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文档简介
凝聚共识,深入推进宽带发展
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,党的十八大提出促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的要求,并要求加快建设下一代信息基础设施,推动经济结构的战略性调整。当前,我国宽带网络发展正处于快速提升阶段,与发达国家的差距逐步缩小态势,但宽带发展所面临的深层次问题仍有待解决,亟须凝聚社会共识,加快出台和实施宽带中国战略,从国家层面统筹解决和推进,以充分发挥宽带在经济社会发展中的基础性、战略性和先导性作用。一超前发展宽带的战略意义及全球动向近年来,国际社会对宽带的空前重视不是基于一个行业或仅仅是一个新兴产业来考量,而是将其视为当前和今后相当长时期内重振经济、推进发展方式转型、创造新的增长点和就业机会、提升国家创新能力和竞争力的战略基石,其作用如同高速公路、电力,并有更强的创新特点。(一)宽带成为支撑经济社会发展的战略平台一是,宽带直接拉动经济增长和提高发展质量。世界银行2009年对全球120个国家的计量经济研究表明,宽带人口普及率每提高10个百分点,将带动GDP增长1.38个百分点。[1]欧盟2008年的研究表明,[2]通过加速信息传递、提高社会经济运转效率,宽带可帮助其制造业提高5%、服务业提高10%的劳动生产率,对欧盟国家GDP增长的平均贡献率已达到0.71%,占欧盟GDP增长率的1/3左右。而且,与固定通信、移动通信相比,宽带对经济社会发展的贡献也更为突出。二是,宽带发展辐射带动产业链上下游联动。宽带发展直接拉动光纤制造、网络设备、计算机、消费电子、智能家电等相关制造产业,并支撑上游信息通信服务业发展,产生很强的产业链延伸与带动效应。美国2009年国会备忘录称,在宽带上的投入能为全社会带来10倍回报,效益倍增作用突出。尤其在新一代移动通信、云计算、大数据、互联网信息服务等新兴领域,以美国为代表的发达国家纷纷将其作为抢占新一轮科技和产业革命的制高点,并推动宽带技术与生产服务流程融合集成,推动制造业重新崛起,提升现代服务业。三是,宽带网络成为实现科技产业协作创新的关键平台。宽带已成为集聚全球科技经济与信息资源、实现创新协同、供应链协作和产业升级的基础。美国、英国均发布了有关科研信息基础设施的报告,准备建立起面向科技创新的高速宽带网络环境。2012年初,美国政府发布的《美国竞争力与创新能力报告》中,明确将宽带信息基础设施视为确保其21世纪国家创新能力和竞争力最重要的基础设施之一。四是,宽带是创造就业、改善公共服务的有效手段。在创造就业方面,宽带发展所创造出的现代服务业及高技术产业就业岗位具有相当的知识含量,并带动相关产业的发展,这对于稳定和解决就业特别是大学生就业、优化就业结构具有重要意义。据欧盟2008年的测算,宽带的普及应用不仅弥补了传统就业岗位的流失,而且每年还净增就业岗位10万个;而美国认为宽带的发展对上下游产业就业的拉动作用是传统产业的1.7倍。此外,基于宽带提供的电子政务、教育培训、社会保障等公共服务,大大延伸了优质公共资源的服务范围和地域,成为改善民生的新模式和新途径。(二)国际社会宽带战略部署仍在不断深化国际电信联盟(ITU)最新数据显示,[3]到2012年底,全球发达国家和127个发展中国家已发布了宽带国家战略或行动计划,政策覆盖范围和扶持力度为20世纪末全球电信市场化改革20年来所罕见。在各国政府的强力干预和政策激励下,当前建设宽带国家的浪潮正席卷全球,世界范围内的宽带发展空前加速。一是,多数国家宽带战略实施进度已经过半。宽带战略的实施加速了各国的光纤网络建设速度,提高了光纤网络覆盖水平。欧美发达国家普遍提出100Mbps的高速网络家庭接入目标。