【S市集体经营性建设用地入市政策现状及问题调查研究报告17000字（论文）】

S市集体经营性建设用地入市政策现状及问题调研分析报告目录TOC\o"1-1"\h\u22945第一章S市集体经营性建设用地入市政策现状 118996第二章S市集体经营性建设用地入市政策存在的问题及原因 13第一章S市集体经营性建设用地入市政策现状第一节S市集体经营性建设用地入市政策的历史脉络一、全面禁止流转阶段1949年建国后，政府通过行政划拨的方式分配土地，对土地实行严格调控。1958年8月29日，中共中央针对人民公社的相关问题展开探讨，要求在建立人民公社之后，暂缓将集体所有制调换成全民所有制。中共中央于1961年3月通过的《农村人民公社工作条例（草案）•第17条》规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，都属于生产大队所有”。1962年9月27日的《农村人民公社工作条例（修正草案）》指出生产队范围中的土地归生产队。比如社员的自留山等都不可进行买卖等行为。由于当时急于向共产主义过渡，不切合实际，搞平均主义，也与当时生产力的发展水平不相符合，更是超越了群众觉悟的思想水平，导致生产力大幅降低，对于经济发展造成极为不利的影响，国民生活质量受到严重影响。经济建设止步不前，法制建设更无从谈起，受大环境和上位法所限，S市当时也是全面禁止集体土地流转，民间很少存在私下流转现象。二、无序及自发的流转阶段随着改革开放的进程，我国开始出现了大量的集体经营性建设用地。在1988年的《宪法》当中也第一次提出，土地使用权在合法合规的前提下可以自由转让。此外，土地管理规定提出，在遵守法律法规的基础上，集体土地与国有土地的使用权都能够自由流转。其中，如果农村要增加新的建设用地，就需要获得县级政府的批准，如果使用已有建设用地，得到乡镇政府的批准即可。这就为土地使用权交易市场奠定了法理基础。在20世纪80年代，借助宽松的制度环境和华侨资本，以农村建设用地为平台，S市探索出“联户集资”的创业模式。1992年，国家将S升级为县级市。并在这一年，福建省政府将S称作是改革试验区，S民营经济开始步入快速发展阶段。S民营企业家对市场的认识和尊重，对土地资源要素以及“释放”农村土地的潜在价值的渴望，产生了农村土地制度改革创新的实际需求，以小微企业为主的民营经济，在敢闯敢试、大胆创新的环境氛围下，使村集体在参与工业化、城镇化工程中，发现了巨大的土地升值潜力。农村集体通过流转集体建设用地为民营经济的生存和发展提供了空间，催生了乡镇企业、民营企业和外资企业的迅速崛起，在市场竞争和时代浪潮中，集体建设用地流转自然发生，并形成了一定的流转规则，包括：（1）实行有偿使用；（2）使用权可流转给乡镇企业、国有企业等使用；（3）可以作价、交换等方式进行流转；（4）禁止用于开发房地产。据不完全统计，1996年S经济总量中民营经济比重就在一半以上，是S经济发展的主动力，因此地方政府“默许”了这种土地流转方式。但是在这方面还缺乏可靠的操作规范与法律保障，在这种市场中自然形成的交易规则，规范管理作用比较有限。同时，由于该时期缺乏规划指导，布局分散、土地利用率低、违法用地行为突出，交易双方的合法权益难以得到保障。三、探索规范流转入市阶段随着自由流转的快速发展，农村的集体建设用地的入市交易越来越频繁，将很多农用土地出租和转让给非农经济主体，通过一系列不合规的操作，将农用地转变成了集体经营性建设用地，这一过程中也产生了很多产权问题，进而导致农村发展产生了明显的制约影响。1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号文）初步彰显了国家层面规范农村集体建设用地使用权流转“依法审批、保护农民权益”的政策导向，标志着集体建设用地流转逐渐走向规范化管理。2003年8月，S市下发《S市农村集体非农建设用地流转管理暂行办法》（晋政文[2003]156号），其中明确提到，要解除对集体建设用地的用途限制，还突破性地提出集体非农建设用地使用权可以转让、出租、作价（出资）入股和抵押，打破了国有土地垄断一级市场的局面，在现行政策框架体系下为实现“同地、同权、同价”奠定了实践基础，同时该文件还对集体建设用地流转产生的土地增值收益作出详细规定，为S市集体建设用地市场的规范、良性发展提供了法律支撑，也为新一轮入市改革平衡各方收益提供了实践参考。2008年，十七届三中全也给予了高度重视，颁布实施了一系列重要决定，明确提出要健全严格规范的农村土地管理制度，并以完善征地制度、逐步构建城乡统一建设用地市场为切入点，从中央层面阐明了农村集体建设用地流转的政策导向与发展方向：同地、同权、同价。