卫生规划管理

第七章卫生规划

规划

--名词

--动词学习目标：1、掌握卫生规划和区域卫生规划的内涵。搞好区域卫生规划的意义。区域卫生规划的步骤及其基本内容。2、熟悉区域卫生规划应遵循的原则。3、了解区域卫生规划评价的主要内容。第七章卫生规划

第一节卫生规划概述第二节区域卫生规划概述第三节区域卫生规划的意义第四节区域卫生规划的程序第一节卫生规划概述

卫生规划，是一种按卫生事业的客观规律确定卫生事业的发展目标、速度和规模，合理配置卫生资源，提高卫生事业整体效益和效率的科学计划方法。

卫生规划目标：满足全体居民的基本卫生服务需求，保护和增进全体居民的健康。--应采用成熟的，成本效果好的适宜卫生技术，并由卫生行政部门颁发的行业许可证的卫生技术人员实施。卫生规划坚持的理念：全面协调可持续卫生规划坚持的理念：1978年卫生总费用110.21亿元。2009年卫生总费用17204.81亿元。三十年间，国内生产总值增长91倍，人均GDP增长65倍，财政收入增长59倍，卫生总费用增长155倍，卫生总费用占国内生产总值由1978年的3.0％增加到2009年的5.1％。卫生规划坚持的理念：2011年，全国卫生总费用达24269亿元，卫生总费用占GDP比重达5.1%。2002年以来，人均卫生总费用每年平均增长10.8%。卫生规划坚持的理念：卫生部发布的《“健康中国2020战略研究报告”》提出，2020年中国人的主要健康指标要基本达到中等发达国家水平。“到2020年卫生总费用将占GDP比重6.5%～7%。”卫生规划坚持的理念：从国际趋势看，总体而言，随着国家经济发展水平的提高，卫生总费用占GDP的比重也在不断增高。2010年低收入国家卫生总费用占GDP的平均比重为6.2%，高收入国家该比重平均为8.1%，金砖国家中巴西和印度该比重分别为9%和8.9%，中国目前卫生总费用占GDP的比重仅为5.1%，这时间中国还有相当长的增长空间。卫生规划坚持的理念：2002年，我国卫生总费用中个人卫生支出比重高达57.7%，政府预算卫生支出和社会卫生支出分别仅占15.7%和26.6%。2011年个人卫生支出的比重下降到34.9%，政府预算和社会卫生支出的比重分别提高到30.4%和34.7%。第二节区域卫生规划概述

概念：

--区域卫生规划是在一个特定的区域范围内，根据其经济发展、人口结构、地理环境、卫生与疾病状况、不同人群的需求等多方面因素，来确定区域卫生发展方向、发展模式与发展目标，合理配置卫生资源，合理布局不同层次、不同功能、不同规模的卫生机构，使卫生总供给与总需求基本平衡，形成区域卫生的整体发展。区域卫生规划的特点

针对特定区域核心是优化配置卫生资源涉及社会各个部门是从战略角度研究卫生问题区域卫生规划的任务①统筹规划与合理配置卫生资源。

②按照地区影响居民健康的主要卫生问题以及相关的危险因素，选择效果好、费用低的干预措施。干预措施拟定依据⑴

是否有效地达到和影响目标人群。⑵

是否能够降低当前的疾病负担。⑶

同其它卫生干预措施相比，是否更具有成本效益。⑷

在实施中是否有较高成功可能性（即技术上、资源上、政治上及可接受性方面的可行性）

第三节区域卫生规划的意义1、是优化卫生资源配置，充分满足区域内全体居民的卫生服务需求的需要2、是合理确定公立医院功能、数量和规模，优化结构和布局的重要途径3、是政府主管部门转变职能、实现对卫生事业宏观调控的主要依据和重要手段第四节区域卫生规划编制的程序

一、区域卫生规划原则二、区域卫生规划编制程序一、区域卫生规划原则1．以人为本、注重需求。从人民群众的根本利益出发，以医疗卫生服务需求为导向，以建设和谐社会为目标，切实维护弱势群体的健康权益，让社会发展的成果惠及全体人民，确保人人享有基本医疗卫生服务。

2．弱化隶属、城乡统筹。将各种行政隶属关系的医疗卫生设施纳入城乡一体化的医疗服务体系中，实行全行业监管和调控，统筹规划，促进医疗卫生资源在全市合理布局，为城乡居民提供优质、方便、均等化的基本医疗卫生服务。