日、韩等国在21世纪初即开始构建国家宽带网络,力争使信息社会指标走在世界前列。目前,日本、韩国、新加坡、澳大利亚等宽带发展较快的国家甚至提出了1Gbps的宽带接入目标。韩国、芬兰、瑞典等一些战略部署得较早的国家阶段目标已经实现,如瑞典提出的2015年40%的家庭和企业至少接入到100Mbps的宽带阶段性目标,已经提前4年实现。二是,宽带战略进入重新评估和调整期。作为《2020欧盟战略》七个旗舰计划之一的“欧洲数字议程”(DigitalAgenda,DAE)于2010年5月19日发布,DAE实施两年后,欧洲的数字经济正在以比其他领域快6倍的速度增长,欧盟认为继续推进DAE将对经济复苏、扩大就业产生更广泛的积极影响。2012年12月,欧盟委员会对实施了两年的DAE进行重新评估,对该议程的优先领域进行了调整,将扩大宽带服务作为ICT领域今后两年工作的重中之重、优中之优,以期宽带能够为欧洲经济复苏与发展带来更大动力。三是,新的宽带激励政策仍在不断推出。高速固定和移动宽带网络需要更多的社会投资,欧盟提出要以激励宽带市场投资、提供有针对性的资金援助、减少宽带建设成本为重点,为ICT市场的发展奠定基础。2013年,欧盟一方面将采用新的“宽带国家援助准则”,并提议进行“连接欧洲设施”(CEF)贷款。另一方面,欧盟已着手放松管制政策,将政策重点从“强迫大型电信运营商低价向小型竞争对手出租网络”转换到“刺激光纤宽带的建设”上,给予运营商投资光纤接入网自主定价权,以刺激企业投资。受此政策激励,德国电信计划在今后2~3年内投入300亿美元用以加强宽带网络建设。四是,重新配置频谱资源,推动无线宽带发展。美国继2010年发布《国家宽带计划》之后,2011年又推出《无线宽带计划》,重点强调4G网络的建设,计划在未来10年内安排500MHz用于新的宽带业务,同时政府将出资50亿美元用以支持4G在农村地区的部署。美国2012年10月又发布“激励性拍卖”政策,以回收各地广播电视台手中持有的频率,预计相关规定将在2013年完成。《欧洲数字议程》要求各成员国在2013年1月前将800MHz频谱(模拟电视转向数字电视后空余出的频段,又称为“数字红利频谱”)分配给移动宽带。英国电信监管机构Ofcom已于2013年1月启动频谱拍卖,通过行政激励定价的方式提高频谱所有者高效利用频谱的积极性。二我国宽带发展取得显著进展(一)宽带基础设施服务能力显著提高近年来,我国基础电信运营企业加大网络建设投资规模,推进宽带基础设施建设。据工业和信息化部统计,2012年行业共完成固定资产投资3613.8亿元,同比增长8.5%。其中,宽带及骨干网投资是各细分领域投资中增速最快的领域。受此带动,2012年我国互联网宽带接入端口总数达到2.68亿个,每百人拥有端口数达到19.8个,比2011年末增加2.6个。FTTH覆盖家庭数一年新增超过4900万,达到9400万,覆盖能力明显增强。在接入能力上,截至2012年底,我国城市地区20M以上端口和农村地区4M以上接入端口的占比分别达到51%和81%,且仍在快速提升。(二)高速率宽带接入用户占比大幅提高随着宽带网络能力的提升,高速率宽带用户占比也节节攀高。到2012年底,我国新增互联网宽带接入用户2518.1万户,累计用户数达到1.75亿户,宽带人口普及率达到13%,比2011年末提高1.9个百分点。其中,接入速率在4M以上的宽带接入用户达到1.15亿户,占全部宽带接入用户的比例达到63%,比2012年4月末“宽带普及提速工程”启动时提高了15.7个百分点。接入速率在8M以上宽带接入用户累计达到2802万户,占全部宽带用户的比例达到16%,占比较2011年末提高6.9个百分点。