2012年12月12日，《关于推进泉州民营经济综合配套改革试验的若干意见》指出：在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下，城镇用地范围外，如果合法取得的集体建设用地的使用权，则能够以入股、转让等方式入市流转；围绕集体建设用地的流转，构建配套的市场制度规范，同时要求集体建设用地和国有建设土地处在同等的市场地位；鼓励泉州各类经济主体积极探索集体建设用地的开发模式，如物流产业、工业仓储等，为中小企业的发展建设完善的基础设施体系；开展农村土地承包经营权和集体林地产权贷款抵押试点；为了更好的满足农民工的居住需求，可以在集体建设用地上施建工人宿舍；而且，还可以加快农村经济制度的完善，对发展模式加以优化，鼓励社会资本投入到乡村各大发展项目中。这可以看成是农村集体建设用地与国有土地“同权同价”和城乡统筹发展的地方性政策设计。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确要围绕城乡建设用地构建土地交易市场，要求集体建设用地和国有建设用地保持同等的入市地位、价格及权利，确保被征地农民可以得到合理补偿。虽然政策松绑的对象仅局限于集体经营性建设用地，但明确了未来农村建设用地的使用权交易规范以及农村土地管理的政策导向，也为地方的实践指明方向，提供支撑。相比上一阶段，政府采取了更加严格的管理措施，同时制定了完善的管理制度，福建省和S市各级政府都相继出台了旨在规范集体建设用地流转的政策文件。与此同时，国家层面宏观调控战略不断推出，集体建设用地利用方式与用途形态更加丰富。四、农村集体经营性建设用地入市试点阶段2015年1月，国家出台了一系列意见与措施，并且随后进行了深入的调研与分析，并且选取了相关试点进行深化改革与发展，试点前期，S市重点承担了宅基地制度改革的任务。2016年9月，中央统筹推进农村土地三项制度改革试点，将试点范围拓展到33个地区，S市正式开展农村集体经营性建设用地入市改革的探索。S市在2016年到2019年试点期间共完成了94宗交易，面积473.731亩，成交金额1.7268亿元，其中商服用地29宗、工业用地64宗、公共管理与公共服务用地1宗。表3.1试点期间S市集体经营性建设用地入市开展情况年份面积（亩）宗地数量（块）成交金额（万元）工业商住公共设施20177.2231001792018119.057147139022019347.4514922013187合计473.7316429117268来源：S市自然资源局第二节S市集体经营性建设用地入市政策安排一、S市集体经营性建设用地入市的制度设计2017年3月，S市《关于印发S市农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定的通知》（以下简称该《通知》），对入市范围、入市途径、收益分配等作出了详细规定，是试点期间指导S集体经营性建设用地入市的纲领性文件。（一）入市主体该《通知》规定，入市时，代表的主体为农民集体。农民集体经营性建设用地依法属于村农民集体所有的，主要是以村委会或村集体组织对所有权进行配置；当村内的农村集体经济组织存在数量大于两个，则以该村的村民小组或农村集体经济组织的形式行使所有权；当镇农民是所有权主体，则是以镇农村集体组织行使土地所有权。与《土地管理法》对集体土地所有权的规定相一致。考虑到S还处于农村产权制度改革的深化推进阶段，大多数的村集体经济组织尚未建立健全，且村民小组不具备市场主体资格，因此，在实际操作中，S市农村集体经营性建设用地入市可委托可作为市场法人的土地经营机构、股份合作社等作为入市代表，负责所有权的管理及交易。（二）入市方式同时，在入市方式上，可以采用入股、出让等方式进行入市，在入股年限上，和国有建设用地处在同等地位。当入市以后，农村的集体建设用地可以在规定期限内进行出租、转让、抵押。抵押可按照《中国银监会国有土资源部关于印发<农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法>的通知》（银监发[2016]26号）规定执行。（三）入市途径和范围该《通知》对入市途径和范围给出以下规定：（1）依法得到符合土地开发规划与城乡建设方针的商服、工矿仓储等建设用地，达到开发要求的设施条件，以及符合环保、地区产业发展等方面的政策，且可以直接在村内使用，可以直接就地入市。案例1安海镇前湖村集体经营性建设用地就地入市该地块位于安海镇前湖村，距离镇政府所在地约5公里，交通便利，地理位置优越。地块面积4815平方千米（7.22亩），所有权人为安海镇前湖村股份经济合作社，在市镇两级政府的努力下，成功完成了S入市“第一拍”，土地出让用途为工矿仓储用地。该入市地块经村集体表决同意，前湖村村委会向镇政府提出申请，并由镇政府发函原S市国土资源局建议支持该地块入市交易。