夯基础 强监管 创新“三资”管理模式

“三资”是农村集体全体成员共有所有的资产、资金和资源，既是发展农村经济、实现农民共同富裕的重要物质基础[1]，也是最容易发生腐败的一个重要方面[2]。加强农村集体“三资”管理，有利于农村集体财产的保值增值，壮大农村集体经济规模实力，促进农村集体经济健康有序规范发展，有利于维护农民群众合法权益，增加农民财产性收入，有利于推进农村党风廉政建设，密切党群干群关系，维护社会稳定。山东省济南市长清区聚焦农村集体“三资”管理问题，在实践中以“夯基础、强监管”为主要抓手，多措并举地持续推进管理模式创新，进一步提升“三资”管理效能，推动了农村集体经济高质量发展。一、加强“三资”管理的现实背景长清区位于山东省济南市西南部，以山地丘陵为主，下辖10个街镇613个行政村，农村人口50.12万，共计14.5万户，代管资金余额10.58亿元，农村集体资产达34.43亿元。长清区农村集体“三资”规模雄厚，“三资”管理涉及面广且情况复杂，管理不善极易引发各类矛盾纠纷，影响干群关系和农村稳定。因此，夯实“三资”管理工作基础，强化“三资”监管，对长清区农村集体经济发展至关重要。近年来，长清区委区政府高度重视农村集体“三资”管理工作，切实加强领导，通过制度化建设推动农村集体“三资”管理规范化，努力形成农村集体“三资”管理长效机制。长清区已建立了长清农村“三资”服务平台，将农村集体资金、资产、资源全部纳入平台管理。全区613个村已全部实现“双委托”，即村级账务、资金都纳入街镇统一管理；村级资产资源的处置严格执行区委区政府制定的“一报四议两公开”制度；在资金管理、收支审批、审核记账等方面逐步建立规范的制度或流程。但是，长清区在农村集体“三资”管理工作中仍存在一些不可忽视的现实问题。（一）村集体经济发展内生动力不强长清区农村集体经济薄弱且发展不均衡现象较为突出。长清区以山地居多，个别偏远村庄经营性资产少，甚至没有经营性资产。除少数地理位置较好、经济基础较好的村庄有经济收入外，大多数村庄经济收入很少。村级组织无钱可支，难以保证正常运转，公益事业建设无法开展。部分村庄由于缺钱、缺人、缺思路、缺平台，村干部创业创新意识和先行先试勇气不足，导致村集体经济自身发展动力不强，抗风险能力低。（二）农村财务监管不到位，报账不及时一是部分村庄会计科目设置不规范，不能真实反映财务收支的来龙去脉，使“三资”的获取和使用脱离了财务监管。二是财务制度执行力度不够，财务制度贯彻落实效果不明显。个别村庄对财务管理工作重视程度不高，财务报销审批不规范，而且不能及时将已发生的财务收支入账核算审核。（三）部分村庄民主理财流于形式，财务公开不够规范村集体经济发生的财务事项，必须取得有效的原始单据，报经街镇会计委托代理中心专职会计审核后记账，并按程序实行公开，接受群众监督。但是，部分村务监督委员会不能严格履行理财职责，没有单独设置理财登记簿，以及时记录民主理财的情况、内容，使农村集体民主理财形同虚设。此外，各村虽在街镇会计委托代理中心专职会计指导下做到财务应公开尽公开，但公开地点不合理、公开时间短、公开内容不充分、公开程序不规范、公开榜存档不连续等问题也较为普遍。在这种情况下，群众往往会将公示工作当成一种作秀，参与的积极性也在不断降低[3]。（四）资产资源处置程序不够规范个别村干部在处置资产资源过程中，不按照规章制度办事，导致农村集体经济合同管理不规范。这主要表现在未使用规范的合同文本签订经济合同，合同签订的主观随意性较大，存在合同标的物不清、期限过长、拖欠承包费等问题。还有一些村干部甚至搞“一言堂”、自己说了算，以明显低于市场价的合同价发包，由此给村集体经济造成了损失，侵害了农民群众的切身利益。