(三)区域宽带能力和用户发展各具特色从网络能力上看,到2012年末东部、中部和西部地区的宽带接入端口数分别达到1.47亿个、6725万个和5447.3万个,每百人拥有互联网宽带接入端口数分别达到26.46个、15.87个和15.04个,与2011年末相比,分别提升3.12个、2.43个和2.14个,表明区域间网络能力差距在拉大。但从用户占比上看,到2012年底,东部、中部、西部地区分别占宽带接入用户数的54.2%、25.2%和20.6%,其中,中部、西部用户占比相对2011年分别提高0.89个和0.96个百分点,东部地区占比下降1.85个百分点。宽带接入用户区域结构渐趋均衡。此外,在4M以上宽带用户占各地区宽带接入用户的比例指标上,东部、中部、西部地区分别达到67.46%、65.07%和61.23%,与2012年6月末相比,占比分别提高11.03个、11.68个和12.61个百分点,表明高速率用户群的区域差异也在渐趋均衡。(四)宽带接入业务保持快速增长态势宽带业务应用增长迅速,带动收入快速增长。受到宽带普及提速工程的推动,电信企业纷纷基于宽带推出涵盖家庭办公、在线游戏、视频点播、网上教育、可视会议、电子商务等在内的业务应用,带动宽带业务收入保持较快增长。到2012年底,基础电信行业共完成宽带接入业务收入1142.1亿元,同比增长11%,在固定通信业务收入中占比达到40.4%,比2011年提升3.7个百分点,已成为固定通信业务收入增长的关键力量。同时,与宽带接入业务相关的固定增值业务收入增长也非常迅速,2012年共完成264.7亿元,同比增长12.1%,增速比2011年提高9.7个百分点。其中,IPTV业务收入共完成291.7亿元,同比增长63.5%。(五)基于宽带网络的互联网业务应用蓬勃发展电子商务、移动应用商店等互联网应用蓬勃发展。2012年前三个季度,我国电子商务交易额达到5.55万亿元,同比增长26.5%。其中,B2C交易额达到9000亿元,占我国同期社会消费品零售总额的6%。我国已成为继美国之后全球第二大的移动应用市场,当前拥有50余家应用商店。截至2012年9月,国内规模最大的91无线的两大平台总应用数超过74万,下载量超过95亿次。基于移动终端的应用也实现了高速增长,2012年微信用户突破3亿户;新浪微博移动化比例超过2/3。从我国互联网企业的全球地位来看,已经涌现出以腾讯、阿里巴巴、百度、盛大、新浪等为代表的、位居全球前列的大型互联网企业。三进一步加快我国宽带发展的紧迫性在现今世界各国政府动用全社会资源超常规发展宽带以图塑造新时期经济、科技和网络空间优势的大势下,我国宽带发展已处于不进则退的严峻局面。更重要的是,当前及未来一段时期,我国正处于全面建设小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期,这对我国宽带发展提出了更高的要求,而当前我国宽带发展水平与社会期望仍有一定差距,必须进一步加快发展。(一)经济社会发展对宽带网络设施提出更高要求一是,以宽带为代表的信息通信产业已成为全球竞争热点。与宽带相关的技术如光通信、下一代互联网、第四代移动通信、云计算等,正处于产业转型升级和更新换代的重大变革机遇期,美国、欧洲、日本、韩国等发达国家和地区均已将信息通信产业作为战略性新兴产业乃至未来科技竞争的重点方向。2012年,我国发布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》也提出,要把握机遇,实施宽带中国工程,加快构建下一代国家信息基础设施,统筹宽带接入、新一代移动通信、下一代互联网、数字电视网络建设;加快新一代信息网络技术开发和自主标准的推广应用,支持适应物联网、云计算和下一代网络架构的信息产品的研制和应用,带动新型网络设备、智能终端产业和新兴信息服务及其商业模式的创新发展。二是,经济社会发展方式转变对网络能力提出新要求。