论高等教育多中心治理视野下的政府责任

论高等教育多中心治理视野下的政府责任

摘

要：推行多中心治理是高等教育管理改革的必然趋势，它体现了制度安排的结构性优势、创造了多赢的博弈机会、扩大了消费者的高等教育选择权。在多中心治理模式下，政府所承担的责任主要体现在推进大学单位制度改革、加强法制建设、培育市场力量、拓展财政来源和扶持教育中介组织等方面。

关键词：高等教育；多中心治理；政府责任

一、何谓高等教育的多中心治理

（一）治理空间上的多中心

“国家——社会——市场”三分法是治理理论在空间概念上的创新，其现实背景就是公民社会的日益壮大。公民社会从社会学意义上说是介于国家和社会之间的中间领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。第三部门由于存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代治理中不可忽视的一维。同时，市场以其独特的运行方式和效用性在现代公共事务治理中发挥越来越重要的作用。实践表明，西方国家公用事业改革的成功都在不同程度上与其发达的第三部门有着密切的关系。因此，中国的高等教育发展要想达到令人满意的程度，必须大力发展第三部门，形成国家、市场、社会第三部门的三维空间共同治理高等教育事务的局面。

（二）治理主体上的多中心

统治的主体必定是政府，是单一主体；而治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门，还可以是二者的合作。其中，社会团体和个人都有权参与秩序的维护，参加经济和社会调节，政府并不完全垄断一切合法的权利。运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心；除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持治理秩序、参加合作与竞争。

（三）治理手段上的多中心

在合作主义的多中心治理体制下，政府对高教管理更多依赖社会与市场力量的参与、合作，管制和控制色彩将减少，规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将得到强化。政府的干预方式由直接的行政手段转变为运用法律与经济等间接手段；政府的干预必须符合法律规范，要从宏观上关注高等教育发展等问题。同时，在多中心治理运行网络中，公共服务体系中的“公—私”合作、“私—私”竞争的激励机制得到强化。治理手段从单一的行政、法律手段，拓展为服务承包、特许经营、政府补贴、积极培育社会团体和鼓励志愿者服务、发展中介服务机构等多手段结合使用。

（四）权力向度上的多中心

在传统公共行政模式下，公共领域的秩序供给主要来源于政府，并且秩序的维护主要依靠政府的强制性权威和严格的监督。政府统治的权力运行方向只强调自上而下的控制，不允许也不习惯让其他主体运用自己的权利自下而上地与政府进行互动。而治理则是一个上下互动的管理过程，尽管高等教育领域的多元治理主体的地位并不均等，但它们都有参与的法定权力，这些主体存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。可以认为：多中心治理“不再是监督，而是合同包工；不再是政府集权，而是权力分散；不再是由国家计划管理，而是社会、市场协同供给；不再是政府垄断，而是根据市场原则的管理；不再是由政府‘指导’，而是由政府和私营部门合作”。

二、高等教育多中心治理的必要性

（一）体现了制度安排的结构性优势

多中心治理理论试图构建一种新的组织安排，通过产生并维持体制中的各因素间的有效竞争，产生激励，提高公共服务质量、增进公共利益。多中心治理理论的提出，给公共服务供给的制度安排提供了新的思路。多中心治理理论在高等教育领域的运用，提出了对高等教育管理理念的全新见解，在政府这一“看得见的手”和市场“看不见的手”之外还发现了高等教育管理中其他的“看不见的手”，在市场秩序和政府主控秩序之外发现了社会（第三部门）的多中心秩序，打破了过去单中心治理体制中的最高权威指令链条和权力体系，形成了“政府——市场——社会第三部门”三维一体的多中心权力网络格局，共同治理高等教育事务。可以预见，多中心治理体制在避免因集权而导致的寻租、外部性问题和“一收就死，一放就乱”的怪圈等方面，有优于单中心治理体制的结构性优势。

（二）创造了多赢的博弈机会

制度经济学认为，任何组织都是由有关的利益参与者所达成的一种契约。随着社会的发展与高等教育投资主体的多元化，高校事实上已经成为一个利益相关者组织，其利益主体包括政府、社会团体、办学者、管理者、学生、用人单位等，这些个人或组织对高校活动产生差异性的影响力，并对高校管理结果存在着多元的利益期待。传统的高等教育管理模式之所以容易产生搭便车、个人利益受压、基层权力缺乏等弊端，其中一个重要原因就是权力利益制衡机制的缺位。权力之所以能让对方去做权力主体希望的事情，根本在于其独占性，如果其独占性遭到挑战，权力必然就会受到制衡。利益之所以重要，根本在于资源的稀缺性，稀缺资源的拥有权是拥有主动权和生存权的必要条件。因此，在多中心治理模式下，高等教育资源能够实现多元、交叉配置，使独占进而胁迫的机会变小，每个利益主体都有参与权与发言权，而且相互影响、相互作用，就产生了利益制衡，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。

