土地变更调查

土地调查工作与

2012年度全国土地变更调查国土资源部地籍管理司二〇一二年十二月南京提纲一、2012年土地调查工作情况与2013年度工作设想二、2012年度全国土地变更调查方案部重点工作年度土地变更调查工作（2011收尾，2012部署）；宗地统一代码编制工作及中办电子文件管理试点；推进全国地籍调查工作。日常工作全国城镇地籍调查数据更新与汇总；城镇村地籍调查工作；建设用地审批工作；重点工作：全国农村集体土地确权登记发证工作2012年度土地调查工作基本情况与

2013年度工作初步设想关于宗地统一代码编制工作国家标准申请工作标准的申请；标准的协调与验证（农业、林业）。印发全国实施方案，督导各地省级示范区建设；召开全国宗地代码编制的工作座谈会（徐州）；编制宗地代码工作技术方案（待印发）；编制进一步推进宗地代码编制工作的实施方案。关于宗地统一代码编制工作任务：结合农村集体土地确权登记发证，以省级示范区建设为引导，充分继承现有工作基础，科学划分地籍区、子区，深入研究编码转换规律，依照《编制规则》，积极采用信息技术手段，分类型、分区域，稳妥有序地推进宗地代码编制工作，顺利完成宗地代码的转换，并统筹做好地籍档案等历史资料的衔接。

工作原则：示范推广，分类推进；充分继承，有效衔接；急需先行、统筹实施。关于宗地统一代码编制工作宗地代码编制要注意的几个问题转换规则要较为明显地反映出新旧代码之间的相互对应关系，尽可能做到“见旧知新”。

已建成地籍信息系统的地区，在充分继承原有的编码资源的基础上，制定相应的新旧宗地代码的转换规则，利用GIS等手段，开发完善系统功能，进行新旧编码的一次性自动转换。同时要对转换的结果逐一复核，确保每宗土地的代码编制准确、唯一。原编码应在数据库系统中长久保留，以便查阅。宗地代码编制要注意的几个问题尚未完成信息化地区，要按照《规则》，建立转换关系，制定新旧代码的转换对照表，转换前后的宗地编码要在历史档案材料中予以详细记录，尤其旧码不能因转换而废弃，以保证地籍资料的完整性，避免因代码转换造成地籍管理的混乱。