当前,国务院向全国人大所作政府工作报告在2013年经济社会发展总体要求部分,明确提出“积极推动信息化和工业化融合,加快建设新一代信息基础设施,促进信息网络技术广泛应用”,并将其列入加快转变经济发展方式、促进经济持续健康发展的重要内容。提请大会审议的《关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》进一步提出,推进“宽带中国”等重大信息化工程,强化信息安全等基础设施建设。具体到经济领域,促进传统产业转型升级,壮大电子商务等现代服务业,要求加快宽带在生产制造、商贸流通等领域的融合集成应用。在科技创新方面,促进产学研用协同创新,推动国家创新体系建设要求发挥宽带网络的基础平台作用。在民生文化领域,促进基本公共服务均等化,延伸优质资源服务范围,要求使用宽带技术丰富教育、医疗和文化等提供手段。三是,促进经济增长的现实需要。当前我国宏观经济面临稳增长的压力,在依靠投资的增长模式难以为继的形势下,信息消费已成为当前促进增长的投资亮度和消费热点。2012年5月国务院常务会议讨论通过了若干促进经济平稳较快发展的政策措施,其中包括“加快宽带中国建设”等任务。当前,提请全国人大审议的《关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》在“着力扩大国内需求”部分还特别强调,发展信息消费,加快培育新的消费增长点;优化消费环境,加强宽带网络等消费基础设施建设,鼓励发展电子商务、网络购物等新型消费业态。(二)建设宽带网络是信息通信业转型的先行基础当前,互联网流量激增要求不断提升宽带网络的承载能力。据思科预计,2016年全世界的IP流量将达到1.3ZB,是2012年的4倍。随着移动互联网的发展,2009年移动数据流量已经超过移动话音,到2012年末全球消费者互联网流量中的一半来自无线设备(主要是Wi-Fi)。据中国电信预测,我国未来五年干线网流量的年增长率将达60%~70%,五年后的干线网络带宽要求将是当前的10倍以上。构建宽带、融合、泛在、安全的基础网络设施更加有助于业务创新和市场发展。在产业深度融合环境下,互联网业务创新模式正在全面替代电信业务创新,基础电信运营企业的管道化趋势更加明显,同质化竞争也更加激烈,其突出表现就是流量增长与流量收入的严重不匹配。基础运营企业尽管探索智能管道转型,但由于智能感知技术和设备仍不成熟,因此真正的流量智能经营短期内难以实现,流量价值提升仍然存在较大困难。云计算、物联网、视频等业务转型尝试尽管初步获得一定效果,但收入规模与运营企业大规模布网的投入相比仍有数量级上的差距,实际收入拉动效果不明显,给后续网络持续优化和升级带来极大的投资压力,这迫切要求寻求创新宽带网络投资模式乃至调整管理政策。(三)我国宽带网络自身能力存在不足一是,网络能力存在较大差距,表现在以下三个方面:第一,普及程度仍然较低,据工业和信息化部统计,到2012年底我国宽带用户达到1.75亿户,宽带人口普及率达到13%,虽超过全球平均8%的水平,但远低于发达国家25.66%的普及率。第二,区域发展差距较大,截至2012年底,我国农村宽带用户为4075.9万户,仅占全国宽带接入用户的23.3%,人口普及率仅为6.3%,落后于城市12.5个百分点,且这一差距存在进一步扩大的可能。中部、西部地区宽带人口普及率分别落后东部地区6.7个和7个百分点,差距较2005年底扩大了4.7个和5个百分点。第三,网络速率整体偏低,我国使用4M及以上接入带宽的用户占比超过63%,比2011年底提高了23个百分点,但近四成用户仍使用4Mbps以下宽带接入,仍远低于发达国家18Mbps的主流接入速率。二是,宽带应用服务不够丰富。互联网应用总体规模仍然偏小,我国所有互联网上市公司收入总规模仅为谷歌一家公司的一半,腾讯收入仅为谷歌的1/7。虽然我国网民数量已经位居全球第一,约为全球网民总量的22.4%,[4]但我国网站数量为360万,[5]仅为全球网站数量的3.5%。