西方行政制度改革的取向样本

现代西方行政制度改革取向和启示张立荣一进入20世纪以后,尤其是第二次世界大战以来,美、英、法、德、日等西方国家为了适应社会经济发展需要,掀起了改革政府行政制度热潮①。诚然,西方各国因其国情不一样,改革行政制度内容、方法和进程也就不尽相同。不过,伴随国际社会发展改变,各国之间信息和技术交流日益频繁,西方各国面临共同问题越来越多,这就使得西方国家行政制度改革凸显出部分共同取向。具体地说,关键有以下数端:(一)

行政职能市场化西方国家行政职能市场化表现为以下两个方面:1政府行政职能定位市场化即依据市场经济要求确立政府行政职能,其目标是将原来由政府负担部分社会职能和经济职能推向社会,推向市场,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。行政职能市场化实践路径关键有三:其一,压缩社会福利项目。为了达成压缩社会福利项目目标,英、美等西方国家政府施用了种种策略和手段。比如,把因果链条弄模糊,不要明确是总统(或总理、首相)有意推进项目压缩。又如以劳动换福利,不要四面树敌。在收入保障政策改革中,提升领取福利者资格限制,使仍有资格群体心存感激,无形中支持福利改革;压缩一大块,赔偿一小块,起到抚慰利益丧失者效果。尽管西方国家压缩社会福利政府项目标策略和手段多个多样,但改革方向却是一致,即以市场化安排来替换政府安排。其二,放松对企业进出口及价格管制。在这方面,美国政府做法最具代表性。自1981年2月里根公布第1291号行政令以来,美国政府前后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行管制。企业进出口自由度空前提升,市场定价替换了政府定价。其三,推行国有企业私有化改革。在西方国家中,英国对国有企业私有化改革起步最早,成效最为突出。世界上有100多个国家程度不一样地效仿英国私有化改革方法。伴随股份制私有化改革推进和深化,英国国有企业在国民经济中所占百分比大幅度下降。国有企业产值占国民生产总值比重由1979年10%下降到现在不足1%;拥有股份股民人数也由1979年300万增加到1000万。近100万原国有企业职员转为私有企业职员。2政府行政职能运行市场化。即在公共服务供给领域引入市场机制,其实质是整合政府权威制度和市场交换制度功效优势,形成一个新供给公共服务制度安排。比较普遍做法是实施协议出租。即在不扩大政府规模、不增加公共财政支出情况下,政府经过投标者竞争和履约行为,将原先垄断公共产品生产权和提供权向私营企业、非营利组织等机构转让,完成公共服务提供“准市场化”,进而改善公共服务提供质量,提升行政效率,增强行政能力。协议出租这一形式,在当今西方国家如英国、美国、法国、澳大利亚、瑞典、日本等国行政制度改革中均占有一定比重,但以英国发展最为经典。现在,英国公共服务行业如环境保护、医疗、救助、精神保健、社会保障等领域被认为是建立在协议基础之上,甚至在监狱管理等国家传统基础职能领域,协议也占有相当比重。从多种数据来看,英国协议出租比政府直接供给降低成本约20-30%。(二)行政权力分散化和上述行政职能市场化取向相关联,西方国家在推进行政制度改革过程中,大全部着力于缩小政府行政范围,分散政府行政权力。这既表现为中央政府和地方政府之间分权,又表现为政府行政组织内部层级之间分权。先从中央政府和地方政府之间分权来看,它表现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制订权等下放给地方政府,使地方政府较之以前拥有更大权力。通常说来,西方国家推行分权做法是财权相对集中,事权相对分散。财权相对集中表现在地方政府收入和财政开支变动速率上,地方政府收入增加远低于开支增加速度。需要指出是,20世纪80年代以来,西方国家中央政府和地方政府之间权力调整全部是在既定法律框架之内进行。而且,地方政府也有足够能力负担从中央政府手中下放而来权力,负起应有政府责任。这是信息技术广泛传输、法制完备、制度健全一个结果。再就政府行政组织内部层级之间分权而言,它关键表现为压平层级,授权一线。比如美国住房和城市发展部将区域办公室这个中间层次取消,使管理层次由3个变为2个;美国国防后勤局国防分配地域中心自我管理小组把该组织整个管理层次取消,1年节省250万美元;退伍军人局向区域办公室放松,从而提升了工作效率和服务质量。另外,西方国家在改革政府机构、调整行政权力过程中,把部分政府经济部门改组为准政府机构或独立出去。其中,英国“下一步行动方案”(ｔｈｅｎｅｘｔｓｔｅｐｓ)最具经典意义。该方案意在把原政府部门内中下层组织转变为含有独立性质单位,实现决议权能和实施权能分离,1988—1994年,共成立了102个实施机构。实施机构和政府签署责任书,明确本机构责任范围、工作目标及工作标准。每个实施机构长官,在其职责范围内享受充足人事、财政自主权,主管大臣只负责监督实施机构长官工作完成情况。澳大利亚、丹麦、爱尔兰、瑞典在20世纪80—90年代也有类似英国这种行政权力调整方法。