欧盟在国际气候进程中的领导角色

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第页作者崔宏伟关键词欧盟节能减排中国出版人中国欧洲学会网站出版时间2010-1-27中文书名欧盟节能减排新政对中国的影响英文书名成果形式论文文本格式Word欧盟节能减排新政及其对中国的影响□崔宏伟（上海社会科学院欧亚研究所）合适的内容提要：节能减排、应对气候变化和发展绿色经济，已经成为世界发展的大趋势。作为先行者，欧盟的立法和政策一直处于世界领先地位。欧盟新的节能减排政策的目标不仅是为了减少气体排放和环境保护，更重要的是出于能源战略调整、社会经济可持续发展以及提高全球竞争力的需要。欧盟节能减排新对中国的影响具有双重性：挑战与合作并存。关键词：欧盟节能减排中国2007年3月，欧盟首脑会议一致通过了能源和气候变化一体化战略；2008年1月，欧盟委员会提出了有关节能减排的新的立法和政策篮子建议，目标是到2020年欧盟气体排放量在1990年基础上减少20%，可再生能源在能源结构中占20%，能源利用效率提高20%。该议案于2008年12月在欧洲理事会和欧洲议会上分别得到通过；2009年1月28日欧盟委员会发布了《走向哥本哈根气候变化全球协议》文件EuropeanCommission,“TowardsAComprehensiveClimateChangeAgreementinCopenhagen”,COM(2009)39,final,Brussels,28January2009.，表达了欧盟关于气候变化和温室气体减排的全球立场。至此，欧盟在内外两层面上大体上形成了节能减排新政策架构。能源和气候变化已经进入了欧盟外交、安全、贸易及发展援助等政策框架内，成为欧盟对外关系的中心议程。能源和气候议题在中欧关系中的地位和作用开始朝着经济、政治安全和战略等更广泛的层面演进，因而有必要对欧盟节能减排新政及其对中国的影响予以分析和研究。EuropeanCommission,“TowardsAComprehensiveClimateChangeAgreementinCopenhagen”,COM(2009)39,final,Brussels,28January2009.一欧盟节能减排新政的主要合适的内容新政旨在以立法形式，采取篮子政策，通过增加排放成本和促进可再生能源的研发利用，实现2020年欧盟气体排放在1990年基础上减少20%的目标，并借此维护欧盟在全球气候治理中的主导地位。欧盟节能减排新政的特点是内外政策的互动，内部政策是其国际政策的基础，国际政策又促进内部社会经济目标的实现。第一，强化市场-效率原则，提高碳排放体系的功能。为此，欧盟修改了欧盟碳排放交易体系（EUETS），实行更严格的减排措施。欧盟碳排放交易体系于2005年1月1日正式启动，是欧盟及其成员国实行节能减排的一个重要的市场化措施，按照成本-效率原则，增加温室气体排放者的成本和责任。欧盟对成员国温室气体排放量均有明确规定，每个成员国都必须制定国家相关计划，决定相关部门总体排放水平以及针对产业或个别企业的排放额度和减排目标，那些排放水平低于分配额度的公司可以将剩余额度出售，而那些达标困难的企业则花钱购买其所需的额度。为了确保实现2020年减排20%的目标并在后京都谈判中继续发挥领导作用，欧盟修改了碳排放交易体系。修改后的碳排放交易体系于2013年1月1日正式生效，主要涉及以下几个方面的合适的内容：一是取消免费派发碳信用额度的方式，转而采取拍卖方式，自2013年起逐年增加拍卖额度。2013年拍卖额度达20%，2020年达70%，到2027年则实现100%的拍卖。至少要将拍卖收益的20%用于低碳技术研发；二是遵循平等与公平原则，维护成员国之间及部门之间的利益平衡，排放额度将从人均收入高的成员国流向人均收入低的成员国，主要流向9个中东欧新成员国；三是提高效率，使交易体系更加具有可预见性、统一性和简单化操作，减少管理管控成本，最大限度降低各成员国不同的减排措施导致内部市场的竞争扭曲；四是对欧盟企业利用《京都议定书》体制下的清洁发展机制（CDM）和联合履行机制（JI）进行限制，要求成员国所能利用CDM和JI不得超过其2005年排放量的3%，对满足一定条件的成员国可放宽至4%，但其中的1%必须来自最不发达国家和小岛国。