经征询发改、规划、环保、水利部门意见，该地块符合产业政策、建设规划、环保准入和土地利用总体规划等要求，原S市国土资源局委托福建鸿远拍卖有限公司泉州分公司，于2017年6月25日在原市国土资源局举行拍卖出让活动，出让年限为50年，起拍价是179万元，其中土地单价是371.76元/平方米，也就是每亩土地的价格为24.78万元，采取竞价方式进行竞争，该宗地由福建省晋南建设集团有限公司以起始价竞得，拟作工业用地（金属制造业）。该宗地具备出让、出租、转让、转租、抵押贷款五项权能，实现了与国有建设用地的同等权利。按照S入市文件要求，政府按成交价的15%向前湖村股份经济合作社收取土地增值收益调节金26.85万元。2017年12月13日，该宗地取得集体建设用地《不动产权证书》，同时获得S市农商银行120万元的贷款额度授信，有效地减轻了企业的经济压力。结合土地的整治与开发规划，保证不扩大建设用地规模，且确保耕地规模以及提高土地开发水平，对农村一些比较零散的建设用地进行复垦后，根据土地开发计划在产业聚集区进行入市操作。在政府的指导下，对旧村、空心村、危旧房等集体建设用地加以改造，并且规划区域内的土地实施复垦，同时建设相应的公共设施，划分土地产权及宗地。若集体建设用地未达到征收要求，则可以在确保村民住宅等需求得到满足的基础上，再入市集体建设用地。（四）土地增值收益调节金按照上级规定，集体经营性建设用地入市后，需要收取20%-50%的土地增值收益调节金，或是根据成交价的合理比例进行征收。结合S市实际，暂时还无法核定本地区入市土地取得成本和开发支出，参照国有土地划拨补办出让应补缴的土地出让金，在商服用地方面的征收比例55%，在工矿仓储用地方面的征收比例30%。如果交易中以总成交价款折算，则在商服用地方面比例为27.5%，工矿仓储用地方面比例为15%。综合上述，S的商服用地按成交总价款的30%征收调节金，工矿仓储用地或其他则按15%的。自然资源局负责人表示：“我们建立‘流转顺畅、同权同价、收益共享’的集建入市制度，在政策上同时也是允许进行抵押、出租以及转让。政府在调节金征收方面，从现实交易情况出发，不同的用地情况采用不同的征收比例。”当农村集体建设用地进入市场流转并获得收益，则所有收益都要当作农村的集体资产，在分配收益上要做到公开与透明，同时要受到大众与政府的联合监督。对于调节金，征收主体为市人民政府，由市财政局会同国土资源局负责组织征收。此外，调节金一般用在环境治理等方面。在管理上，是当作非税收入进行管理，资金全额上缴市财政，实行收支两条线管理。二、S市集体经营性建设用地入市政策的其他配套制度（一）关于集体产权的规定集体产权股份制改革是集体经营性建设用地入市改革的前提和基础，为集体内部分配土地增值收益提供依据。农村集体产权制度改革的重点以完善农村集体财产六项权能为主线，包括收益、分配、继承、退出、抵押、转让等。通过此项改革，主要目的是大力激活S市农村中存在的“沉睡”资产，以此来让农民拥有财产的获得感，实现乡村治理新模式，促进农村和谐稳定，促进集体经济组织的壮大。围绕此项改革内容，S市主要开展了三项工作：其一，重点出台了《S市农村集体经济组织成员资格认定指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。《指导意见》类似于纲领性文件，全市范围内不同区域，不同镇村集体经济组织如内坑镇砌坑村根据自身情况制定具体细则。目前，S市范围内共选取了30多个村作为试点村。其二，厘清了农村集体产权制度改革“政经分离”的改革思路，将涉及经济管理的事务，从原村委会管理事务中剥离出来，形成村集体经济联合社（其前身可理解为生产大队，简称“经联社”），从而形成村党委、村委会和经联社所组成的三套班子。村党委发挥党政领导的作用，村委会起到村民事务管理或自治的作用，经联社负责村集体资产的管理与运营。其三，出台《农村集体产权制度改革试点实施方案》，将农村集体产权划分为经营性资产、资源性资产以及公益性资产三类。经营性资产包括集体厂房、企业、用地等；资源性资产包括村级所有土地、承包地、宅基地、自留山、自留地等；公益性资产包括学校、卫生室、农村道路等。目前，工作重点集中在经营性资产的改革上，主要以集体资产清算、股权量化、股份管理与分工等多项内容为支撑，主要出发点是为了壮大农村集体经济，从而实现集体资产的增值、保值。农村集体经济成员资格的认定是与经营性资产改革密切相关的，集体资产的清算与股权量化是在成员资格认定的基础上推进的。同时，有选择性进行资源性资产的改革。同时，配套出台其他多份政策文件，健全完善农民对集体资产的股份权能，实现集体与个人之间收益分配制度化。（二）关于批后监管的规定为促进入市土地依法依规、节约集约利用，规范城乡建设用地市场秩序，在参照国有建设用地批后管理有关规定基础上，S市政府出台了“批后监管暂行规定”。