(三)公共服务社会化一个便民、利民、亲民政府,不仅要为公众提供优质服务———因为“全部公共事业全部在自然地扩大,集体对提供新型服务有不可抗拒需求……一个社会越复杂,就越需要行政部门服务,也就越应该发展调整职能……服务性活动已经超出了控制性活动”;而且还应向公营部门、私营机构和非盈利组织提供催化剂,使之行动起来处理自己小区问题。现代西方国家行政制度改革展现出这么一个特征,即政府充足利用市场和社会力量,推行公共服务社会化。其关键形式有三:1以私补公。即政府经过制订优惠政策,吸引和激励私人资本投入到政府包揽社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域,以填补政府财力服务能力不足。2公私合作。即政府以特许或其它形式吸引中标私营部门参与基础建设或提供某项服务。在政府规制下,私营部门经过面向消费者价格机制来实现投资回报。这种做法,既借社会资源提升公共服务生产能力,又借价格机制显示真实社会需求,从而实现一箭双雕目标。3授权小区。即政府以授权方法激励各小区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益机构。美国凯尼尔沃思———帕克塞德小区经验表明,小区授权不仅改变了大家对未来估计,给大家注入自信心,而且通常还为处理自己问题提供了比正常公共服务愈加好措施。(四)政府理念企业化政府“企业化”是20世纪70年代以后流行于西方国家一个政府组织思想。进入80年代以来,以政府“企业化”思想为背景管理模式———商业模式越来越受到大家重视,并被广泛应用于西方国家行政制度改革实践之中。所谓“政府企业化”,就是用企业家在经营中所追求讲效率、重质量、善待消费者和努力争取完善服务精神,和企业中广泛利用科学管理方法,改革政府机构中公共管理部门,重塑政府形象。建立企业化政府,要求政府有新理念。对此,美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中归纳为10个方面,即企业化政府应该是:(1)起催化作用政府:掌舵而不是划浆;(2)小区拥有政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命政府:改变照章办事组织;(5)讲究效果政府:按效果而不是按投入拔款;(6)受用户驱使政府:满足用户需要,而不是官僚政治需要;(7)有事业心政府;有收益而不浪费;(8)有预见政府:预防而不是诊疗;(9)分权政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向政府:经过市场力量进行变革。对于该书提出这些新见解,克林顿总统给了高度评价,指出它“给我们提供了改革政府蓝图”。正是在克林顿推进下,美国掀起了“再造政府运动”。英国在撒切尔夫人执政时期也曾有计划地安排全部高中级行政官员到私营企业中去工作或学习,把企业有效管理方法和经验引入政府工作部门,以提升政府工作效率和效能。瑞士很多州和市政府如瓦莱州、日内瓦州和苏黎世市等一样开始采取企业化方法来加强公共部门管理。应该指出,建立企业化政府改革在理论上和实践上尚存很多争议。如有些人认为,政府不是和党组织,企业管理理念和方法应用到公共管理领域,应该考虑和注意公共领域特殊性,公民毕竟不是用户,公民意味着权利。由此看来,企业化政府改革还有待于深入探索和完善。(五)政府治理电子化面对信息技术和信息社会挑战,西方各国均致力于发展政府信息化政策,借助信息科技提升政府服务效率和治理质量,并经过构建电子化政府提升国家竞争力。美国自20世纪80年代起,不停地受到预算赤字拖累。在国会削减预算和选民压力下,由副总统戈尔所领导全国绩效评定委员会(ＮａｔｉｏｎａｌＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＲｅｖｉｅｗ,ＲＰＲ)基于对政府服务效率和治理质量检讨,提出了“利用信息技术再造政府”主张。1993年,ＮＰＲ发表《利用信息技术改造政府》汇报,试图经过信息技术改善政府效率、产品和服务品质,并让政府官员深入了解信息技术是下个世纪政府基础建设,强调一个现代化“电子化政府”应给民众更多机会,以最有效方法取得政府服务。1994年12月,美国“政府信息技术服务小组”(ＮＩＩ小组)提出了《政府信息技术服务远景》汇报。该汇报声称,改革政府不仅仅是降低政府赤字,更为关键是利用信息技术力量,根本重塑政府对民众服务工作。所以,强调“利用信息技术帮助政府和用户间互动”,建立以用户为导向电子化政府,以提供更为便利、更有效率服务。现在,美国政府治理电子化建设工作取得了显著进展,数字化、网络化政府信息系统框架已经形成并开始运作,如美国麻省公布全部州政府招标项目,公布招标商回复招标所需全部文件,并公布在线招标结果等。在美国影响和带动下,英、法、德、日等西方国家亦把构建电子化政府作为其国家发展一个战略性任务,制订并开始实施政府治理电子化计划。