一、区域卫生规划原则3．功能齐全、布局完善。建立功能齐全、覆盖全市区域范围的医疗卫生服务网络，不盲目扩张规模，提高服务质量，走内涵发展道路，面向全体城乡居民，提供公平、便捷、经济、有效的医疗卫生服务。4．合理分工、突出重点。明确各级各类医疗卫生设施的功能，并建立相互协作关系。突出重点，优先发展基本医疗和公共卫生服务，重点提高社区卫生服务设施配置水平，加强农村卫生服务设施建设，逐步建立各类医疗卫生机构合理分工、密切协作的医疗卫生服务体系。

一、区域卫生规划原则5．近远结合、协调发展。根据医疗卫生事业的发展特点与方向，以及未来区域对医疗卫生服务的需求，确定各类医疗卫生设施的总体规模及空间布局，使医疗卫生资源配置与区域社会经济发展水平相适应，近期规划与远期规划相结合，确保规划的前瞻性、科学性和可行性。

二、区域卫生规划编制的程序一个完整的区域卫生规划编制程序包括下列过程：

区域卫生规划规划准备工作

卫生形势描述

卫生问题诊断

确定卫生发展目标

确定实现卫生发展目标的对策与措施

分析资源需要及开发策略制定实施计划

卫生规划的实施、监督与评价

图7-1卫生规划程序1．编制准备

卫生规划必须由政府组织编制必须组织专门的规划班子必须有信息的支持必须对规划工作人员进行培训做好规划研究设计2．卫生形势描述

卫生形势描述目的是为编制规划提供客观、可靠的科学依据，是寻找居民主要卫生问题，确定规划目标和工作指标，选择策略措施的基础。

1）卫生形势描述主要包括：社会、经济状况，卫生资源状况，人群健康状况，生活行为状况及卫生服务状况。主要解决两个问题：收集哪些信息和如何收集这些信息；如何利用这些信息为规划编制服务。

2）形势描述所需的信息资料收集渠道与方法：

⑴常规报告系统。

⑵专题调查。

⑶已有的研究成果。

⑷社区健康档案。

⑸小型座谈会。

形势描述(2011)：1)社会经济发展和人口概况

2010年末，广州市总面积7434．4平方公里，辖10个行政区2个县级市，设131个街道、34个镇。全市常住人口1270．96万人，户籍人口806．14万人。2010年，全市地区生产总值10748．28亿元，人均地区生产总值87458元，城市居民人均可支配收入30658元，农村居民人均纯收入12676元。

形势描述(2011)：2)医疗卫生资源现状和利用情况

①医疗卫生机构和床位设置情况广州市医疗资源供需现状基本平衡，资源总量和质量随着人口总量与结构的变化、国民经济的发展、人民生活质量的提高而稳步发展。2010年底，广州市各级各类医疗卫生机构共2392间，其中，综合医院135间，中医医院(含中西医结合医院)32间，专科医院53间，护理院1间，社区卫生服务中心134间，社区卫生服务站141间，镇卫生院39间，专科疾病防治院(所、站)13间，疾病预防控制中心(卫生防疫站)18间，卫生监督机构15间，妇幼保健机构13间，健康教育所(站)5间，急救中心(站)5间，采供血机构5间，疗养院8间。另有村卫生站1083间。全市医疗机构实有病床63490张，每千常住人口拥有床位数5．0张。

形势描述(2011)：2)医疗卫生资源现状和利用情况

②卫生人力资源情况

2010年，广州市各类卫生人员总数12．10万人，其中卫生技术人员9．84万人。卫生技术人员中，执业(助理)医师3．48万人，注册护士4．01万人。广州市每千常住人口拥有执业(助理)医师为2．74名、注册护士为3．16名。

③医疗服务情况

2010年，全市医疗卫生机构总诊疗人次达10962．18万人次，住院人次183．21万人次，医疗机构病床使用率为86．23%，出院者平均住院日10．2天。

3．卫生问题诊断

主要卫生问题一般分为两类：健康问题，包括一些危害人群健康生命的主要疾病及其危险因素；卫生资源配置问题，主要指卫生资源配置、布局和使用效率方面，以及与卫生服务需求不相匹配的供需失衡方面的问题。

1）主要健康问题诊断：主要健康问题的诊断主要依据两方面：一是依据问题及其倾向因素对人群健康和社会经济发展的危害程度，包括问题的作用强度、作用范围、危害程度及影响；二是解决问题及其影响因素的干预措施的成本及效果。