文件指出在审批监管方面，起到主要监管作用的机构为镇政府。集体经营性建设用地的批后监管内容包括：开竣工是否按照集体建设用地使用权出让合同约定的时限；在审批后有没有出现闲置土地；当用途与容积率发生变化，是否申办各类手续，以及相关费用的缴纳是否及时；建设投资是否符合相关规定；土地开发是否符合文件规定；土地使用权的转让是否合规等。（三）关于收益分配的规定为加强和规范收益管理，S市政府印发了《收益分配使用管理指导意见》，专门针对入市收益的内部分配管理，为农民及集体经济组织的正当权益提供保障。该文件指出：农村集体经营性建设用地属于村农村集体所有的，土地增值收益按照村集体经济组织30%、村集体经济组织成员70%的比例进行分配；属于村民组建的集体组织，因此，在分配增值收益时，对于集体经济组织、村民小组、村集体组织成员，则分别是以5%、25%、70%的比例进行分配；属于镇农民集体所有的，由镇农民集体经济组织全额留成。以留地或留物业等形式取得的土地收益可以通过股份合作方式长期分享收益。农村集体经济组织留成部分主要用在村内公共设施购置、环境保护、收储土地、购买物业或经营性资产等支出。（四）关于历史遗留问题的规定S市民营经济活跃，早期很多以兴办乡镇企业名义取得集体划拨土地进行建设，但受法律制约，无法进行转让、融资，一定程度上限制了企业经营发展。通过此次入市改革，规定这类型的土地可按照协议方式入市，实现土地抵押、转让，帮助企业盘活资产，缓解资金压力，促进企业良性发展。S市自然资源局负责人说，长期以来，很多中小企业在发展初期并未申办完善的用地手续，以至于工厂闲置了很多土地，无法将其纳入土地市场进行流转，此外，由于中小企业的发展规模较小，融资面临巨大压力，导致很难获得在用地申请中得到批准。自从开展试点工作开始，S就开始整治各种集体建设用地，并结合政府对土地开发制定的总体规划，惩处了违法占用土地的企业，如果企业想要开发新项目，就必须利用拍卖等渠道，从而获得用地的使用权。案例2内坑镇富宇鞋业公司补办用地手续富宇鞋业公司蔡金华展示出了刚取得的不动产产权证书。另一方面介绍了当前自己公司在企业用地方面的具体情况，也就是在2008年的时候在村中租赁的，并未办理用地相关手续，如此对于公司的发展造成了严重影响。2016年开始试点集建地入市后，蔡董事长通过审查和相关政策了解到公司租赁的土地与S市政府在城乡和土地规划等方面相吻合，符合试点条件。公司在去年花费220万元获得了这块土地，集体建设地使用权为50年。如此对于公司未来的发展具有非常重要的意义，可以促使公司更好更快的发展。第三节S市集体经营性建设用地入市政策取得的成效一、政“推”民“进”S市集体经营性建设用地入市改革之所以可以顺利推进，这既离不开地方政府在政策与资源的大力支持，同时也离不开具体的风土人情下农民主动开展改革实践的热情。具体而言，就是政府与村集体、农民共同形成合力，起到了“1+1>2”的合力效果。双管齐下促入市的条件之一，是地方政府的重视与支持。S市迅速开展了入市相关的工作，仅仅时隔半年，就在对市情的排查与摸底的基础上，经过S市全面深化改革领导小组的讨论正式通过了《S市农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定》，其中提到了集体建设用地进行入市流转的一整套操作流程。正是地方政府的快速反应，让时间颇为紧迫的改革任务得以顺利推进下去。而另一方面，当地农民与村集体的积极配合也是十分重要的。由于S市快速城镇化、工业化的地方发展背景，民营经济十分活跃，乡村发展程度较高，这就带来了十分迫切的集体建设用地使用需求。例如在改革前，就已经有部分村庄通过流转的形式开展了入市探索。因此，该政策很好地顺应了地方发展需求与农民的利益诉求，此政策一经推出，就得到了基层的强烈支持，得以顺利开展。案例3金井镇围头村集体经营性建设用地用途转换入市金井镇围头村属于国家3A级旅游景区，是闽南侨乡的重要港口，也是闻名中外的“八.二三”万炮齐轰金门的发生地，拥有丰富的滨海旅游和红色旅游资源，具有港口物流、对台贸易和滨海旅游三大支撑产业，全村以养鲍鱼等海产品为主。近年来，利用本村的特色旅游资源，村民和村集体大肆兴办民宿、海鲜酒楼、店铺等，2016年来围头村旅游的游客大约在120万，2017年高达150万，旅游市场需求旺盛，以省内周边地区游客居多，且多集中在5-10月份期间，但比较缺乏将游客留下来消费的设施，比如酒店、民宿、餐饮等，村集体经济潜力没有得到充分释放。2018年2月，结合S市作为改革试点的契机，该村东头临海岸的一处集体建设用地成功挂牌出让，成为福建省入市的首宗商服集体经营性建设用地。该宗地以不可分割销售商服用地--旅馆用地（酒店）的用途出让年限40年，面积3495平方米（5.242亩），从而弥补居住设施的市场需求。