目的该项特征，可引导弱化或者删除传统的财政支付能力在政府方的考核。（六）创新天性内生容错机制开发性PPP项目要求社会资本方至少要具备规划、设计、投融资、土地整理、基础建设、城市配套、产业发展服务和管理、资源开发利用、城市运营和资产交易等多方面的能力。其在一定程度上是代替政府履行社区和部分行政管理职能，同时需具有较强的投融资能力。“综合类”“系统性”“投资额巨大”“内容复杂”和“超长期限”等字眼常与其同时出现，实践中确实存在很多问题，比一般PPP项目更需要创新。而创新与试错往往是双生体，指标设计上当预留容错空间，避免画地为牢。三、开发性PPP项目的五维绩效评价指标体系据此，构建开发性PPP项目五维绩效评价指标体系，详见表1。表1开发性PPP项目绩效评价指标的多维度架构维度一，分项目、分项目群的同时，项目群下细分各个子项目，既要分基础设施和公共配套建设、产业发展和城市运营三大功能，又要对功能下子项目进行管理。维度二，在指标内容上分层管理，第一层从产出、效果和管理三个大方向进行区分。第二层在第一层的基础上就项目关注的五大控制和两个效益点行管理；第三层是在第二层的基础上进一步细分成具体的定性和定量的多个指标。维度三，保持全局性控制，进行综合总评。对项目群进行总评，对每个层次进行总评，形成最终的总评。维度四，对每级指标赋权，并向下级分类继续赋权；对每类项目群赋权，并向下分各子项目继续赋权；同时保证一定的权重变动可能性。通过这种方式调整指标间的联动关系，在不失严肃性的前提下保证灵活性。维度五，包括容错机制和附加激励。在每类指标、每个项目群、每个子项目三个层面，给予一个柔性指标（或者奖惩指标）。在绩效评估方案中提前设计《特殊清单事项》，当清单事项触发时，允许在执行过程中±X%