新产生的宗地用新方法编制，并启用新代码；统一代码转换工作结束前，原代码暂时保留应用，所有的历史地籍资料暂不做修改。宗地代码编制要注意的几个问题已登记发证的宗地，结合日常地籍调查、变更登记等工作，逐步启用新代码。对于已经形成电子化数据的宗地，对图、表、卡、册、簿实现转换并替换；而对于没有完成电子化的地区，按照“转换不替换”的原则，多码并行，稳妥推进。土地证书中的宗地代码可借助总登记采用公告的方式集中更改，也可以结合日常变更工作，在权利人申请变更登记或换发土地证书时逐步更改。宗地代码编制要注意的几个问题2013年调查工作初步设想大力推进地籍调查工作；完成年度土地变更调查；有序推进宗地代码编制；部署开展后备资源调查工作。二、2012年度全国土地变更调查方案印发规范性文件《全国变更调查工作规则（试行）》部领导要求“一查多用”和“一张图”，已建设，最好；调查工作受到重视，经费及保障普遍较好；成果应用广泛，效果好，尤其执法检查和督查。二次调查经验可借鉴，尤其三下两上，已被广泛接受；调查技术已成熟（二调打基础，监测做支撑，两年增量更新）。变更调查面临的有利局面：“三下两上”的成果核实方式，有重复成分，保证变更成果应及时快速汇总（快速出数）；要求充分发挥综合信息监管平台作用，保证用地管理信息数据的权威性（地籍责任大）；要求构建“一查多用”的共同责任机制，实现各级国土部门内部多部门的协同机制（各部门配合）；建立调查成果质量评价的奖惩机制（政策落实）。亟待加以完善和解决的问题：2012年总体路线在坚持四个“继续”同时，做好五个方面改进，充分利用综合监管平台中的用地管理信息做支撑，程序上作了适当完善，在组织实施方式上作了简化和优化，旨在充分发挥国家和地方各有关方面的优势和作用，其核心思想是明确职责分工，强化工作责任，以确保调查成果真实、准确，满足“一查多用”的实际需要。四个“继续”具体体现一是继续沿用“国家总体掌控、地方细化调查”的总原则和“三下两上”工作程序；二是继续采用遥感监测等手段，实现对全国快速监测，调查方法以及技术标准等与往年基本保持一致；三是继续采用全面内业核查、重点外业抽查和国家级重点抽查核实的做法，以保证调查成果真实准确；四是继续强化地方实地调查的真实性，保证全国调查工作的总体进度。2012年度土地变更调查总体路线坚持一查：即地籍部门牵头负责查清现状，按照现状认定地类的原则，借助遥感监测的手段，对利用现状变化进行调查，提取年度土地变化信息。地籍部门对土地利用实际现状真实性负责；一下一上基本解决数据真实性的问题。坚持多用：规划、耕保、用地审批、土地利用以及执法检查等相关部门，以地籍现状调查结果为基础，按照职责分工，依托综合信息监管平台，将各自审批报备信息套合到现状变化图斑上，分类标注，形成每一实地变化图斑的管理属性。各相关部门对用地管理信息的合法性负责；二下二上，解决用地管理全面问题。套合结果经地方举证补充后，作为最终用地管理信息数据，自上而下做控制，地方以此更新数据库。地方对用地管理信息的全面性负责。三下，解决管理信息权威的问题。主要工作思路五个“改进”一是在工作程序上，将现状信息与用地管理信息充分衔接；二是在平台作用发挥上，维护监管平台用地管理信息权威性；三是在技术要求上，强化按照现状变更的要求；四是在组织实施上，强化部司局对用地管理信息审查与把关；五是在工作制度上，建立严格的成果质量考核制度。主要工作思路五个“改进”一是在工作程序上，将现状信息与用地管理信息充分衔接；地方坚持按现状认定地类的变更原则开展实地调查，国家组织认定实地变化结果，解决土地利用现状信息的真实性和准确性。同时，国家依托综合信息监管平台，现状基础上套合日常管理信息，生成各类用地管理信息，有效解决用地管理信息的全面性和合法性。简化工作程序，杜绝地方为规避执法问责人为修改变更调查结果，保证了土地利用现状数据真实、准确，也保证了用地管理信息的权威性、完整性，避免了地方上报管理信息与部掌握信息不一致现象。

主要工作思路五个“改进”二是在平台作用发挥上，维护监管平台用地管理信息权威性；充分发挥部综合信息监管平台的作用，国家组织将各类日常管理形成的审批管理信息，与土地利用现状数据套合叠加，自动生成各类用地管理信息，从而省去国家对管理信息重复核实的巨大工作量，发挥和体现监管平台的权威性，另外，督促管理信息及时报备和举证，有效推进了各级综合监管平台的建设和应用，体现和落实部领导“一查多用”的要求。

主要工作思路五个“改进”三是在技术要求上，强化按照现状变更的要求；调查程序中，将土地利用现状调查与管理信息调查分为两个阶段。土地利用现状调查时，进一步加强地类真实性的要求，即地方依据遥感监测成果，严格按照土地利用的现状，遵照土地变更调查技术要求，开展利用现状变化的调查工作。在未套合的新增建设用地，在二上阶段要求各地进一步细分，如“先行用地”、“临时用地”等，以便下一步执法检查工作需要。

主要工作思路五个“改进”四是在组织实施上，强化部司局对用地管理信息审查与把关；充分借助部综合信息监管平台，提高管理信息标注的权威性和可靠性，减轻各相关部门对用地管理信息审核工作量，提高工作效率。但同时，加强对用地管理信息审查把关的权威性：强化部相关司局对成果的审查把关作用；强化基层各相关业务部门对管理信息内容真实性、准确性和完整性的支撑作用；督促地方完善综合监管信息的报送备案和补充举证。