[6]我国互联网流量不足全球互联网流量的6.8%,[7]移动互联网流量仅为全球移动数据流量的5%。[8]宽带应用尚难以满足信息化与工业化深度融合、促进社会公共服务信息化的迫切需求。三是,宽带应用原始创新动力不足,技术研发前沿布局相对薄弱。我国互联网企业大多处在本土化移植、改良式创新和整合创新的状态,面向战略性技术方向的前沿布局严重滞后。而美国领先互联网企业创新意识强,资金雄厚,在移动互联网、创新型网络体系结构、软件定义网络、云计算数据中心和大数据处理等前瞻性领域布局超前,占据发展的有利地位,如谷歌利用5~6年布局安卓操作系统,Facebook利用3~4年时间布局开放平台。云计算方面,美国企业先进的绿色数据中心PUE能达到1.07,[9]新一代大数据技术在几秒内就可处理PB量级数据。[10]四当前制约宽带发展的关键因素造成我国宽带发展与发达国家差距的深层次原因是多方面的,具体包括以下几个因素。一是,缺乏国家宽带战略和总体布局。自2008年金融危机以来,主流国家均推出了国家宽带战略或行动计划来推进宽带发展,而我国宽带战略至今尚未出台。实践中,各个部门对宽带作为基础设施的认识尚未完全统一,政策支持范围和力度等也有待达成共识。由于政府在整个宽带发展中应扮演的顶层设计角色长期缺位,宽带建设缺乏统筹规划和统一部署,导致我国宽带发展缓步前行,宽带普及率低、“宽带不宽”、城乡发展水平差距大等问题无法得到根本性解决。二是,宽带基础设施投入不足,投资主体单一。与多数国家政府直接投入资金和出台多项激励政策相比,我国宽带发展完全依靠市场机制,由基础电信企业利用自有资金滚动发展,难以获得政府资金或政策支持。在城市地区,“光进铜退”、FTTH改造建设投资压力大,“提速不提价”的资费策略使得企业提速改造的投资回报无法保障。在农村地区,网络建设成本高、运维成本高、用户资费低、端口实装率低,导致基础电信企业的投资和运营成本压力大。中西部地区由于地理条件差、人口居住分散、经济发展落后等原因,宽带建设资金投入不足的问题更加凸显。三是,宽带建设和城市规划不同步,协调难度大、成本高。通信基础设施尚未纳入城乡总体建设规划中,管道、线路、基站、机房等用地没有事先规划和预留。宽带骨干网建设未同步纳入铁路、高速公路等建设规划,产权主体利用管线空间、桥架、公路等垄断资源坐地索要天价穿行费。在建设过程中,在机房和无线基站选址、管道破路等问题上,协调难度大,一定程度上阻碍了建设进展。已建通信线路和无线基站在城市建设过程中被迫改迁时,难以得到补偿。此外,由于未纳入建设规划,基础电信企业需逐一与规划、市政、建设、路政、园林、交通、环保、电力等多个部门打交道,审批周期长,建设进度大大延后。四是,宽带建设环境不完善、政策落实难。主要表现在以下几个方面:第一,新建小区宽带建设标准实施难。大部分新建小区、商用楼、办公楼通信设施配套不符合国家法律规定要求,开发商利用电信企业间的竞争,将红线内建设投入转嫁给电信企业,导致宽带建设成本增加,用户选择宽带通信运营商的权利被剥夺。第二,已建小区光纤改造屡遭人为阻挠。在目前已建小区“光进铜退”的改造中,部分住宅小区管理部门索取高额“入场费”,甚至直接阻挠运营商光纤网络改造,致使光纤“入户难”。第三,无线通信基站选址难、建设难问题突出。在实际建设中,新建基站选址难、已建基站续约难,都成为当前无线宽带网络推进的棘手问题。虽然2012年底我国发布了光纤到户的工程设计和验收规范两项强制性国家标准,但受地市一线没有通信监管相关执法机构及各地政府重视程度不一等因素制约,光纤入户的政策在实际操作过程中,还有待通信管理和住建部门的沟通落实。五是,宽带普遍服务机制缺失,数字鸿沟差距明显。目前,全球已就宽带的重要性及其对社会、经济发展产生的作用达成共识,40多个国家已将宽带纳入电信普遍服务,成立专门的宽带普遍服务基金支持农村和未覆盖地区的宽带建设。