2）主要卫生资源配置问题诊断：主要卫生资源配置问题的诊断主要依据四个方面；一是卫生资源总量、结构及其各层次分布量是否与卫生服务需要与需求相匹配，是否能满足基本卫生服务的提供？二是卫生资源总量、结构与分布是否有效、经济，是否能够解决已确定的主要健康问题？三是现有卫生资源的配置效率如何，是否存在资源的短缺或过剩？四是改变目前卫生资源配置现状的突破口是什么?主要卫生问题（广州市2005年）：（1）居民健康的主要问题慢性非传染性疾病--居民慢性病患病率为23．6％，高于全国平均水平。慢性非传染性疾病引起的疾病负担占我市总疾病负担的82．4％。在居民死因顺位中，心脑血管疾病和肿瘤分列第一、二位，同时，精神疾病明显增加。

传染病防治和突发公共卫生事件--结核病和病毒性肝炎仍是威胁我市居民健康的主要传染病，每年均有霍乱病例发生，登革热疫情时有反复，艾滋病发病呈上升趋势，至2005年累计报告艾滋病病毒感染3220例，其中非本市户籍感染者占68．3％，集体食物中毒事件时有发生。主要卫生问题（广州市2011年）：（2）卫生资源配置主要问题①医疗资源布局不尽合理，大型医疗机构主要集中分布在老城区。约80%大型医疗机构分布在越秀区、海珠区、荔湾区北部、天河区和白云区南部等区域，其中50%的省部属、市属医疗机构都集中在越秀区。荔湾区南部、白云区北部、南沙区、萝岗区、从化市和增城市等缺乏大型综合医院。优质医疗资源分布不平衡导致部分地区居民难以就近获得高水平医疗服务，同时，进一步加剧了老城区大型医疗机构的服务压力，并凸显其用地紧张，发展空间不足的矛盾。主要卫生问题（广州市2011年）：（2）卫生资源配置主要问题②医疗机构类别结构欠合理，部分专科医院数量不足且规模偏小。在医疗资源结构配置上，中医医疗机构基础薄弱，专科医院数量少、规模小，一些急需的专业如儿科、精神、康复、老年病、护理等发展缓慢，全市仅一间市级儿童医院，花都区、从化市和增城市无精神科病床。大部分专科医院床位数量和用地面积不足，需要扩大规模。主要卫生问题（广州市2011年）：（2）卫生资源配置主要问题③社区卫生服务体系有待完善，尚未承担居民基本医疗服务的主体功能。中心城区社区卫生服务设施布局较合理，但存在用地面积、建筑面积不达标，自有用房比例过低的问题。城市新区及外围城区社区卫生服务设施布局需进一步完善。基层医疗服务体系尚未成为承担居民基本医疗服务的主体，“大病进医院、小病在社区”的医疗卫生服务模式尚未真正形成。主要卫生问题（广州市2011年）：（2）卫生资源配置主要问题④农村医疗卫生设施总量不足，综合服务能力不强。区(县级市)级医疗卫生设施服务能力相对落后，大部分未能担当区域医疗中心角色。一半以上中心镇卫生院未达到二级综合医院规模和水平；区划调整后合并成规模较大的镇，部分镇级医院上升为区(县级市)级医院，镇级医疗卫生机构数量相对减少，基层服务能力相对削弱。农村医疗保障制度的日益完善、基本公共卫生服务项目的实施、农村社会经济发展的加快和城市化进程的提速形成合力引发农村医疗卫生服务需求增长比较迅速，但农村地区医疗卫生设施覆盖程度及服务能力未能满足日益增长的医疗卫生服务需求。主要卫生问题（广州市2011年）：（2）卫生资源配置主要问题⑤公共卫生机构布局较均衡，需扩大规模完善网络。大部分区(县级市)疾病预防控制中心规模偏小，慢性病防治机构业务用房紧张，不能满足疾病防控工作要求。妇幼保健网络有待完善，部分区(县级市)妇幼保健院规模偏小，不能满足妇女、儿童保健服务需要。各区(县级市)均设置卫生监督所1间，但未按卫生部要求设置卫生监督派出机构，存在基层卫生监督网络不健全的问题。4．确定区域卫生规划发展目标

目标通常是指组织预期达到的目的和期望经过努力未来达到的程度。区域卫生规划目标的确立不能以机构、人员、设备的发展量为目标，应针对主要健康问题和主要卫生资源问题，并以优先解决的主要问题为导向。

区域卫生规划发展目标近期(2015年)，按照广州市医疗服务人口1700万计算，全市每千人病床数控制在5．5张左右。全市规划综合医院152间，中医医院(含中西医结合医院)37间，专科医院91间，疗养院10间，社区卫生服务中心170间，社区卫生服务站225间，镇卫生院(含中心镇卫生院)35间，妇幼保健机构16间，疾病预防控制中心(卫生防疫站)18间，卫生监督所15间。到2015年，全市共设置63间三级医疗机构(含分院)，每个区(县级市)至少设置1间三级医疗机构。