主要工作思路五个“改进”五是在工作制度上，建立严格的成果质量考核制度。对变更调查成果，加大国家层面的外业核查核实力度，建立年度省级成果质量评估制度，实行成果质量奖惩制度，以省为单位，将计划指标、用地审批、节约集约考核等相关工作与之挂钩，对个别问题突出的地区，建立调查成果的排名和追究制度。工作内容一、开展遥感监测二、开展土地利用现状变化调查三、开展基本农田情况调查四、开展土地利用现状变化调查成果内外业核查五、用地管理信息标注（包括建设用地和耕地）六、开展数据汇总统计与分析七、更新土地调查数据库工作流程（一下）遥感监测：2012年9月～2013年1月初，地籍司牵头，中国土地勘测规划院组织专业队伍，开展遥感监测，提取新增建设用地监测图斑。及时下发，辅助地方开展土地变更调查。一下=2011“二下”；有目标，有重点。工作流程县级变更：12月底前，各地地籍部门牵头，以2012年12月31日为调查统一时点，以2011年度土地变更调查结果为基础，组织开展土地利用现状变化调查。对实地发生变化的土地，以现状认定地类原则开展调查；逐一核实遥感监测图斑，对遥感监测未变更的，应举证；更新基本农田数据层，汇总形成基本农田面积汇总表。省级核实：各省级地籍部门牵头组织，完成各县（区、市）的现状调查结果的检查，重点核实未变更建设用地的图斑。关于农用地变为未利用地严格限制大面积。对确因突发性自然灾害、重大生态环境整治工程等原因，导致的农用地表土层破坏，短期内无法通过简单治理恢复种植，按照土地变更调查以现状认定地类的原则，允许农用地变为未利用地。变更应实地调查位置、范围和地类，现场拍照，填写《农用地变更为未利用地图斑核实记录表》，形成矢量图层，并扫描灾毁、塌陷或重大生态环境整治工程等相关证明材料的电子扫描件。12月31日前，将以上成果和材料，以专报方式报部审查。逾期不报的，不得在本年度进行变更。开展基本农田情况调查依据合法有效的基本农田划区定界（或依法占用、调整等）资料，调整数据库中基本农田图斑的位置和范围，更新基本农田数据层，汇总形成基本农田面积汇总表。

包括：一是新编规划；二是依法征占用。工作流程（一上）上报现状变更数据：2013年1月20日前，各省将经过省级检查通过的分县土地利用现状变化调查结果（增量包），以及未变更建设用地图斑的举证材料等一并报部。工作流程国家级内业核查：1月20日至2月28日，规划院组织专业队伍，结合遥感监测结果，参考地方举证材料，对各地新增建设用地开展核查，检查是否虚报、瞒报建设用地，对农用地变为未利用地的变化图斑，开展合理性审查，检查地方是否将农用地虚假变更为未利用地。集中对接整改：规划院负责，对内业核查发现的突出问题，及时反馈省级，要求省级组织，对重点县区逐一核实。3月初，地籍司组织，相关司局参与，集中对接，省级集中汇报核实情况，对发现的问题做出说明，解释原因，并现场整改。对内业核查无重大问题县区，规划院组织入库，并陆续提供监管平台，用于用地管理信息的审核。工作流程（二下）外业核查：3月5日～15日，规划院组织专业队伍，对集中对接中重大问题，抽取部分县区开展外业抽查。工作流程（二上）报送土地利用现状变化数据：县级地籍部门根据外业抽查结果，负责组织完善现状变化调查结果，生成土地变更调查增量包，经质量检查后逐级上报。3月20日前，形成2012年度全国土地利用现状变化数据及数据库。自下而上，逐级核实。工作流程套合生产用地管理信息：1月25日～3月25日，部统一组织，利用综合信息监管平台，对核查通过的土地利用现状变化调查成果，叠加部日常审批管理信息内容，开展用地管理信息套合标注。套合结果及时反馈地方。县级根据部管理信息核实结果，分工负责向部监管平台补充举证材料。