欧盟企业利用CMD机制要与全球气候协议挂钩，只有那些批准新国际协议的国家的CDM相关项目才能纳入到欧盟碳排放交易体系CounciloftheEuropeanUnion,“EnergyandClimatechange:elementsofthefinalcompromise”,Brussels,12December2008,17215/08.。CounciloftheEuropeanUnion,“EnergyandClimatechange:elementsofthefinalcompromise”,Brussels,12December2008,17215/08.第二，成员国在利用可再生能源和提高能效方面必须承担具有法律约束力的指标。增加利用可再生能源是欧盟能源和气候政策的核心合适的内容，也是适应气候变化的一个长期战略。自2001年以来，欧盟已经相继出台了多份有关促进可再生能源发展和提高能源效率的指令，要求成员国增加电力和交通部门使用再生能源比例，采取强制标准（如能效证书、绿色标识等）、政策激励、国家援助和技术研发等措施，提高耗能高的部门的能源利用效率。2008年12月，欧盟委员会制定的新《可再生能源指令》和修改后《生态设计指令》作为能源和气候立法篮子的一部分在欧洲理事会和欧洲议会获得通过。按照立法指令，欧盟成员国在可再生能源利用方面必须承担强制性指标，需要按照欧盟总体目标制定本国发展可再生能源行动相关计划，具体阐述如何实现设定的目标及所采取的相关措施。欧盟特别规定在发电、交通和热电联产三大部门提高使用可再生能源资源比例，如到2020年交通部门生物燃料利用率占到10%，通过政策手段支持可再生能源电力进入电力网点，增加可再生能源在热电联产部门的小时量。同时，欧委会扩大了生态设计指令的适用范围并且提高了生态标准，指令不仅涉及能源利用生态设计，而且含盖了与能源使用相关的产品领域，建立欧盟范围的生态设计指令框架，发展能源终端使用效率举措如欧盟范围内“白色认证体系”、“建筑物节能执行指令”等。此外，欧盟还通过了二氧化碳捕捉与存埋”技术实验推广的立法，促进煤炭利用清洁技术的加快发展，从而使煤炭能够可持续利用。第三，在全球气候治理多边框架内追求欧盟的全球领导地位。领导并推动国际社会达成全球性的后京都协议，将发达国家和发展中国家共同纳入多边机制内，延续《京都议定书》体制并加以扩展。2009年1月28日欧委会发表了《走向哥本哈根气候变化全球协议》文件，提出了关于哥本哈根全球气候谈判的政策建议，这一文件也体现了欧盟国际能源和气候政策的目标：（1）争取发达国家特别是美国同意承担具有法律约束力的温室气体减排指标，到2020年发达国家在1990年水平基础上减少30%；（2）与发展中国家接触，促使其采取适应气候变化具体行动相关计划。增加中国、印度等先进的发展中大国的责任，到2020年碳排放量需要在正常水平上减少15%到30%，同时为全球气候变化基金出力；（3）以欧盟碳交易体系（EUETS）为基础，建立全球碳市场。第一步争取于2015年建立经合组织碳市场，到2020年再将其扩大到先进的发展中国家；（4）改革《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM），推动限额交易体系的发展；（5）有关适应气候变化的技术研究和资金支持建议，基金主要向那些应对气候变化最弱的贫穷国家倾斜EuropeanCommission,“TowardsAComprehensiveClimateChangeAgreementinCopenhagen”,COM(2009)39,final,Brussels,28January2009.。EuropeanCommission,“TowardsAComprehensiveClimateChangeAgreementinCopenhagen”,COM(2009)39,final,Brussels,28January2009.二欧盟节能减排新政的动因欧盟节能减排新政的动力来自内部创新和保障能源供应安全的需要，旨在推动欧洲低碳经济的发展，同时，通过国际多边框架推广低碳经济发展理念及其较发达的碳交易体系，在与国际社会的合作和竞争中，提高欧盟的经济竞争力和国际影响力。首先，通过克服气候挑战，促使欧盟能源战略转型，增加利用新能源，保障能源供应安全。欧盟目标是从依赖化石燃料的能源体系转向可持续能源体系，即能源资源组合的多样化、提高利用低碳或零排放能源资源、具有价格竞争力的能源资源和内外能源供应的相对平衡。可持续能源体系不仅有利于减少温室气体排放，而且有利于降低欧盟高度依赖进口能源所产生的供应安全风险。