在村内旅游业与外来资本的相互作用下，村内经济发展势头良好，年产值2-3亿元左右，村财收入上千万元，全村人均纯收入在3万元以上。该宗地块面朝大海，背靠村级公路，原本是3宗无人居住、闲置荒废多年的宅基地，占地面积为998.6平方米，土地使用权人均为围头村村民陈波寅。在民宿旅游发展的背景下，优越的地理位置以及产业发展环境使该地块经济价值凸显，具备了成熟的开发条件。按照改革前的操作办法，需要完成“征收-收储-报批-出让”几个环节，手续繁多，审核报批至少需要一年时间。借助改革契机，围头村村委会本着“自愿、有偿退出，壮大村集体经济”的原则，鼓励已经在城镇定居的原土地使用人退出宅基地。达成一致后，村集体将周边属于围头村集体所有的集体建设用地2496.4平方米，与之合并为较为完整的地块，共计3495平方米，筹备入市。经协商，村集体经济组织召开合作社成员代表会议，明确了入市地块的用途、出让年限、入市方式、交易底价等，经现场表决以全票赞同通过。受金井镇围头村村集体的委托，原市国土资源局于2018年2月7日举行该地块40年期的集体经营性建设用地使用权挂牌出让活动，最终S市恒禾海景酒店有限公司以260万元，单位地价743.92元/平方米竞得该地块，规划通过对老宅翻新改造，用以开发建设高端精品酒店，作为发展乡村旅游的配套设施。根据入市政策的规定，S市政府按土地成交价的30%计提土地收益调节金，其余70%收益归围头村集体所有，用于建设村养老院等公共配套设施和村集体经济的扩大再生产。该宗地由围头村委会作为入市主体组织入市工作，属于就地入市的典型案例，产权关系清晰，操作过程相对简单，从筹备到完成出让不过4个月。项目启动后，预计总投资2亿元，将带动就业人数100人，预计年收益约200万元，年营业额2000万元，年纳税250万元。总的来看，围头村的集体经营性建设用地入市取得了较好的实施绩效。一方面，通过盘活闲置低效用地增强了农村村级集体经济，也大大增加了当地农民收入，从而让闲置的土地在提高农民收益和促进农村经济发展，更好更快地惠及农民和农村；另一方面，围头村作为首宗商服用地入市案例，起到很好的示范效应，带动了周边村集体入市的积极性和政策信心。从改革实践来看，围头村顺利入市的原因可能有以下几方面：（1）以宅基地腾退为依托，推动集体经营性建设用地就地入市。根据现有试点政策和相关法律规定，原则上公益性用地以划拨的方式为保障、非公益性用地以入市的方式为保障，但在实践中，符合直接入市条件的存量集体经营性建设用地较少，不具有示范效应。围头村通过宅基地有偿、自愿退出，盘活闲置土地，以村集体为主体就地入市，释放宅基地资产属性。这一做法实际上打开了宅基地流转的新渠道，使更多集体建设用地可以通过入市操作获得收益，既符合农村实际，又呈现出耕地总量不减少、发展用地有保障的良好态势。（2）较为发达的集体经济组织，保障收益分配公平性。围头村早已完成集体经济资产股份制改革，一方面，有利于闲置宅基地的顺利收回；另一方面，入市收益分配可以缩减农村发展差距，使各类集建地都可以通过入市获得收益。入市收益在扣除该地块的前期出让成本后，全部以资本金形式注入集体股份经济合作社，用于集体经济组织资产经营，按照股权增值法来调整集体经济组织各个成员所持有的股份，然后用于投资村内公共设施和集体产业，实现了入市收益在村民内部的公平分配。（3）统筹土地制度改革政策，撬动单向发展向融合发展转变。围头村作为S市民营经济十分活跃的村庄，具有制度创新的传统“基因”。但土地对当地经济发展有着至关重要的影响。在过去，土地法直接影响乡村各类民企的发展，农村经济组织的发展也受到一定影响。通过改革集体建设用地的流转模式，就可以为农村各项产业的发展奠定良好基础，也为民宿旅游、乡村旅游等新产业新业态提供用地空间，以土地为资源整合的纽带，促进资金、人才要素向农村流动。通过外来资本与日渐繁荣的乡村旅游业相互借力，进一步促进一二三产业深度融合，不断推动乡村振兴。二、租赁与入市并存在S市集体经营性建设用地入市改革开展以来，呈现出一个十分显著的地方特色，那就是在集体经营性建设用地市场中，以建设用地的租赁为主，选择直接入市交易的案例反而较少。这种现象与其他大多数试点地区都有所不同，因为对用地企业而言，短期租赁不但成本较高，而且租期一旦到期会面临违约风险，从而会阻碍用地者的投资，导致村集体与企业的收益都偏低。案例4陈埭镇涵埭村集体经营性建设用地就地出租涵埭村本村人口约2900人，全村约有660宗宅基地，而外来人口高达1.6万。目前，为有效管理好辖区内众多人口，全村统一实行网格化管理和精细化管理。外来人口多同样也是陈埭镇比较典型的特征。比如，陈埭镇目前本地人口7万，外来人口约30万，而在2008年前后，外来人口高达50万。由于外来人口众多，这就衍生出外来人口租用本村宅基地或农房进行居住、生产、经营等活动。