（三）扩大了消费者的高等教育选择权

在计划经济体制下，公共产品由政府垄断提供，公众作为消费者，面对由政府计划供给的公共产品，不论种类、数量、质量如何，只能被动地接受。由于社会成员对公共物品的需求是有很大差别的，而政府在做出提供公共物品的选择时，诸如教育、医疗等准公共物品，不可能满足每个社会成员的个性化需求，政府只能从中性的角度做出选择，这就使得一部分社会成员的个性需求得到满足，而另一部分成员的需求得不到满足。在提供高等教育服务方面，由于各自的家庭经济状况不一、各地教育基础程度有差异以及学生未来职业理想不同，公众就会有不同类型、不同层次和规格的高等教育服务的选择，而政府在提供这些全面的高等教育服务时就凸显出无奈。而在多中心治理模式下，投资主体的多元化带来高等教育产品供给的多种选择，不仅政府提供，其他社会团体甚至个人都可以提供，这样，公众可以根据自己的偏好和需求来选择适合自己的高等教育产品，从而使消费者的高等教育选择权得到扩大。

三、高等教育多中心治理模式下的政府责任

在计划经济体制下，政府是全能型的，对高等教育事务承担着无限的管理责任。实践证明，政府承担无限责任的单一治理模式已出现了“政府失灵”，对高等教育发展造成诸多障碍。当然，推行多中心治理模式并不否认政府要继续承担发展高等教育的责任，实际上，政府承担的责任还非常巨大，主要体现在以下几个方面：

（一）推进单位制改革，使大学的办学从封闭走向开放

在单位制度下，每一个单位都是一个封闭的小社会，单位同国家及上下级单位的关系，以及单位同职工的关系是行政性的而非契约性的，单位承担着广泛的政治、经济、社会等多种职能。单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。大学承担着多种多样的功能，“大学办社会”是当时的真实写照。大学单位制度的存在不仅使大学背上过重的功能负担，而且大学单位组织的封闭性、保守性和稳定性也使大学丧失自主发展的空间，同时政府通过对单位的控制垄断了大学办学所需要的一切资源，迫使大学不得不按照政府的指令行事，使大学缺乏自主办学的创造性和活力。受单位制度的影响，大学与外界社会的关系被政府隔开，大学不是直接与社会生活发生联系，无法实现从“大学办社会”到“社会办大学”的转变。

随着社会资源分布状态的改变和政府职能的转变，政府不再独家垄断管理权力，大学的办学自主权得到进一步扩大，大学与社会联系越来越紧密，这就为大学单位制改革奠定了较好的社会基础。但是，任何制度形成之后都会由于惯性的作用产生“路径依赖”，难以打破。因此，政府应充分发挥其作为强势力量存在的优势，积极推进大学单位制度改革，引导社会其他力量参与管理大学事务，使大学发展从事业单位走向公共事业，使大学办学从封闭走向开放。

（二）加强法制建设，使政府对大学管理从政策治校走向依法治校

受长期集权管理思想的影响，政府是社会公共事务的惟一管理主体，也是惟一的管理权力中心，常常习惯于依据党和政府的政策办事，一切以政府的红头文件为准，造成了政策高于法的错误观念，从而产生不依法办事、法制观念与信仰的建设不足、法律法规不健全、监督机制缺位、法制环境氛围不浓等弊端，严重制约和阻碍我国高等教育的健康发展。

法治是治理理论的核心概念之一，市场经济是法制经济，在转型时期，政府职能转变涉及到政府、大学和社会各方面利益的重新调整和分配，需要法制来加强、促进、保障和规范多方利益主体的行为。随着高等教育利益主体的多元化，各方主体之间的利益冲突与价值冲突必然会出现，只有在法律框架下，将制衡机制与纠错机制以法律形式确定下来，才能保障高等教育各方主体的合法利益不受侵害，形成政府宏观管理、学校依法按照章程自主办学、依法接受监督的新格局。构建和谐社会、和谐大学已经成为全民共识，如何在多中心治理模式下分配各个治理主体之间的权、责、利，如何使各个治理主体通过博弈实现“多赢”局面等问题，都需要有法律对其做出较为明确的规定。因此，政府应当积极主动地站在公平、合理、前瞻的高度，从制订和完善法律规章、加强教育法律的培训以及明确法律责任、加大执法力度等方面来建立健全我国高等教育法律体系。