欧盟能源资源较匮乏，2007年欧盟27国已探明的石油储量只占世界总储量的0·5%，天然气占世界储量的1·4%。自2000年以来油气资源和生产都已进入下降通道，石油和天然气在欧盟能源消费结构中占第一和第二位，分别为37%和24%。2006年欧盟能源进口依存达54%，其中石油占能源总进口的60%，天然气占26%。欧委会预计，如果按照现有的能源消费模式，到2030年能源进口依存将上升到70%以上，其中90%的石油消费和84%的天然气消费需要依靠进口EuropeanCommissionStaffWorkingDocument,“Europe’scurrentandfutureenergyposition:demand-resources-investments”,{COM(2008)0744}.。由于能源进口高度依赖导致欧盟能源供应的地缘政治和地缘经济风险上升，俄罗斯与乌克兰的两次重大天然气冲突都严重影响了欧盟供应。国际能源市场价格波动对欧盟经济竞争力影响大。据欧委会估算，如果国际石油价格达100美元的话，欧盟27国进口能源需要多支付1700亿欧元EuropeanCommission,“AnEnergyPolicyforEurope”,{SEC(2007)},Brussels,10January2007,COM(2007)1final.。新能源具有可再生性且来源于本土，因此，增加利用新能源可降低能源供应的地缘政治风险和国际能源市场大副波动的冲击。EuropeanCommissionStaffWorkingDocument,“Europe’scurrentandfutureenergyposition:demand-resources-investments”,{COM(2008)0744}.EuropeanCommission,“AnEnergyPolicyforEurope”,{SEC(2007)},Brussels,10January2007,COM(2007)1final.其次，通过低碳技术创新，发展低碳经济，提升经济结构。2000年欧盟《里斯本战略》提出了通过创新和发展知识经济，优化经济结构，促进增长与就业的目标。欧盟《欧洲能源政策〉》正式提出了发展低碳经济的目标，将低碳技术创新作为经济增长和促进就业的新的驱动力，实现欧洲可持续发展。2007年12月欧委会“里斯本战略评估报告”指出，欧盟在知识与创新领域落后于美国和日本，要求成员国制定具体的研发投资相关计划，增加知识与创新投资，制定具体的研发投资相关计划，尤其需要增加可再生能源和能效领域的研发投资CommunicationfromtheCommissiontothespringEuropeanCouncil,“StrategicreportontherenewedLisbonStrategyforgrowthandjobs:Launchingthenewcycle”,Brussels,11December2007,COM(2007)803final.，因而将能源和气候纳入到《里斯本战略》框架内。CommunicationfromtheCommissiontothespringEuropeanCouncil,“StrategicreportontherenewedLisbonStrategyforgrowthandjobs:Launchingthenewcycle”,Brussels,11December2007,COM(2007)803final.为了促进低碳技术创新，2008年3月欧盟能源部长理事会一致通过了欧委会提出的《战略性能源技术相关计划》EuropeanCommission,“AEuropeanStrategicEnergyTechnologyPlan”,COM(2007)723final,Brussels,22November2007.，重点列出了2020年前欧盟在新能源技术方面的科研任务：第二代生物燃料的竞争力研究；碳捕捉与封存技术论证（CCS）；风轮机发电能力提高一倍与强化近海风能技术研究；光电和高效太阳能发电的大规模商业准备；住房、交通、工业领域采用高效能源转换和终端能源利用的设计和系统建设；保持在核裂变领域的竞争力同时提高核废物的处理能力。为此，欧盟成立了“战略能源技术高级规划小组”，任务是指导制定能源技术政策和投资决策，避免重复投资。为了提高技术研究效率，欧盟提出了协作研发模式的思路，即坚持共享资源和共担风险原则，在欧盟整体层面上更有效地协调利用低碳技术研究的资金和人力资源。