据统计，目前全村有80%以上的宅基地或农房用于整体或对外出租。此外，早年涵埭村的发展主要依靠村民自发利用宅基地或村集体土地兴办厂房、家庭作坊等，后随着社会经济发展，部分厂房倒闭或外迁，形成一批闲置低效利用土地，为此村集体将该部分低效的、规模较大的土地，出租给外来企业或个体户，用于经营超市、医院、游泳馆、健身房等，实现“退二进三”，村集体经营性建设用地就地出租主要包括以下几个方面：早年本村在土地征收过程中借助“回拨地”政策，留有12.5亩的可发展用地，于2015年建成一处文体中心和综合市场，其中前期投资大约2000万，主要来源于早期征地拆迁补偿给村集体的资金。该大楼共计10层，总建筑面积1.1万平方米；其中1-4层为自用，其余楼层进行对外出租，租期为10年，年租金大约在100万左右。村委会所在地目前为占地800平方米，共六层的大楼。为实现经济收益，村集体将第一、二、三、六层出租给一家民营医院，约3200平方米，租期5年，租金每年30多万。村集体有一处学校，该学校前有一块土地，占地约400平方米。村集体利用该土地统一建设为商铺，共30间，每间10平方米左右，并统一出租给某一个体或经营公司，目前按每月700元/平方米的价格收取租金，再由该个体或经营公司分租给其他经营者，其租金约为每月1000元/平方米。租期为3年，每年的租金按一定比例不断上升。村集体内有一处农贸市场，会对外出租收取一定摊位费，目前主要有老人会管理，收取的摊位费也主要用于老人会日常开销--采取老人会管理农贸市场，能够实现老人的再就业，盘活闲置劳力，同时也解决了村集体对老人会资金支持的部分负担。上述村集体利用集体土地及其地上建筑对外出租，都有经过村民代表大会表决通过。而收取的租金则主要用于集体公共事业的建设，比如每年卫生投入100万左右；巡逻队运营也在100万左右；村民社保、医保每年约有60多万。当然，这些成本里也有政府的支持，比如每位巡逻队员每月能够获得市政府、镇政府1000元的补偿。总的来看，村民利用宅基地或农房出租，租期大多在1年以内，而村集体出租集体土地，租期在3-10年不等，相较于德清县近40年租期，涵埭村的租赁做法仍然属于短期租赁行为，主要通过合同来约束双方行为。至于为何选择短租，村书记、村长给出的答案是：“本地外来人口都、经济发展活跃，土地价格一年一个价，采取短租，尤其是意念一租，能够有效保障农民或村集体的收益，而若采取长租，则收益可能会受损。”然而，这种集体经营性建设用地市场的形式，是由于S市实际发展情况所决定的，反映出了紧随市场变化的敏锐嗅觉。一方面，由于许多村庄实际上很早已经开展了农房出租的探索实践，并且形成了较为稳定的集体土地市场格局，对于这些集体和村民而言，既然已经实现了集体土地的出租，并获得了租金收益，就没有必要在重新办理一次入市的手续。另一方面，由于S市经济发展迅速较快，地价变化十分迅速，因此以“一年一租”的短租为主可以保障当地农民集体的利益。而正是顺应地方的发展情况，紧随市场变化，让S可以较好地推进集体经营性建设用地入市改革，保障农民的土地收益权。三、培育“自发式”市场从中央立定集体经营性建设用地入市改革的本意来看，构建与国有土地市场相并行的集体经营性建设用地市场，以此显化集体建设用地资本属性并弥补国有土地市场无法照顾微小型企业用地需求的局面，是入市改革的根本目标所在。纵观各入市改革试点地区，不乏存在早期入市规模大、地块宗数多，但后期难以持续扩大甚至不断缩减的普遍现象；此外，入市地块价值的体现也多是以协议、挂牌等方式确定，难以真正反映了集体经营性建设用地入市地块的资本属性与价值，离集体经营性建设用地市场构建的目标更有一段距离，这恰恰是揠苗助长式推动入市交易的必然结果。而在S，在推进过程中更注重农村集体经济组织自发、自主通过市场机制达成集体经营性建设用地入市交易，而且入市规模之大、形式之多样以及交易价格之体现，无不是隐性的集体经营性建设用地市场所作用的结果。更重要的是，即使脱离了当前由政府主导的入市改革，S集体经营性建设用地市场也将依然自发运行并完善下去。四、繁荣集体经营性建设用地金融市场S市集体经营性建设用地入市改革的又一亮点，在于培育了繁荣的集体经营性建设用地金融市场。起初，在政策中规定，集体建设用地能够进入市场流转，主要是为了在城镇与乡村之间构建土地交易市场，保障农民的土地财产权。而S将农房抵押与集体经营性建设用地两项政策有机结合，让集体经营性建设用地同样可以出租抵押，与此同时，通过“村银共建”等农村集体建设用地抵押制度体系的建立，S市培育了相对繁荣的集体经营性建设用地金融市场，可以实现用地市场在城乡统一方面的有效对接、繁荣集体土地市场，并从根本上保障农民的土地权利。五、呼应宅基地制度改革在土地法中，农村集体建设用地主要分为三类：宅基地、公益建设用地、企业用地。