提高我国证券投资基金监管政策效力的路径

[摘要]政策工具是证券投资基金监管的重要方式，其有助于提升证券投资基金的使用效益和规范性，确保证券投资工作的规范开展。文章在阐述我国证券投资基金发展和资金监督现状的基础上，从政策工具类型、政策目标、政策力度三个层面出发，提出证券投资基金监督的政策框架，并探究提高证券投资基金监管政策效力的具体措施，期望发挥政策工具的作用，创造良好的政策监管环境，推动证券投资工作的开展。[关键词]证券投资；基金监管；政策效力证券投资是一种高度市场化的间接投资方式，其具有风险性与收益性并存的特征。近年来，随着市场经济的不断发展与壮大，我国证券股票市场的规模不断扩大，这使得个人投资逐渐转向机构投资。目前，我国的机构投资者类型较多，有整体投资基金、保险公司、证券公司、社会保险基金及境外投资机构等。为规范证券投资基金监督工作，需要构建完善的政策监管体系，发挥政策工具的规范和引导效益，推动证券投资工作的规范开展。（一）证券投资基金发展现状与国外相比，我国证券投资基金发展时间较短，但是整体的发展速度较快。在证券投资基金发展中，继个人投资者后，机构投资者成为证券投资的关键主体，在推动证券投资发展中起到了关键作用。现阶段，我国证券投资基金发展已经步入全新阶段，证券类投资基金的规模创造历史新高。仅以证券类私募基金为例，在2020年，基金业协会公布数据显示，我国已经登记的证券类私募基金管理人是8887家，已备案私募证券投资基金44277只，管理规模2.62万亿元。同时，我国证券类投资基金的行业监管日益成熟，有众多个人投资者、机构投资者通过管理人的模式实施专业化管理，证券投资基金发展呈现良性竞争的格局。在信息时代，量化证券投资基金步入全新的发展阶段，这要求在证券类投资基金管理中使用更加复杂的算法和模型，加强人工智能技术与证券投资基金管理工作的融合，证券类投资基金管理进入量化时代[1]。（二）证券投资基金政策监管现状政策监管是证券类投资基金发展中需要考虑的重要内容，实施政策监管的目的是弥补证券类投资基金发展中的缺陷并解决相关问题。在证券投资基金发展中，不正当竞争、违法违规操作等问题日益频繁，由此产生了恶劣的影响。在颁布实施《证券投资基金管理暂行办法》后，我国开展了相应的行业监督和从业主体监督工作，证券投资基金发展的环境得到改善。在后续发展中，国家还通过法律、规范的方式对其实施政策监管，其中法律层面有《中华人民共和国证券投资基金法》（简称《证券投资基金法》），政策规范有《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》《私募投资基金监督管理暂行办法》等，规范了证券投资基金政策监管工作。从证券投资基金的政策监管情况来看，在证券投资基金交易行为层面，我国的证券投资基金交易具有明显的从众心理，这使得相关交易非理性特征明显，而且在股票市场上，存在较为敏感的盈余漂移异象。从证券投资基金的投资效果来看，这种不规范的行为使得股市整体具有较大的波动性，整体的风险较高。为有效消除这些风险，需强化政策工具的监督作用，选择多种类型的政策工具，明确政策监管目标，加大监管力度，创造良好的证券投资基金政策监管环境，满足证券投资基金的发展需要[2]。（一）政策工具类型科学分析政策工具的价值理性、工具理性和制度理性，能实现政策工具的有效组合。在开展证券投资基金政策监管前，要做好政策工具的准确分类，为政策工具的规范使用奠定良好的基础。目前，证券投资基金政策工具的分类有多种方法，从相对宽泛的角度来看，可分为规制性工具和非规制性工具；在此基础上，由于政府部门的干预强度不同，可以此为指标，再次细分证券投资基金政策工具，可分为强制性工具、自愿性工具和混合型工具三种。另外，还有国内外学者将证券投资基金监管政策分为市场化工具、工商管理技术类工具和社会化工具三类。现阶段，按照强制型、信息型、激励型和自愿型进行四类划分是国内证券投资基金政策划分中较为常用的一种方式[3]。其中强制性政策工具对于政府等职能部门的依赖性较强，多是依靠一些行政许可、监督管理、标准制定等规范性文件强制执行。这些强制性法律文件、规章制度的执行，能为证券投资基金的发展提供有效依据。目前，除法律规定、监督管理外，制度体系、行政监管等都是强制类政策工具的重要类型。信息型政策工具本質上是一种有信息属性的监督方式，其主要类型包含了基金信息公开、机构宣传公告等。这些内容确保了证券投资基金信息的公开性、透明性，保障了投资者的知情权。激励型政策工具包含了财政支持、税收优惠、市场准入和市场激励等手段，通过对证券投资主体的激励，能实现对被管制者的正向引导，以较低的成本实现政策目标。自愿型工具的约束能力相对较弱，多以行业自律为主，道德劝诫和思想引导是其较为常见的监督形式。（二）政策目标在《证券投资基金法》中，我国对证券投资基金政策监管的目标进行了清晰说明，一方面，要通过政策监管工具的使用，规范证券投资基金活动；另一方面，通过政策监管，有效保护投资人的合法权益。在政策目标的指引下，针对证券投资基金的监督管理可分为两种模式类型。