科研单位专用材料费使用管理专项审计业务分析与思考

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）[1]文件的出台，从国家层面提出明确要求，深入实施创新驱动发展战略，促进大众创业、万众创新，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革更好激发广大科研人员积极性。在大力实施创新驱动发展战略、发展科学技术的背景下，科研单位研发投入不断增长，其中专用材料是科研单位开展科研工作的必要条件，在科研单位的成本或费用中占较大比重。因此，从审计的角度来看，专用材料管理情况是审计重点内容之一，也是各类检查、巡视的重点内容之一。开展专用材料费使用管理专项审计，评价其使用管理的效果和效益，有利于进一步落实过紧日子的要求，切实提高资金使用效益，防范化解重大风险，优化科研资源配置。一、专用材料费使用管理专项审计的内涵和基本要求（一）专用材料费使用管理专项审计的内涵准确理解专用材料费使用管理专项审计的内涵是做好该项审计业务的基础。专项审计是审计机关针对国家和地区出台的重大政策和重要制度落实情况、国家和地区的财政资金使用情况，以及各专业性项目开展情况的一种政策跟踪落实与专项资金审计相结合的审计工作。随着我国经济社会高质量发展，专项审计在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。特别是2021年新修订的《审计法》[2]，明确了随着审计实践的不断丰富发展，重大公共工程项目审计、政策措施落实情况审计、国有资源审计等多种行之有效的审计规定上升为法律，确保审计监督在法治轨道上运行。专用材料费使用管理专项审计是结合科研单位实际开展的以专用材料费管理为切入点、细致解剖、最终达到规范管理目的审计工作，既是对科技“放管服”政策落实情况的跟踪，也是对专项资金使用管理的规范，对问题多发频发的行业领域采取小切口、穿透式覆盖，做到全面审计与突出重点有机结合，更好地发挥审计在应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾中的作用。（二）专用材料费使用管理专项审计的基本要求根据《财政部关于印发〈2019年政府收支分类科目〉的通知》（财预〔2018〕108号）[3]，部门预算支出经济分类科目中，专用材料费科目说明：是反映单位购买日常专用材料的支出。具体包括药品及医疗耗材，农用材料，兽医用品，实验室用品，专业服装，消耗性体育用品，专用工具和仪器，艺术部门专用材料和用品，广播电视台发射台发射机的电力、材料等方面的支出。从广义上理解专用材料费使用管理，不仅要关注资金使用情况，还应关注与专用材料业务相关联的其他管理环节，如采购环节要关注采购计划管理、供货商选择、合同管理、质量管理、存货管理等；预算管理要关注资金来源、项目管理要求等。诸多管理环节需要多个业务部门积极配合，专项审计时需要提供包括财务资料在内的各类资料，因此从业务广义角度统一认识、准确理解专用材料使用管理，有利于达成共识、解除被审计单位疑惑，更好地发挥审计在规范单位管理、防范风险方面的作用。二、专用材料费使用管理业务存在的主要问题从审计实践来看，与专用材料费使用管理相关的问题主要集中在以虚假业务套取资金、采购计划不科学、供货商选择不规范、合同管理不规范、验收流于形式、物资领用缺乏有效管理、核算不规范等方面。具体表现如下：一是以虚假业务套取资金，将资金脱离单位监管，形成“小金库”。由于专用材料采购是单位经常性业务，但专用材料自身有专业性、零散性和突发性等特点，实际采购主体多为科研团队，极少数科研单位将其统一管理。因此，科研团队如果管理松散，未有效控制采购流程，财务报销未有效审核，则会有少部分人钻空子，编造虚假采购业务或与供货商联手以多报少采的方式套取资金。二是采购计划不科学，缺少统一管理。科技“放管服”的大背景下，科研单位在单位层面不断放权，在“人财物”等多方面科研团队的话语权不断提升。专用材料采购由于专业性较强，更是由科研团队说了算。操作流程基本上是科研团队提需求、寻找并确定供货商、签合同付款到整体验收。单位层面缺少统一审核把关的环节，采购缺乏计划性，随意性较大，科研团队之间缺乏沟通，也会出现重复采购、资源浪费的问题。三是供货商选择不规范。个别采购行为存在应招标未招标、虚假招标的问题。也有部分科研团队在询价比价时，走形式、走过场，并未真正开展询价活动，询价活动多以签字代替，很难审核真假。询价的供货商存在多为关联方或利益相关方的问题。采购实际操作和采购制度要求脱节，流于形式。上述做法也容易脱离控制，形成采购方面的个人廉政风险。四是合同管理不规范。先采购后签订合同，采购内容不细，验收地点、实施地点不明确；部分单位不重视合同管理，合同签订日期、签字人、盖章、合同金额、合同标的甲方乙方等必要要素都不完全，合同的履约情况等多个关键环节更是缺乏有效管控。有的单位科研团队、财务、综合部门基本上是“铁路警察各管一摊”，仅从本部门的职责范围审核把关，未统一归口管理，合同的多个环节难以形成闭环，未形成真正的制约机制，合同管理存在较大廉政风险。五是验收流于形式。从主观上，有些经办人员甚至科研人员不重视验收，单纯为了报销走手续、办流程，仅在验收单上叠加多人签字，相互背书，不重视签字的重要作用和意义。