区域卫生规划发展目标远期(2020年)，按照广州市医疗服务人口2000万计算，全市每千人病床数控制在6．0张左右。全市规划综合医院173间，中医医院(含中西医结合医院)40间，专科医院108间，疗养院14间，社区卫生服务中心231间，社区卫生服务站334间，镇卫生院(含中心镇卫生院)35间，妇幼保健机构16间，疾病预防控制中心(卫生防疫站)18间，卫生监督所15间。到2020年，全市共设置81间三级医疗机构(含分院)，力争每个区(县级市)设置2间或以上三级医疗机构。

5．拟定实现发展目标的对策和措施

在卫生规划中，对策和措施是为解决主要卫生问题。对策主要是针对主要卫生问题及其实现目标的障碍，措施包括组织措施、技术措施及配套政策等。技术措施通常是指针对主要健康问题的干预措施。通过干预措施的拟定与实施，减轻和控制影响人群健康的重点疾病及其危险因素。6．分析卫生资源需要及资源开发策略卫生资源是指用于卫生服务的各种资源的总称，包括：卫生人力、费用、设施、装备、药品、信息和知识技术等资源。世界卫生组织推荐的指标我国常用指标

每万人口医师数每万人口临床医师数每千人口病床数每千人口病床数每千人口观察床数每万人口护士数每万人口药剂师数每万人口药剂师数每万人口卫生保健人员数每万人口医生（医师）数个人投资占居民卫生保健支出的%卫生经费占国民生产总值的%

卫生资源指标

目标

任务规范

资源需要(数量、质量)卫生资源现状与需要对照表

资源现状

资源需要分析过程

以门诊医生配置可分为三个步骤：第一步：根据卫生服务调查（健康询问调查）中有关人口数、居民患病率、每患者平均就诊次数、需要医疗照顾率、居民住院率、平均每患者住院天数、每全时门诊医生平均门诊人次、每全时住院部医生平均负责病床日等数据，按特定计算公式，计算出当地该年度门诊医生需要量。

第二步：将门诊医生需要量与实际医生拥有数进行对比，求出供需比值，评价门诊医生的供需平衡状态。第三步：根据平衡状态（平衡、基本平衡、短缺或过剩）对今后门诊医生分配作出政策性调整，使之逐渐平衡、合理。

门诊医师需要数计算公式：

人口数×两周患病率×人均两周就诊次数

×26×实际就诊比率×（1+非日常医生比）门诊医师需求数

=————————————

每全时门诊医师年均应处理门诊人次

公式中26为将两周数据换算为全年数值的常数，非日常医生是指从事非日常医疗工作的医师数，指外出专业进修、参加学术会议、抢险救灾、支边、支贫等活动，以及病事假等。每全时门诊医师应处理门诊人次计算方法为：每全时门诊医师法定工作日为250日[365-（104+11）=250日]乘以15（日均处理门诊人次）等于3750人次。

应用举例：以大城市为例计算每十万人口门诊医生需求量。已知:人口数(P)=100000两周患病率(IN)=20.1%两周平均门诊就诊次数(N)=1.8次/病人需要就诊患者占病人总数的比例(RN)=92%实际就诊患者占病人总数的比例(RD)=60%平均每个门诊医生年门诊量(S)=3750人次从事非日常临床医疗工作的门诊医生比例(TS)=13%

门诊医师需要数计算公式：

100000×0.201×1.8×26×0.60×（1+0.13）门诊医师需求数=————————————=170

3750

配置参考标准：实际需求量+潜在需求+人口流动因素=170+(170×30%)+(170×5%)=230，即:每千人口门诊医生数为2.30。如果仅考虑到医院(包括街道、乡镇卫生院)，门诊医生数为：230×78.8%=181(78.8%指此比例的就诊是在医院)，即:每千人口医院门诊医生数为1.81。