在此次改革中，公益建设用地与企业用地并未实施入市政策，仅仅是将集体经营性建设用地作为流转试点对象，即宅基地，但这类用地占据的比例并不高，这在很大程度上降低了集体经营性建设用地入市改革的意义。S市开展已久的宅基地改革大大提高了农村建设用地的利用效率，但由于法律的限制其潜在的经济价值难以得到释放，经营性建设用地自从允许入市后，就为宅基地发展注入了新的动力。S市用途转换入市模式中，通过宅基地整理后节余的建设用地符合规划的可以转变为集体经营性建设用地，与国有土地一样可入市交易，而这一部分的潜能是巨大的。这样就可以更好的推进土地发展规划，同时还可以使城乡发展过程中更加合理的使用建设用地指标，并且也不会征收城郊的农用地，而且推进集体建设用地的入市，不仅可以为农民带来更多收益，同时还可以加快当地产业发展。第二章S市集体经营性建设用地入市政策存在的问题及原因第一节存在的问题一、收益分配制度不完善集体经营性建设用地入市制度改革最终落脚在土地价值的实现以及入市收益的分配上，因此入市改革在本质上是利益分配重新调整的过程，也就是通过调节土地增值收益的配置。其中政府获得的土地增值收益是土地增值收益调节金，农民集体获得的土地增值收益等于总增值收益扣除土地增值收益调节金的余额。如今，对于国有土地，在出让过程中，国家制定了完善的增值收益与税费制度，但对于农村集体土地，并未制定完善的税费制度及分配机制，而且不同地区也并未达成统一意见。根据原国土部、财政部相关文件要求，试点地区按照入市土地区位、用途、交易方式等，制定了土地增值收益调节金征收基数、比例和征收方式，没有统一的征收标准，各个试点地区的做法也不尽相同。表4.1部分试点地区政府收益情况试点地区收益分配的规定浙江省德清市（一）位于县城规划区的入市土地，商服类用地按48%的比例缴纳，工矿仓储类用地按24%比例缴纳；（二）位于乡镇规划区的入市土地，商服类用地按40%比例缴纳，工矿仓储类用地按20%比例缴纳；（三）其他地区商服类用地按32%比例缴纳，工矿仓储类用地按16%比例缴纳。受让（承租）人应按成交地价总额的3%缴纳调节金。贵州省湄潭县以增值收益为基数，分用地类型收取入市增值收益调节金，工业用地20%、综合用地22%、商服用地25%。续表4.1部分试点地区政府参与收益分配的情况试点地区地方政府参与收益分配的规定辽宁省海城市入市或再转让的情况下需要收取，征收比例为土地增值收益的20%-50%。另外，按作价出资（入股）和出让及出租方式工矿仓储类用地分别按10%和30%比例提取；分别按20%和40%比例提取按作价出资（入股）和出让及出租两种方式的商服类用地。福建省S市调节金全额上缴县财政，并以收支两条线、按照政府非税收入的方式进行管理。商服用地缴纳30%比例，工矿仓储用地和其他类型用地缴纳15%。从表4.1中不难看出几个试点地区的土地增值收益调节金都是根据成交价款的总额并按地块用途不同分别征收一定比例的，没有统一的标准；只有浙江省德清县土地增值收益调节金的收取从入市土地所处位置——县城规划区或乡镇规划区作具体比例区分。按照有关规定可以发现，S也是根据地块用途来区分征收比例，分别按照工业用地和商业用地成交价款的15%和30%收取土地增值收益调节金，资金全额上缴市财政，入市成交价款扣除土地增值收益调节金后的余额归农村集体经济组织所有，实行收支两条线管理。表4.2试点地区收益用途规制地区收益用途限制重庆市大足区收益提留的比例不超过20%，经过农村经济组织的共同讨论来决定，主要用在环境治理等方面。佛山市南海区城区与乡镇各分配一半调节金，将这些收益用在基建项目、土地开发、农民贫困补助等方面。浙江省德清市调节金主要用在了基础设施、土地开发、环境治理等项目中，当乡镇集体组织为用地产权主体，入市收益用在了民生项目、基建项目等公共项目。当村集体组织为用地产权主体，则根据入市方式来使用入市所得收益。当其他集体经济组织为用地产权主体，则在缴纳规定税费、入市成本、组织提留，其余部分则分配给农户。也可委托村股份经济合作社股份合作等，所得收益再进行分配。续表4.2试点地区收益用途规制地区收益用途限制福建省S市调节金主要用在了基础设施、土地开发、环境治理等项目中。政府在管理时将其当作一种非税收入，资金全额上缴市财政，实行收支两条线管理。根据马克思绝对产权说，集体经营性建设用地入市所获得的收益都要分配给产权人。然而在笔者看来，尽管集体建设用地其产权主体并非是国家，然而在入市交易中，政府能够从税收机制这一渠道对调节金进行分配，特别是采用合理方式来调配增值收入。从过去开展的一些试点地区能够发现，作为调节收入分配的手段之一现前面所述试点例子在制定收益分配制度时都没有考虑到公共基础设施城乡投入的差异及入市地块所在农村集体的潜在利益。政府和集体对土地增值都有不同程度的贡献，比如改变区位条件、转变利用方式、提升利用效率等。