（五）村干部思想重视程度不高，影响村级债务的化解效率一是部分村干部思想认识不到位，主观认为村级债务是一种普遍现象或者已积重难返，缺乏化解债务的紧迫感和危机感，甚至“担心拔起萝卜带出泥”，影响农村稳定；二是有的村干部还抱着等、靠、要的思想，指望政府部门通过提供硬政策和资金来解决村集体债务问题；三是有部分村庄债务负担重，且集体经济薄弱，对化解债务望而生畏、信心不足。这无疑给农村集体经济高质量带来了潜在的财务风险。二、创新“三资”管理模式的实践探索针对农村集体“三资”管理中的现实问题，长清区通过狠抓制度建设、平台建设、资金管理、“阳光化”公开等多元化举措，积极探索实践创新“三资”管理模式。（一）狠抓制度建设健全规范制度是有效监管的首要前提和重要依据[4]。所以，加强农村集体“三资”管理首先需要进一步完善制度体系，解决由谁来管、怎么管以及如何问责等重大问题。为此，长清区委区政府先后出台了《关于全面整顿规范村级会计委托代理工作的实施意见》《关于进一步加强和规范农村集体财务管理工作的通知》《关于印发长清区加强村级债务化解和风险防控工作方案》《长清区农村集体“三资”管理办法》《关于进一步规范农村合同监管、项目竞标工作的意见》《关于进一步规范村民委员会印章使用和管理工作的意见》等规范性文件，通过建立健全村集体经济组织财务管理制度和严格控制村级举债行为，实现对农村集体“三资”管理制度全覆盖。（二）狠抓平台建设长清区运用大数据、云计算等数字技术赋能“三资”管理，形成全流程、可追溯、云监督的监管新模式，有效提升监督管理质效。长清区建立完善以“农村会计委托代理中心”为核心，整合财务管理、资产管理、资源管理等N个模块，为区、街镇、村三级机构提供查询、汇总、审核等业务线上监管的“1+N”农村会计网络化管理信息系统，且相关数据与区纪委监委平台共享，实现监督闭环管理。通过分级授权，长清区构建了全区“三资”管理三级体系，进一步理顺平台的层级关系，实现了区、街镇、村三级在区平台上开展资产管理、合同管理、报表管理、统计分析、财务公开等业务；实行业务层次监管，区、街镇可以根据管理权限、监控需要及合同执行期限等事项设置预警标准，供各级监管人员按有关规定进行及时处置。（三）狠抓资金管理一是实行银村直联，实现资金实时监督。为进一步提升农村集体“三资”管理规范化水平，长清区上线“银农直联”业务系统，基于“一村一账户”、村务卡和一家主要合作银行，将银行业务系统嵌入管理平台，村级账户资金全部纳入平台实时监管，使各村全部实现了非现金结算和每笔资金收支留痕。街镇委托代理中心总出纳可以直接在该平台办理账户管理、转账支付、批量代发、资金查询等银行业务操作。截至2022年年底，全区613个村的银农直联交易累计办理业务5.1万余笔，涉及资金14亿元。这既解决了纸质审批存在的找人难、多跑路、效率低的难题，也解决了提取大额资金不安全、公款私存等问题，为村级资金的规范管理提供了更加有力的金融保障。二是全面实行村务卡制度，做到资金使用全程留痕可追溯。创新实行“村务常清”村务卡，统一办理村务卡，一村一卡，由会计保管、使用。村务卡额度根据各街镇村级业务量大小核定，并设置最高上限，不得超出余额使用。村务卡只能用于确实无法转账支付、不能直接打卡的办公费、慰问金、零星采购费等，不得用于必须转账结算的项目。农村集体日常小额支出和财务报销一律通过“村务卡”结算，提高了资金管理使用的安全性和透明度。（四）狠抓“阳光化”公开“阳光是最好的防腐剂，公开是最佳的消毒液”，“阳光化”公开可以加强区、街镇、村等各级对“三资”的监管。为此，长清区专门制定下发了《关于在全区推广使用农村集体“三资”管理“码上监督”的通知》，同时在长清区原农村集体“三资”管理平台增设了“三资”微信财务公开模块，挂靠在长清农业微信公众号，向村民提供“三资”公开、合同公开等服务。村民通过扫描二维码或登录长清农业，可以使用身份证和姓名登录查询本村财务公开内容。