虽有多人签字，但并未真正参与验收，而是同事间的信任或碍于情面，帮忙直接签字来凑人数。验收手续看似齐全，实则经不起推敲，存在虚假验收的风险。有的科研团队为了省事，直接以材料采购清单代替收货单或验收单，并不能证明实际收到材料的情况。六是物资领用缺乏有效管理。专用材料量大、品种多，确实管理起来有些困难。单位虽然有专用材料按照存货管理的要求，但实际执行情况不容乐观，大部分整入整出，出入库的台账形同虚设，不能全面真实地反映实际库存情况，也无法为专用材料管理提供数据参考。七是核算不规范[4]。财务人员在记账时，也是简单地将专用材料采购支出费用化，并未严格按照存货的要求登记管理。有的采购支出甚至是虚假支出，财务管理与业务管理脱节，无法起到制约和监督的作用。三、加强专用材料费使用管理专项审计的思路针对上述问题，要开展专用材料使用管理专项审计，运用好复核、对比分析、现场查看等常规方法的同时，加大数据分析力度，紧盯重点环节和业务，精准发力，有针对性地开展审计业务，同时也要从防范舞弊和廉政风险的角度，保持审计的敏感性，拓展审计的深度和广度，揭示更深层次的问题。将采购业务流和资金流作为审计基本内容。以内部控制管理采购业务流程和资金流向为基本内容，梳理单位专用材料采购业务流程，按每个具体环节进行穿行测试。同时，深入分析单位业务特征，准确完整掌握业务特点。再通过“钱袋子”“账本子”来分析资金流向，结合业务流程、横向数据、纵向数据等选取几个金额大、重要的采购事项进行多角度对比。也可以选取几个资金量大或采购频繁的科研团队的专用材料采购业务进行分析比对。将业务真实性作为审计重点内容。通过比对采购制度，以及采购需求申报、合同、验收手续、物资保管台账、财务报销手续等资料，并进行必要的访谈了解情况，从时间、内容一致性、逻辑等多维度分析采购业务的真实性，揭示虚假业务套取资金的行为。盯住业务开展的重点环节，分析容易出现人为操作空间的漏洞，以此为重点，开展制度要求和实际执行情况的穿行性测试。将合同合规性、领料复核作为必审事项。以合同为基础，除审查合同内容、条款完备性、合法合规性外，对于大额合同，要追溯选择供应商过程，再延伸到合同验收、结算、材料领用等环节，检查分析是否存在合同条款缺失、虚假采购等问题。必要时，要查看供应商选择的过程材料，查询参与询价比价的供应商的资质，需要具体详细甄别是否存在关联交易、利益关联方串标等问题。将实物审核、盘点作为深入手段。从购买价格入手，相同品类专用材料价格进行横向、纵向和行业市场价格比较，通过数据分析来推断价格方面是否合理。从已购买专用材料的台账等资料入手，对材料领料情况进行复核，查看消耗情况，通过现场盘点、访谈等进行分析，检查消耗情况的真实性，防范以领代耗、损失浪费。同时，需要根据审计具体情况，重点关注购买频率高、次数多、量多单价低的材料。以研究的思维，提升审计质量。审计本身是政策性和系统性很强的工作，2021年中央审计委员会办公室、审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》[5]提出“积极开展研究型审计”，对审计提出了更高的要求。笔者认为研究型审计是在审计工作中以研究的视角，综合进行分析、调研、求证，以保证审计质量，形成层次更高更有价值的成果。因此也应该将研究型审计思维融入专用材料使用管理专项审计，除了关注微观实务之外，还要研究国家重大政策任务落实对专用材料采购的影响，坚持既要有针对性，又要有大局观。善于以小见大发现问题，善于透过现象看本质，善于剖析问题背后的成因，进而提出有层次、有专业性、有针对性的审计建议。例如，研究型审计善于沿着“政治—政策—项目—资金”这条线发现问题，并沿着“资金—项目—政策—政治”这条线逆向分析问题的影响和后果。对专用材料采购方面，可以沿着第一条线，把项目当课题研究，把问题当课题研究，把建议当课题研究。发现问题或现象背后的本质，深挖问题带来的影响和后果，使审计发现的问题成为鲜活案例，更能引起被审计单位和科研单位的重视，更好地开展审计发现问题的整改工作。四、做好专用材料费使用管理的思考党的二十大报告指出，2021年全社会研发经费支出增加到2.8万亿元，居世界第二位，并确立了到2035年实现高水平科技自立自强、进入创新型国家前列的目标。要实现这一目标，科技创新的研发支出必将进一步增加，专用材料采购数量也必将进一步增加。近年来更有一些科研专家、学者等因为专用材料采购方面的舞弊行为而受到法律制裁，有些是故意为之，有些却是对财经法规理解不到位甚至不了解造成的，因此分析专用材料费使用管理存在的问题更加紧迫。在理解和明确了专用材料对于科研单位、科研团队的重要性之后，笔者拟从以下几点提出科研单位加强专用材料的使用管理的建议，希望能够引起科研单位的重视，让其在防范财经风险的同时，更好地为科研工作夯实基础、提升服务、保护科研人员。一是实行归口管理。专用材料采购虽然是单位业务环节的一小部分，但是从广义的概念来讲，涉及多个业务环节和资金走向。因此，需要从制度设计上明确归口管理部门，让其切实负起管理责任，不再出现相互推诿扯皮的现象。二是强化制度约束。单位层面需要积极探索合同管理、采购、验收等多环节的制度建设，通过制度约束来管控，才能更好地加强管理，堵塞漏洞，减少人为操作的风险。三是制定采购计划。凡事预则立，不预则废。专用材料的采购要有计划性，以项目开展情况或采购金额大小来制定采购计划代替科研团队无计划零