而我国至今连电话普遍服务都未建立,宽带普遍服务机制更是滞后。基础电信企业在国资委负责人年度经营业绩考核、市场竞争压力下对高建设成本、低回报的农村地区宽带投入不足,在市场机制失灵的情况下,由于缺乏弥补市场机制缺陷的普遍服务政策,偏远地区及低收入地区信息基础设施仍然落后,宽带网络覆盖率仍然很低,居民无法得到最基本的电信服务和宽带接入服务,信息传递“最后一公里”瓶颈仍未解决。这进一步加大了发达地区与落后地区信息化水平的差距,数字鸿沟在未来一段时间仍将面临继续扩大的压力。五过去几年我国推出的主要举措近年来,工业和信息化部、国家发展改革委、住房和城乡建设部等多个部委出台了一系列政策和措施,促进宽带发展,主要包括以下几个方面。一是,加强促进宽带发展的顶层设计。2010年3月,工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家税务总局联合印发了《关于推进光纤宽带网络建设的意见》。2012年2月,国家发展改革委联合工业和信息化部共同牵头,组建起包括科技部、财政部、广电总局等11个部委在内的《宽带中国战略及实施方案》工作小组,启动“宽带中国战略”研究工作,以形成对全国宽带发展的总体战略指导和顶层设计,拟从国家层面统筹推动加大扶持。二是,出台宽带接入服务测速标准和网络建设规范。为规范宽带接入服务速率测试,2012年11月,工业和信息化部和中国通信标准化协会公布了通信行业标准《宽带速率测试方法——固定宽带接入》和中国通信标准化协会标准《宽带速率测试方法——用户上网体验》,其中明确了宽带接入速率的定义、测试设备要求、基准测试方法、替代测试方式及测试数据的处理方法等。此外,工业和信息化部与住房和城乡建设部联合修订了《住宅区和住宅建筑内通信设施工程设计规范》和《住宅区和住宅建筑内通信设施工程施工与验收规范》,对宽带“最后一公里”建设标准和验收标准进行了规定。三是,实施“宽带普及提速”专项行动。2012年3月底,工业和信息化部提出以“提速度、广普及、惠民生、降价格”为目标,实施宽带上网提速工程。通过实施城市光纤到楼入户、农村宽带入乡进村、公益机构接入普及等行动计划,全面完成光纤覆盖、固定宽带接入用户、4M接入带宽用户比例等预期目标。固定宽带互联网接入用户新增2510万户,达到1.75亿户;新增19000个行政村通宽带,普及范围大幅拓展;使用4M及以上接入带宽的用户占比提高了23个百分点,网速提升效果显著;全国单位带宽平均资费水平同比下降超过30%,宽带性价比有效提升。同时,新增WLAN接入点逾200万个,达到524万个,热点覆盖进一步深化。与教育部、残联合作实现100所贫困中小学和100所特殊教育机构通宽带,宽带惠及更多群体。在高性能宽带接入产品、交换核心芯片等研发与产业化,中小企业宽带应用和产业基地宽带能力提升等方面取得积极进展。四是,启动“宽带中国2013专项行动”。2013年2月,工业和信息化部又启动了“宽带中国2013专项行动”,这既是2012年宽带普及提速工程的延续,又结合宽带速率、宽带村通及应用创新等重点方面提出新的要求。在行动计划上,提出要实施城市宽带提速计划、农村宽带普及计划、农村校通宽带计划、应用创新推广计划、宽带体验提升计划和宽带产品研发计划等六个行动计划。在行动目标上,提出2013年全国新增固定宽带接入互联网用户超过2500万户,新增3G用户1亿户,新增18000个行政村通宽带,使用4M及以上宽带接入产品的用户占比超过70%,这些较2012年的目标都出现大幅提高。在政策举措上,重点是通过落实光纤到户的两项国家标准、宽带城市评定、建立宽带网速监测体系等措施,全力完成专项行动目标任务。五是,出台相关配套行业监管政策。在市场开放吸引民间资本方面,2012年6月出台了《关
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