门诊医生供需平衡状态的评价按照供需比值来进行评价。供需比值越接近1，其平衡状态越佳，越远离1，平衡越差。所以我们将评价标准定为三个等级：（1）供需比值为1±0.05时为供需平衡。（2）供需比值超出1±0.05但在1±0.15范围内，则为基本平衡。（3）比值超出1±0.15范围，则为供需不平衡，比值<1-0.15者为短缺或不足，比值>1+0.15者为过剩。7．编制区域卫生规划方案一份区域卫生规划方案框架内容包括：1）卫生规划的指导思想及基本原则2）社会经济发展概况3）卫生事业发展现状4）主要卫生问题及在规划期内需要优先解决的卫生问题5）规划期内卫生发展目标与指标（包括各单项领域的发展目标与指标）6）采取的对策与措施7）规划资源预算8．区域卫生规划方案可行性论证卫生规划方案编制成功后，由政府组织各方面人士、专家对规划方案进行科学性、可行性论证，并根据论证意见对规划方案进行修订。经可行性论证确认的卫生规划正式报政府或人大常委会，进行审核和修改，批准后颁布实施。9．区域卫生规划的实施与评价

区域卫生规划的实施是实现规划目标的手段和途径，是整个规划过程中的实质性阶段。实施的关键是管理与监督。在实施过程中下列几个问题值得关注：⑴建立规划管理、执行与评价组织⑵分工及责任明确⑶制定详细的实施方案⑷制定规划实施的考核、监测办法区域卫生规划评价

区域卫生规划评价是一个过程，是一个贯穿规划从设计到实施乃至完成的全过程。因此，规划评价的目的是对规划设计、方案、政策设计、实施手段与实施结果进行评价，并根据评价结果对其进行必要的调整，使其更具科学性、先进性和实用性。

区域卫生规划评价内容适宜度确切性公平性进度效率效果影响

规划评价指标

就卫生规划的总体评价来说，我国目前尚缺乏一套成熟的指标体系。根据我国区域卫生发展研究者和管理人员提出的观点，规划评价指标分为三大类：投入指标、过程指标和产出指标。（一）投入指标

1、

卫生事业费占财政支出比例。

2、防保经费占卫生事业经费比例。

3、科教经费占卫生事业经费比例。

4、人均卫生总费用。

5、人均卫生事业经费。

6、人均卫生全行业固定资产占用额。

7、千人口卫生技术人员数（千人口医生数、千人口护士数、千农村人口村级卫生人员数）。

8、千人口防保人员数。

9、千人口医院病床数。

10、政策状况、人口指标、国民经济指标、文化指标、生活条件指标、交通邮电指标等也可列入投入指标范畴。（二）过程指标

预防保健指标：如计划免疫“四苗”覆盖率、孕产妇系统管理率、婴幼儿系统管理率、住院分娩率等。

医疗服务指标：如门诊人次增减幅度、出院人次增减幅度、急诊人次增减幅度、家庭病床数增减幅度等。

资源利用效率指标：医生年平均承担的门诊人次和住院人数、病床使用率、出院者平均住院日、主要设备使用效率等。（三）产出指标

人群健康水平指标：如婴儿死亡率、幼儿（1—4岁）死亡率、法定传染病报告发病率、孕产妇死亡率、平均期望寿命等。

疾病和伤残指标：如两周患病率、慢性病患病率、住院率、伤残率等

青少年生长发育指标：如身高、体重、胸围、出生低体重儿（<2500g）比例等。健康行为指标：如吸烟率、盐摄入量、吸毒状况、参加体育锻炼人口比例等。

规划评价步骤及方法

1、组成评价工作小组，其成员包括规划制定与实施的决策者、执行者及专业技术人员等。

2、设计评价方案，确定评价目的、内容，选择评价方法及相应指标。

3、建立信息系统确定要收集的数据及途径。

4、

收集数据及信息，实施评价。

5、撰写评价报告。案例

A市卫生形势分析

Ａ市地处中原地区，辖三区，二县，是重要的交通枢纽，经济发展在全省处于第四位。２０10年总体发展规划是：到２０2０年建立外向型、现代化、具有合理发展布局结构，先进交通网络，完善的市政设施，便捷的通讯系统及良好的生态环境的区域；国民生产总值在全省处于前两位，年平均增长1０％；职工年平均工资和农民年人均纯收入有显著提高。根据卫生事业与经济同步发展的要求，Ａ市对卫生事业提出了加速发展的要求，卫生事业的发展在保证基本医疗卫生服务的基础上，适应多层次的医疗保健需求，逐步建立起与经济发展相适应的医疗卫生服务体系。

Ａ市２０10年总人口４６０万，６５岁及以上人口占１０．３％，0—14岁人口占25．4%，农业人口占62．4%，流动人口3０万；人口出生率为12‰，死亡率5．9‰，居民平均期望寿命７２．４岁，婴儿死亡率１５．２‰，孕产妇死亡率31．4/10万，法定传染病总发病率２５０．７／１０万，慢性病患病率１６６．８７‰，城市前五位死因顺位是恶性肿瘤、呼吸