但相对于城镇地区，农村地区一直处于自主管理、自主投入的村民自治状态，政府对农村地区的投入强度和水平远远低于城镇标准。在S，土地增值收益调节金由政府在全市范围的农村进行统筹，入市地块所在地的农民集体的潜在利益受到了损害同时采用一次性现金补偿的方式难以对农民的持久增收起到保障作用，农民的合法权益也同样无法充分保障。从表4.3中，我们得知入市收益也没有以货币性质分发给村民，而是集中于集体经济组织。表4.3S市集体经营性建设用地土地增值收益调节金分配比例年份征收基数（万元）国家征收金额（万元）内部分配比例（万元）集体经济组织个人201717926.85152.15020183902788.553113.4502019131872745.610441.40合计172683561137070来源：S市自然资源局综上，笔者认为S市的土地增值收益分配制度有待完善，从国家与集体的外部收益来看，国家的提留比例始终缺少上位法的支撑，也缺乏参照标准，容易被“分光吃净”，土地增值收益调节金在全市范围内的农村统筹，也将损害到入市地块所在农民集体的潜在利益；从集体与个人的内部收益来看，入市集体的增值收益一般纳入村集体，入市收益没有以货币形式分发给村民。村民个人的利益是否能得到切实保障，也很难保证。这些问题如果无法采用有效方式加以解决，那么必然对土地市场的国有土地流转产生不利影响，也势必造成加大土地交易的难度，更会导致在国家、集体、农民个人利益等层面都难以真正实现公平。二、入市主体虚位权能残缺导致实践操作有难度据悉，在土地入市过程中，试点地区把村小组、乡镇集体或相关代理人当成是入市交易的主体，据相关资料显示其中多数试点地区的集体经济组织缺位，入市主体只能选择为村民小组或村委会。S规定入市主体为代表其所有权的农民集体，采用《土地管理法》的表述：农民集体经营性建设用地根据规定其产权主体为农民集体，同时村委会或村集体组织负责所有权的管理；如果村内的集体经济组织超过两个，则有村民小组等机构负责行使所有权；如果产权主体为镇农民集体，则是镇农村集体经济组织代表集体行使所有权。S市也出台了纲领性文件《S市农村集体经济组织成员资格认定指导意见》，规定全市范围内不同区域、不同镇村集体经济组织可根据自身情况制定具体细则，厘清了农村集体产权制度改革“政经分离”的改革思路，将涉及村集体经济管理和使用部分的事务从原村委会管理事务中剥离出来，形成村集体经济联合社，负责村集体资产的管理与运营。但是实践中，难以理顺农民集体、集体经济组织、村委会的关系，现实中不少经济联合社的管理成员也都由村两委成员兼任，能否保证经济联合社能真正参与其中、充分发挥作用，具有很大的不确定性。同时，这也就造成了农民或农村集体在土地的收益权能与土地处分方面无法完全实现，难以真正保障集体利益。其中如S农村商业银行在集体经营性建设用地方面的抵押准入门槛进行了严格、明确的规定：其一，所抵押地块需具备《集体土地使用证》及《房屋所有权证》；其二，所抵押地块需位于S农村商业银行认定的优质路段（区域）内；其三，坐落地所有权单位（村民委员会或居民委员会）同意出具集体土地使用权的相关抵押以及抵押权的实现，得到相关的书面证明；其四，追加借款人配偶，或具备担保意愿及能力的自然人、法人及其经济组织作为担保人。受访的业务经理也表态“希望政府加快确权工作，以有利于推动农房抵押贷款全面铺开”。产权主体的虚位和权能的残缺导致在实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”，难以高效、顺利入市。在2016-2019年试点期间，S达成了94次集体建设用地交易，交易面积473.731亩。对于民营经济活跃、市场繁荣的地区，这个入市成效也不是特别明显。三、入市范围局限存量用地且政策弹性不足在改革开放后，S涌现出一大批对于当地经济发展具有重大推动作用的乡镇企业，当时的土地政策也放开了很多管制。自从我国颁布了土地管理法，为管理建设用地提供了可靠的法律依据。S市的入市政策总则第一条“本规定提到的村集体建设用地，主要指的是村建设用地当中，被城乡土地开发与土地发展规划用于开展仓储等产业的土地，其中特别强调入市主体主要是存量集体经营性建设用地，而在用途方面也进行了严格规定，主要是“工矿、仓储、商服”用地，排除了增量农村建设用地入市的可能性。笔者认为“入市”范围应包含增量集体经营性建设用地。大多数试点地区以存量集体建设用地入市，但增量集体经营性建设用地入市这一方面也在山东禹城、广西北流、浙江义乌等部分试点地区展开了有益探索。这说明中央政策上虽然没有明确增量集体经营性建设用地入市，但为面对不同地区的复杂情况而进行了较为宽泛和相对宏观的规定，这便为地方改革提供了充分的调试空间。因此，部分试点地区主要是为了落实改革政策，保证改革