（三）培育市场力量，使高等教育资源配置从平均分配走向市场竞争

在政府垄断服务的情况下，政府在支配稀缺的高等教育资源时，主要是通过行政分配而不是通过市场竞争来进行的。那时我国所有的高校都有一定的行政级别，级别高的学校配置的资源就多，同一级别的高校，获得资源是一样的。实际上这种资源配置模式已造成诸多弊端。从政府管理角度来看，由于资源分配设置许多管理环节，难免有人置公共利益于不顾，利用管理者身份和管理环节“寻租”，为个人谋取私利。从大学角度来看，为了获得更多的资源，大学可能会过于迎合政府主管部门的意图而放弃大学自身的长远责任。因此，为纠正政府失灵、避免“寻租”行为的发生以及提高资源配置效率，政府可大力培育竞争市场，采取公共服务市场化的方式来进行高等教育资源配置，提高服务质量。

政府培育大学竞争市场的主要责任表现在：第一，培育市场主体。现代市场经济的基本特征是其“根本的游戏规则是基于法的规则”，政府要通过以明晰市场主体，为大学公平竞争营造出一个理想的环境，使不同层次、不同类型的大学在各自的类型和层次里都享有平等竞争的自由。第二，促进市场体系建设。政府要按照建立统一、开放、公平竞争的市场法则要求，大力整顿市场秩序，防止大学无序和不正常竞争，打破大学之间的地区封锁、行业部门各自垄断、条块分割和封闭办学的局面，加强民办大学与公立大学之间的融合，促进国内统一的高等教育竞争大市场的形成。第三，政府还有责任加快国内竞争市场与国际竞争市场的对接。随着国际间的交流与竞争的逐步加大，许多发达国家的大学已开始像跨国公司一样抢滩我国高等教育市场，与国内大学一起竞争有限的高等教育资源，因此，政府有责任充分利用国际规则，改革不适应WTO规则的体制、法规和政策，不仅要积极引进国外大学来提供高等教育服务，也要引导国内大学走出去，参与国际竞争，提升我国大学的国际竞争力。

（四）拓展财政来源，使高等教育经费来源从政府拨款走向多方筹措

在计划经济体制下，政府拨款是大学办学经费的惟一来源，大学为了从政府那里获取更多的资源，一切只能以政府的指令行事。但是，随着市场经济体制的建立以及高等教育变得越来越昂贵，政府拨款在大学办学经费所占的比例越来越小，必须多方筹措资金使大学办学经费多元化。国外高校的办学经费来源渠道较多，例如，美国高校有多种途径获得直接或间接的办学经费：一是免税政策；二是联邦政府拨款；三是州政府拨款；四是私人、企业财团、宗教团体和慈善机构等的捐款；五是学费收入；六是大学基金收益；七是各类“基金会”提供的资助；八是吸收留学生及海外办学；九是提供社会服务和产学合作；十是校内附属事业。因此，以政府财政拨款为基础、多渠道筹措办学经费并存的多元化筹资格局，是现代西方发达国家高等教育有效的筹资模式。

借鉴国外大学办学经费筹措模式，我国政府在高等教育经费筹措的责任主要有：第一，政府要建立和完善各种财政制度，从制度上保证国家政府对高等教育发展所需要的稳定拨款。第二，改革高等教育财政管理手段，注重对资金分配和运用的科学管理，改变传统单一的成本管理方式，建立现代科学的“成本—绩效”管理模式，以保证财政投入的使用效率，提高教育质量。第三，政府要积极鼓励高校开展产学研合作，扩大自我创收能力，使之成为高校重要的资金来源渠道。第四，政府要积极推进各种捐款捐赠基金制度的建立，广泛吸纳社会各界的捐助。

（五）扶持教育中介组织，使政府对高等教育管理从直接走向间接

在计划体制下，政府主管部门直接对口管理各种大学事务，大学内部也不得不设立各种组织机构与政府主管部门相对应，以便于对口联系，这使得大学的组织不仅数量上十分庞大，而且在结构上与政府高度同构，实际上沦为政府的附属机构，严重扭曲了大学作为学术组织存在的本质特征，制约了大学学术生产力的发展。国外发达国家的政府并不直接管理大学，而是实行间接管理，常常是在政府与大学之间建立一个“缓冲器”或“减压阀”，即各种各样的教育中介组织。如英国的高等教育基金会、日本的中央审议会、意大利的教授委员会、美国的卡内基高等教育委员会和大学间的基准协会等。现在，这些教育中介组织在协调政府与大学的关系方面扮演着越来越重要的角色。

我国过去长期是“强政府、弱社会”的现状，整个社会受到政府行政权力的超强控制，几乎没有社会中介组织存在和发展的空间，因此，更需要政府的力量来积极培育和扶持我国教育中介组织的发展和壮大。借鉴国外经验，从我国实际出发，政府发展教育中介组织的职责主要体现在：首先，要加快政府职能转换，从全能政府转变为有限政府。政府职能转换是发展教育中介组织的社会