一是加强与企业合作，制定了六大“欧洲工业倡议”相关计划：“欧洲风能倡议”、“欧洲太阳能倡议”、“欧洲生物能倡议”、“碳捕捉预测倡议”以及“欧洲电力网点倡议”和“可持续核裂变倡议”；二是建立欧洲能源研究联盟，强化“欧洲研究空间”的功能，促进大学、研究院所和专业机构在科研领域的合作。2008年11月欧盟提出了利用经济复苏相关计划加快转向低碳经济的“精明”投资规划，将清洁能源技术和可再生能源技术作为支持重点，包括新一代近海风电技术和二氧化碳捕捉和封存技术（CCS）。此外，欧委会启动了3个“公共与私人伙伴关系”倡议，即机动车领域至少启动50亿欧元的“欧洲绿色小轿车”倡议、建筑部门10亿欧元的“欧洲能效建筑”倡议、制造业领域12亿欧元的“未来工厂”倡议。据欧委会估算，如果能源消费中可再生能源占20%，则可增加70万个工作岗位CommunicationfromtheCommissiontotheEuropeanCouncil“AEuropeanEconomicRecoveryPlan”,Brussels,26November2008,COM(2008)800final.。EuropeanCommission,“AEuropeanStrategicEnergyTechnologyPlan”,COM(2007)723final,Brussels,22November2007.CommunicationfromtheCommissiontotheEuropeanCouncil“AEuropeanEconomicRecoveryPlan”,Brussels,26November2008,COM(2008)800final.其三，提高欧洲全球竞争力。欧盟可再生能源技术目前处于世界领先地位，年效益达200亿欧元。欧洲风能产业占据世界市场的60%，发电量已经占全世界风电总量的70%。自2003年以来，欧盟太阳能发电年均增长40%，德国占世界太阳光电装备市场的半壁江山转引自EuropeanCommission,OntheProposaloftheUseofEnergyFromRenewableSources,Brussels,23January2008,COM(2008)9final.。欧盟政策目标是争取继续保持欧盟企业在新的能源工业中的前沿地位，并且促进全球的绿色技术投资。如果达成全球协议，欧盟新能源技术和产品的世界市场规模将大幅提高。欧盟负责能源事务的委员皮耶巴格斯指出：如果欧盟在新能源革命中落后，欧洲企业将在全球碳市场和低碳技术领域丧失巨大的商业机会AndrisPiebalgs,SpeechOnFrenchPresidencyConferenceOnSET-Plan,Paris,28October2008,Speech/08/578.转引自EuropeanCommission,OntheProposaloftheUseofEnergyFromRenewableSources,Brussels,23January2008,COM(2008)9final.AndrisPiebalgs,SpeechOnFrenchPresidencyConferenceOnSET-Plan,Paris,28October2008,Speech/08/578.欧盟在碳市场领域具有竞争优势，欧盟排放交易体系是目前国际上最大的碳排放市场，2006年到2007年欧盟碳交易达380亿欧元。欧盟的政策目标是按照欧盟碳交易体系建立全球碳市场。根据有关研究，如果欧盟碳排放交易体制与全球碳市场衔接，那么欧盟将获得巨大收益。按照每吨二氧化碳30欧元，如果欧盟碳信用的60%进行拍卖，那么欧盟成员国总计每年可获得约330亿欧元的收益，而如果达成全球性协议，那么欧盟碳排放体系拍卖收益将达550亿欧元。参考欧洲政策中心报告，CEP,No.300,August2008.欧盟通过欧元定价碳交易，有利于带动相关金融服务并向全球进行金融渗透，挑战美国在全球金融市场的优势地位周剑、何建坤：《欧盟气候变化政策及其经济影响》，《现代国际关系》，2009年第2期，第43参考欧洲政策中心报告，CEP,No.300,August2008.周剑、何建坤：《欧盟气候变化政策及其经济影响》，《现代国际关系》，2009年第2期，第43页。其四，提高欧盟在国际政治经济事务中的“软权力”或“规范性权力”。欧盟偏好在一个多边体制内，通过法律、制度和规则建立共同规制空间，推广欧洲的价值观、政策和治理模式，从而提高欧盟国际影响力。