一是审慎监督，侧重对证券金融市场崩溃等危机现象的监督。二是行为监管，主要是监督金融机构在证券投资活动中的道德风险，打击市场违规行为，有效保护投资者的利益[4]。（三）政策力度政策力度代表了政策主体的公信力和权威性，政府通过较强力度的政策监管，能进一步规范证券投资金融市场环境，推动证券投资基金的发展[5]。现阶段，在证券投资基金政策监管力度分析中，除考虑国家行政权力结构外，还需要对相关的政策文件进行赋值，准确划分政策力度，判断政策监管的实际效果。一般而言，政策力度与颁布政策机构的等级成正相关关系，即机构等级越高，则政策具有越大的约束力和越优先的执行等级。除中央层面外，国家部委层面、自律组织层面均可颁布一定的政策或文件，对证券投资基金实施监督。现阶段，按照由强到弱的顺序，证券投资基金监管的政策文件排列顺序依次为法律—行政法规—部门规章—行业规定。其中，在证券投资基金监督中，法律多由全国人大制定，其政策力度和执行优先级最高，如《证券投资基金法》等。国务院会印发一定的规定性、意见性文件，其政策力度相对较弱，处于政策力度的第二梯度。证监会也会发布一些规定、办法或通知，这些部门级别的规章制度政策力度弱于前两者，处于政策力度第三梯度，但要注意的是，这些部门级别的规章制度往往更加详细、具体，在实际执行中具有更高层级的操作性。证券交易所等也会发布一定的规定，这些部门发布的规章制度政策力度最弱，但也在证券投资基金监管中起到关键作用[6]。（一）综合分析、运用和优化政策工具政策工具是实现证券投资基金监管的重要手段，其应用效果直接关系着投资基金政策监管的质量。在政策工具的应用过程中，需要从综合分析、运营、优化三个维度出发，控制政策工具的使用过程，提升政策工具的实效性。一方面，应分析已有的政策工具维度，实现现有政策工具的细化分类。证监会发布信息显示，强制型政策工具的占比和使用率最高，约为68%，而信息型、激励型和自愿型政策工具的占比相对较低，分别占政策工具的12%、15%和5%。由此可知，强制型监管是证券投资基金政策监管的主要手段，需要合理分配监管部门的行政权力，解决行政部门监管权力过度集中的问题，发挥信息型、自愿型与激励型政策监管的作用。另一方面，应结合证券投资的实际情况，做好相关政策的运营和优化。在证券投资基金政策监管中，要充分保证强制性政策工具监管主体地位不动摇，严格按照国家的相关法律规范等强制工具，建立并完善证券投资法律监督体系。在政策监管工具应用中，要重视信息型和激励型政策工具的应用，不断提高信息披露的质量，重视激励型政策工具的创新，通过分配政策调整、税率、利率等手段，对证券业投资者实施激励，确保其遵守规章制度，依法投资证券，维护证券市场的稳定性。要重视自愿型政策工具的应用，发挥投资者的主动作用，减少政府部门、行业协会的过度干预，形成信任的证券市场环境，减少认知偏差，确保政策目标的有效实现[7]。（二）增强政策体系的系统性为提升政策工具的应用效果，更好地规范证券投资基金发展，要从全局出发增强政策体系的系统性，加强各部门之间的合作，通过协同作用取得良好的政策监管效果。首先，不论是应用何种政策监管工具，均需确保相关政策的完整性和权威性，为证券投资基金的监督管理提供有效依据。基于证券投资基金交易量化及程序化的特征，应从顶层设计的角度出发，科学制定相应的监督法律与法规，可修订《证券投资基金管理公司公平交易制度指导意见》，出台证券投资基金交易量化的相关规定，并清晰界定程序化关联标准，设定相应的量化指标，完善基金公平交易制度，防范利益输送。其次，在政策力度层面，证券投资基金政策监管单位需要做好相关政策的严格分层，确保监管政策层次分明，且该分层工作应有助于政策工具的落实，确保政策监管的力度和实际效果。再次，在增强政策体系系统性的过程中，考虑到政策具有一定的交叉性，在发挥监管部门的职能时，还需要做好监管部门的相互协作，将单一的部门监督发展成集行政、财务、税务于一体的综合监督，以获得更好的政策监管效果。最后，在政策监管中，应重视多元主体的参与，如引导投资者依托政策工具实施社会监督，扩大监督的范围和深度。（三）强化政策实施监督工作一方面，证券投资基金政策监管包括较多的政策类型，且政策实施涉及证券投资的各个环节，需从政策实施过程、实施结果两个层面开展监督工作，重点监督相关政策工具实施的标准性、实施力度和政策目标完成情况，实现对证券投资基金政策监管效果的准确评价。另一方面，需要深入分析现阶段证券投资基金政策监管中的问题，从政策目标、政策工具、政策力度三个层面优化调整，提升证券投资基金政策监管的综合效益，满足新时期证券投资基金发展的现实需要。此外，为强化政策监管的实际效果，还需要在量化交易及人工智能交易的基础上，重视计算机技术、大数据技术的综合应用，通过现代信息技术，动态追踪监控证券投资基金交易中的大笔申报、连续申报、密集申报等现象，重点监控明显偏离股票最新成交价的价格申报等问题，然后在人工审核后进行书面警示或监管谈话。如有需要，要将账户列为重点监控账户，实施账户交易监管、暂停或限制，提升证券投资基金监管的实际效力，助