地方举证和补充管理信息，补充结果经业务司局确认后，纳入监管平台。4月15日前，完成用地管理信息的完善工作，形成2012年度土地变更调查用地管理信息结果。体现：源于地籍建设用地管理信息套合内容根据实地建设情况及批准情况，分类标注新增建设用地类型等信息。对有合法审批手续的地块，标注审批文号等信息。本年批准本年建设情况：对2012年已依法取得建设用地审批手续，实地已建设的地块，按实地现状变更为建设用地，填写“本年批准本年建设”属性（B）。本年批而未用情况：对2012年已依法取得建设用地审批手续，实地尚未建设的土地，按批准用途变更为建设用地，填写“本年批而未用”属性（P）。本年未批先建情况：对于实地已建设，但未依法取得建设用地审批手续的地块，按照实地现状变更为建设用地，填写“本年未批先建”属性（W）。其中，未批先建根据执法检查工作需要，进一步对用地的有关情况进行细分。新增耕地管理信息标注内容本年实际新增的耕地属于土地整治项目本年验收的，标注为“土地整治本年验收本年新增耕地”（ZZB）；往年增加的耕地属于土地整治项目本年验收的，标注为“土地整治本年验收往年新增耕地”（ZZW）；因城乡建设用地增减挂钩项目补充的耕地，标注为“增减挂钩补充耕地”（ZJG）；因工矿废弃地复垦项目补充的耕地，标注为“工矿废弃地复垦补充耕地”（GKF）；因农业结构调整的新增耕地，标注为“农业结构调整新增耕地”（TZ）；其余新增耕地标注为“其他补充耕地”（QT）。工作流程国家级重点抽查核实：4月15日～25日，部统一组织，各相关司局参加，采取技术与行政相结合的方式，对部分管理信息审核不通过的重点地区、重点问题，开展国家级重点抽查核实，发现并查处一批弄虚作假的典型地区，按照土地调查条例等法规予以处理。工作流程（三下）用地管理信息结果下发：相关司局负责组织，将通过审查的用地管理信息结果下发各地，作为用地管理信息控制数。

自上而下，逐级控制。工作流程汇总与分析：4月20日，地籍司组织，各相关司局、单位参与，开展国家级汇总工作，将土地利用现状数据、用地管理信息数据，两套数据合并，形成2012年度全国土地变更调查汇总数据。适时组织召开汇总会。地籍司牵头，组织各司局共同开展数据分析工作，起草分析报告。更新调查数据库：地方相关部门牵头，地籍部门配合，将管理信息录入到土地调查数据库中，形成2012年度土地变更调查数据库，逐级检查后报部。部地籍司牵头，各相关司局参与，中国土地勘测规划院组织专业队伍，将通过国家级质量检查的数据库成果更新入库，形成2012年度国家级土地变更调查数据库。工作流程体现：归于地籍组织与分工继续采用国家和地方分工组织实施的组织模式。国家：遥感监测、成果内外业核查和重点抽查核实、用地管理信息标注与确认、国家级数据库更新汇总等；省级：本省调查工作的组织实施，负责省级成果质量把关及合法性审查，承担省级成果全面自查整改、数据库更新及汇总分析等工作；县级：负责本县区调查成果的真实性，开展土地利用现状调查，承担县级数据库更新及县级成果汇总分析等。组织实施

地籍管理司负责组织落实部专题会议、部办公会议重大决策，做好计划实施监督指导工作，负责组织中国土地勘测规划院开展国家级内外业核查和数据库质量检查，更新国家级数据库，形成年度土地变更调查汇总结果，牵头开展2012年度全国土地变更调查成果分析工作；中国土地勘测规划院负责土地变更调查监测与核查项目的具体组织实施。组织实施

耕地保护司

负责结合城市建设用地审批、单独选址建设用地审批和土地整治项目验收等相关管理职能，开展新增建设用地和补充耕地的相关管理信息，具体负责“本年批准本年建设”、“本年批而未用”、“土地整治本年验收本年新增耕地”和“土地整治本年验收往年新增耕地”，以及新增耕地经费来源等用地管理信息套合的政策和技术标准，指导有关单位开展以上用地管理信息套合标注工作，对用地管理信息套合标注结果审核确认；开展基本农田汇总信息的政策性复核等工作。结合职能，负责分析当年耕地保护情况。组织实施

规划司

负责依据用地计划指标安排、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡利用及工矿废弃地复垦等项目审批情况，负责制定“本年批准本年建设”、“本年批而未用”、“增减挂钩补充耕地”和“工矿废弃地复垦补充耕地”用地管理信息套合标注工作的政策、原则和技术要求，指导开展以上用地管理信息套合标注工作，对用地管理信息套合标注结果的进行审核确认；开展年度批准的新增建设用地与年度计划的比较，负责分析年度土地利用计划执行情况。组织实施

土地利用管理司

负责采矿用地方式改革试点管理信息套合标注及审查，分析节约集约用地和批而未用建设用地情况。

执法监察局

负