在气候变化和能源方面，欧盟“软权力”或“规范性权力”权力主要表现为：一是推广低碳经济新理念。欧盟国家已经进入了后工业发展阶段，对人类社会的生产和生活方式进行了重新认识，提出了发展低碳经济走可持续发展之路的先进观念，这一观念已经逐步被国际社会接受。目前，世界上许多国家都已经提出了发展低碳经济的战略目标；二是借助欧洲一体化经验，发挥欧盟在国际多边体制建设方面的能力优势，影响全球气候协议的原则和结构。2000年6月欧盟启动了第一个“欧洲气候变化相关计划”，提出了成本效率原则，设计了欧盟碳排放交易体系，以此为基础，欧盟领导并推动了《京都议定书》于2005年2月正式生效。后京都谈判启动后，欧盟提出要继续发挥领导作用，继续沿用《京都议定书》体制并在此基础上，将美国、中国、印度等更多的发达国家和发展中国家纳入到后京都体制中；三是利用欧盟法规、市场进入和谈判地位设置全球标准，劝说或迫使伙伴国接受和加入全球气候协议。欧盟关于哥本哈根国际气候协议的政策建议清楚地反映了这一点。三欧盟节能减排新政对中国的影响欧盟节能减排新政对中国既带来短期的市场和减排压力，也带来了长期的战略挑战。从短期看，欧盟节能减排新政举措将进一步筑高欧洲绿色壁垒，考验本已龃龉不断的中欧贸易关系。欧盟强化了《生态设计指令》标准，而且如果全球气候协议推迟达成或谈判失败，欧盟将考虑在双边层面上实施“碳制裁”。欧盟提出了“碳均衡体系”概念，即重新定位与那些不实行严格气候政策的国家的贸易关系，拟对那些属于高排放的产品征收二氧化碳进口税。目前欧盟正在讨论于2011年6月或2012年开始，对进入欧盟市场的外国产品与二氧化碳排放状况挂钩，对不达标国家的产品征收附加费。在这种情况下，欧洲保护主义也必将制约欧盟向中国转让新能源技术。在后京都协议谈判中，处于不同经济发展阶段的中国和欧盟在碳成本分担方面存在矛盾，中国面对来自欧盟巨大政治压力。尽管欧盟承认共同而有区别的责任原则，但其主要目标之一是增加发展中大国特别是中国的碳成本，如要求中国承担量化的有约束力的气体减排指标；减少中国享有的碳信用收益，相关计划将中国逐步从《京都议定书》下的CDM机制毕业，转向行业碳信用机制；中国等发展中国家要取得发达国家资金和技术援助必须附加条件，包括需要在2011年底之前提出国家低碳发展战略，特别是电力、交通、能源强度高的制造业及农业等部门的减排行动相关计划必须是可核实的和可量化的；实行“国际注册（internationalregistry）”制度，即发展中国家必须采取透明的、雄心的措施，列举其采取的行动并显示行动对减缓的好处，作为获得国际资金和技术支持的前提条件。然而，包括欧盟在内的发达国家在帮助发展中国家适应气候变化的低碳技术转让和资金支持方面至今未取得实质性的进展，2009年6月18-19日，欧盟首脑会议搁置了其对支持发展中国家适应气候变化的资金援助议案。因此，对中国这样一个拥有13亿的庞大人口规模、人均收入不足3000美元的发展中国家而言，在一个具体设定期限内，既要大幅度减少气体排放，又要保持经济增长稳定就业，挑战无疑是巨大的。从长远看，欧盟能源和气候新政目标是要带领国际社会改变能源利用方式，按照具体时间进度，减少传统能源特别是煤炭和石油的消费，增加再生能源和较清洁能源的利用。能源利用方式的改变对一国的社会经济将产生重大影响。不同经济发展阶段的国家改变能源利用方式的基础和起点不同，由此不可避免地产生矛盾和冲突。处于不同的经济发展阶段的欧盟和中国能源需求增长趋势差异大。以石油需求为例，尽管石油在欧盟能源消费结构中仍然占较高比例，但作为发达国家集团，欧盟已经进入了能源消费低增长阶段。根据2008年英国石油统计数据，2000年欧盟石油消费为每日14689千桶，2007年为14861日千桶，增长幅度微乎其微；而作为发展中经济体，中国经济发展正处于对石油消费的高需求时期。2000年中国石油消费每日4772千桶，2007年猛增到7855日千桶，增长了64%；与欧盟比较，中国能源结构调整将面临巨大挑战。目前欧盟基础能源结构为石油37%、天然气24%、煤炭18%、核能14%、再生能源7%；而中国基础能源结构煤炭高达69%，石油占22%，再生能源6%、核能2·3%、天然气0·7%《中国的能源状况与政策》白皮书，2007《中国的能源状况与政策》白皮书，2007年12月；BPStatisticalReviewofWorldEnergy,June2008.另一方面，在发展新能源和节