高校部门整体绩效评价实践探索-以某试点学院为例

《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，以及修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》正式实施，标志着我国预算绩效管理改革驶入快车道，要求以预算资金管理为主线，构建全方位预算绩效管理格局，实施部门和单位预算绩效管理。然而，高校部门整体绩效评价相对于项目支出绩效评价而言起步较晚，缺乏实践案例，更无管理办法，亟待探索。为此，省教育厅哲学社会科学研究项目《高校部门整体支出绩效评价创新研究》课题组联合第三方机构率先在省属高校开展部门整体绩效评价试点。本文从试点探索出发，设置高校部门整体支出绩效评价的二级、三级指标，建立高校部门整体绩效评价指标体系，确定绩效指标分级和评分规则，完成高校部门整体绩效评价。一、部门整体绩效评价的现状及难点目前，对于部门整体绩效评价的研究还处于实践探索阶段，整体绩效评价体系的构建还有待逐步完善。由于高校部门整体绩效的复杂性，使得这方面的研究和探索更少。（一）部门整体绩效评价相关管理办法缺失2018年印发的《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确要求构建全方位预算绩效管理格局，全面实施部门预算绩效管理，推动提高部门整体绩效水平。但目前为止，国家尚未出台有关财政支出绩效评价方面的法律法规，尽管各地出台了有关制度、办法等规范性文件，但没有立法层次的法律保障，权威性及约束力明显不够，对于如何开展整体绩效评价，仅仅停留在通知要求层面。（二）部门整体绩效评价的理论和实践缺乏因理论基础薄弱，部门整体绩效评价缺乏科学、系统的理论基础，导致部门在设定绩效目标和指标时缺乏指导。因实践经验不足，部门整体绩效评价缺乏丰富的实践经验，部门在设定绩效目标和指标时难以借鉴成功案例，导致绩效评价工作缺乏科学性和有效性。部门整体绩效评价缺乏专业人才，部门在设定绩效目标和指标时难以获得专业的意见和建议，导致绩效评价工作缺乏科学性与合理性。部门整体绩效评价缺乏有效的评价工具，部门在设定绩效目标和指标时难以准确衡量绩效表现，导致绩效评价工作缺乏客观性和公正性。部门整体绩效评价缺乏规范的评价流程，部门在设定绩效目标和指标时难以遵循科学、合理、有效的评价流程，导致绩效评价工作缺乏科学性和规范性。因此，部门整体绩效评价的理论和实践缺乏的原因较多，需要部门在设定绩效目标和指标时，充分考虑理论基础、实践经验、专业人才、评价工具和评价流程等因素，以提高绩效评价的科学性和有效性。（三）部门整体绩效评价缺乏合理规范的评价体系部门整体绩效评价是一个复杂的系统工程，涉及范围广、资金量大、程序复杂、技术性强。为了开展有效的部门整体绩效评价实践工作，需要建立科学可行的评价指标体系，灵活运用适当的评价方法，采用客观公正的评价标准，并制定规范统一的绩效评价规章制度等。当前，部门整体绩效评价确实缺乏合理规范的评价体系，这也是需要努力改进和完善的方面。（四）高校部门整体绩效评价具有特殊性高校与其他行政事业单位不同，产出的数量和质量、服务对象满意度、成本效益等都难以简单界定。因而使得绩效目标和指标科学合理的设定难度非常大，部门整体绩效评价工作更是难以进行。高等教育的产出，一是获得知识而具有一定技能的人，二是能转化为生产力的科学技术和服务，三是能传承世间的思想文化，这些不光通过其数量，更通过其质量体现着教育系统的效率。要定量地测量这种教育质量非常难。高校绝大多数费用是间接费用，直接费用很少，并且将费用归集与分配到成本核算对象很烦琐。高校服务对象满意度也与其他行政事业单位不同，高校的社会效益、可持续影响等更难计量。二、高校部门整体绩效评价实践探索的意义（一）有助于促进高校相应责任的履行与绩效意识的提升高校部门整体绩效评价以预算资金支出为主线，以部门整体绩效目标和绩效指标为基础，通过评价结果充分反映高校管理水平、办学效益、师资队伍、科研能力、社会服务等方面的情况。只有明确了各部门和各岗位的职责和绩效，才能更好地进行管理和监督，提高工作效率和质量。同时，这也有助于提升部门的工作透明度和公众的满意度，进一步推动高校的发展和进步。这样的绩效评价方式有助于高校各部门更好地履行职责，提高工作效率，提升服务质量，从而更好地服务学校和社会。（二）为部门预算决策和预算管理提供重要的参考依据实施部门整体绩效评价，建立科学合理且适合高校工作实际的绩效评价指标体系，选择适合的评价方法、采用合理的评价标准，有利于获得更为准确的评价结果。准确、客观的绩效评价结果，不仅可以反映部门预算资金的使用情况，而且可以充分利用评价结果了解该部门的绩效情况，便于对出现的问题采取有效措施，从而提高预算资金的使用效率，为部门预算决策和预算管理提供重要的参考依据。三、高校部门整体绩效评价指标体系框架构建（一）构建部门整体绩效指标体系高校部门整体绩效指标体系的构建应以学校定位和战略思想为指导，采用平衡计分卡模型与方法构建部门整体绩效指标体系主框架。