二

西方国家在其进入20世纪以来行政制度改革实践中,积累了大量经验和教训,给我们提供了不少有益启示。(一)

遵照市场法则,服务经济建设在当今世界,市场经济被普遍认同,并取得了正当地位。在这种背景下,政府行政职能定位、行政机构调整和行政方法转换,全部必需遵照市场法则,表现市场化取向。这是首先。其次,政府行政制度改革根本目标在于为经济发展提供更为便捷、更为优良服务,促进经济增加;不然,再详尽、再完善改革方案和改革举措也是不可取。应该指出,处于不一样社会发展阶段国家行政制度改革市场化取向表现形式是不尽相同。比如,西方工业国家行政制度改革市场取向关键表现为降低福利项目,收缩政府社会职能和放松对工商业管制,收缩政府经济职能;而新兴工业国家行政制度改革市场化取向则关键表现为将国有企业私有化收入投向国有新技术产业,促进国有企业转向新技术领域,进行结构性转换。(二)

明确改革目标,兼顾效率和公正具体地说,一个国家行政制度改革目标设定和调整,是因为该国特定经济、政治和文化环境决定。目标设定和调整决定着制度改革方向,也决定着制度设计所蕴涵价值。通常而言,世界各国改革行政制度关键目标之一就是革除官缭主义和衙门作风,提升行政效率、降低行政成本。不过,这种目标设定和努力,应该和实现社会公正目标相契合、相统一。这是因为,作为权威性公共服务部门政府机关,假如其行为仅仅为了提升行政效率而不讲究社会公正,那就势必失去存在基础和价值,其所推行行政制度改革也势必失去来自公众支持。(三)

重视教授咨询意见,整合不一样利益要求西方国家在进行行政制度改革时,大全部重视教授咨询意见。为使教授意见含有权威性。西方国家通常成立了专司行政制度改革问题研究和计划临时性机构或常设性机构,如美国第一、第二届胡佛委员会,法国“行政改革部”,日本第一、第二次临时行政调查委员会等,并以立法形式确保这些机构研究和计划行政制度改革方案自由度和独立性。不仅如此,西方国家在研究和制订改革方案过程中还重视吸纳和整合社会各界人士和多种利益集团要求,从而使行政制度改革建立在较为坚实现实基础之上。西方国家这种做法,值得我们认真研究和借鉴。(四)

把握分权规律,正确处理中央政府和地方政府关系行政制度改革往往表现为中央政府和地方政府之间纵向分权⑨。这种纵向分权起因是:中央政府高度集权必需性已相对减弱;分权有利于分散中央政府和决议负担;分权有利于增强地方政府主动性和责任感。西方国家20世纪80年以代来进行分权改革所遵照