实行“码上监督”全覆盖，可以使全区村民足不出户地实时云监督“三资”管理情况，打破了农民群众参与和监督“三资”管理的时空限制，解决了村民对本村的议事决策缺少知情权和监督渠道等问题。（五）狠抓村级民主理财和财务公开长清区进一步规范村级民主理财公开程序，确实做到真理财真公开。全区各街镇统一制作了村级财务管理制度板牌和财务公开栏，由会计委托代理中心统一打印村级财务公开榜，按时在指定位置张贴，便于农民群众对公开榜的内容进行监督。全区各街镇也统一设计印发了村级民主理财登记簿。在登记簿上应当详细记录理财时间、时段、人员、事项、存在的主要问题和建议、整改措施及整改结果、理财小组对整改结果的意见等，并由相关人员签章且归档保管。村务监督委员会成员共同按时对村级当月发生的收支单据进行审核，并按照程序在理财登记簿上记录理财情况并签章。民主理财人员必须达到三分之二以上通过才能盖章报账，不符合要求的不予盖章。此外，理财公章不得由村干部保管，必须由村务监督委员会主任保管，并且只能用于民主理财，不得私用、外借或代盖。（六）狠抓“三资”整治一是动真碰硬清“三资”，固本增收谋发展。长清区委区政府出台了《关于印发<长清区“抓实主题教育、促进固本增收”集中行动工作方案>的通知》，在全区范围内开展了“强力清‘三资’、固本促增收”行动。全区针对农村集体资产管理不到位，个别村干部长期侵占或村民不当使用村集体资产等问题，开展农村集体“三资”清理。对原有的与村集体签订的合同重新进行整顿和规范，对村集体土地、资产的合同兑现情况进行清理。对已签订承包合同，但未履行义务的承包户，在收取到期合同款后依约中止合同，并取消其承包资格；对强占村级资产资源、未签订承包合同的，强制收回并按规定程序组织发包。对债权人主动要求承包村级资产资源的，按照公平公开公正的原则，在同等条件下优先承包，用以抵偿债务。对不合法的合同予以废除，对不合理的合同条款予以重新修订，对强占集体资产的黑恶霸痞势力进行严厉打击，采用强力措施彻底整治拖欠集体承包费、长期侵占集体资产资源的行为，确保应上缴村集体的款项全部及时足额上交村集体，为破解村级集体经济发展困境提供了有力支撑。二是建立台账，实行动态管理。全区建立起了农村集体“三资”经营性、资源性、非经营性管理台账，实现了农村集体资产台账管理，明确了管理责任；依托长清区“三资”服务平台，导入合同名称、金额、期限等字段，形成经济合同电子台账[5]，按照各类合同的格式内容、执行情况等实行数字化管理，从而使合同到期、承包费缴纳等业务能够得到及时提醒。三、“三资”管理改革创新的实践成效长清区“三资”管理工作围绕中心目标任务，通过主要抓手持续深化改革与创新，在实践中取得了显著的成效。（一）规范农村财务运营，实现“三资”保值增值长清区通过严格执行农村集体“三资”管理制度，逐步规范了村级财务议事流程，使村级财务运营步入制度化、规范化发展轨道，摸清了农村集体资产的家底，有效防止了集体资产流失，实现了农村集体“三资”的保值增值。部分农村集体所有的废弃荒芜沟塘、荒山荒坡荒沟等存量资产得以盘活，通过整合发包等方式明确了所有权和承包经营权，增加了农村集体收益。2022年度与2021年度相比，全区集体收入50万以上的村由148个增至218个，农村集体实现增收28%，农民群众的满意度明显提高。（二）增强基层干部工作意识长清区全面加强农村集体“三资”监管，根据基层实际情况适时开展各项农村财务整顿活动，使村级资产管理、资金收支、资源配置使用等都能够“有章可循、有据可查”，进一步增强了村干部的规矩意识、纪律意识、廉洁意识，随意处置集体资产和资源等不良行为得到了约束和监管，提升了农村“三资”管理水平，改善了村级财务管理混乱的局面。全区因农村“三资”管理问题引起的上访案件明显减少，党群干群关系明显改善。（三）增强村级财务透明度，提高了基层治理能力长清区农村集体“三资”管理严格遵守群众参与、群众认可、群众决策的原则，真正做到“真公开、全公开、常公开”，推动实现