这个框架应从资金投入、能力建设、职能履行、服务效果四个层面层层递进，呈现部门整体的绩效表现以及逻辑关联。在构建过程中，应更关注职能履行、服务效果、能力建设等关键绩效指标，以突出部门的战略目标，反映部门整体绩效。（二）设定差异化绩效指标根据部门差异化的特点，将部门整体绩效指标分为维持型、提升型、创新型三类，这是一种非常科学且实用的方法。维持基本工作水平的设置为维持型指标，这些指标主要是用来保证部门的基本工作水平。通过有效措施能较好解决问题的设置为提升型指标，这些指标主要是用来提高部门的工作效率和服务质量。通过体制创新、机制创新、科技创新等能获突破性进展的设置为创新型指标，这些指标主要是用来推动部门的发展和创新。通过绩效指标分层分类，可以更好地分析部门在维持、提升、创新方面取得的成绩和存在的问题，这样就可以提出有针对性的改进措施，有利于部门对自身的履职效能有更清晰的认知和明确的改进方向。这样的绩效评价方式将有助于提高部门的工作效率和服务质量，推动部门的发展和创新。（三）分类设置绩效指标权重指标权重的科学确定非常重要，它直接影响着绩效评价的分数，继而影响绩效评价的结论，影响着绩效评价的科学性和客观性。由于各部门特点不同，职能也会不尽相同，有些部门侧重于基础工作，有些部门侧重于创新工作。因此，应该根据部门职能职责、行业特点等因素，按不同比例设置权重。通过分类设置绩效指标权重的方式，可以更清晰地反映部门不同的职能定位，也能更精确地反映部门的绩效水平。这样的权重设置方式，将有助于更准确、客观地评价部门的绩效，为部门的管理和决策提供有力的支持。四、高校部门整体绩效评价试点探索（一）科学确立绩效评价原则1.紧密围绕学校定位和审核评估依据教育部《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》（以下简称“审核评估”），试点学院适用于第二类第三种，属于已通过合格评估5年以上，首次参加审核评估、本科办学历史较短的地方应用型普通本科高校。审核评估重点考察高校办学方向与本科地位、培养过程、教学资源与利用、教师队伍、学生发展、质量保障、教学成效等，并设置了一系列的必选指标和可选指标，大大提升了对高校评价的科学性和针对性。因此，本次试点首先通过选取审核评估的关键必选指标和部分可选指标，以及教学基本状态核心指标等，对学校本科教育教学的基本质量要求和其他刚性要求的达成情况做出评价。2.紧密关联学校“十四五”规划为将学校建成地方高水平应用型大学，试点学院结合本省“十四五”规划战略部署、地方经济社会发展要求和学校发展实际，制定了学校“十四五”事业发展规划。因此，本次试点充分利用学校良好的管理基础，选取“十四五”规划的阶段性目标，并结合具有问题导向的重点提升事项，对“十四五”规划的执行和落地成效，以及重点事项的达成情况做出评价。3.聚焦学校特色发展和创新发展举措以上通过对标“审核评估”和“十四五”规划阶段性目标，对学校展开评价，是从高质量、可持续发展的角度审视学校。根据高等教育多样化发展需求和面临着越来越大的竞争压力来看，内涵发展、特色发展和创新发展才是学校的真正出路。因此，本次试点聚焦学校精准定位和特色发展的创新举措和成效，以评价学校是否实现了阶段性的办学目标，或初步取得了成功办学的成果。（二）构建绩效评价指标体系根据平衡计分卡（BSC）基本原理，从资金投入、能力建设、职能履行、服务效果四个层面，层层递进综合呈现试点学院部门整体的绩效表现。此四个层面又分别匹配按《意见》要求的运行成本、可持续发展能力、履职效能、管理效率、服务对象满意度和社会效应六个维度（即一级指标），并继续往下链接具有部门共性和行业特点的二级指标，包括：运行成本经济性和运行成本效率性；党建引领、学科建设、师资队伍建设、改革创新和治理能力、条件支持和保障能力；战略规划管理、学生工作和校园文化建设、财务和资产管理、预算和绩效管理；人才培养、科学研究、社会服务；社会效益、经济效益；学生满意度、服务和协作单位满意度、上级单位满意度。围绕上述二级指标，经过多轮讨论、反复修改和补充，在综合新一轮教育教学审核评估必选和可选指标、教学基本状态数据库核心指标、学校目标管理考核工作要求、省财政厅部门整体绩效指标、学校“十四五”规划阶段性目标以及专家建议等指标来源的基础上，设置了相应的三级指标。最终形成试点学院部门整体绩效评价指标体系。（三）创新运用绩效评价方法绩效评价采取定性和定量相结合的方式，按照《省财政厅部门整体绩效管理办法（暂行）》，采用“绩效指标分级”和“8-1-1打分制”。1.绩效指标分级根据绩效提升与创新程度，将绩效指标分为三类：绩效维持型指标、绩效提升型指标和绩效创新型指标。绩效维持型指标是指维持日常基本工作水平的指标，这些指标主要关注部门在保持基本工作水平方面的表现。绩效提升型指标是指通过有效措施能得到明显改进和提升的指标，这些指标主要关注部门在已有基础上进行改进和提升方面的表现。绩效创新型指标是指通过创新手段能获得突破性进展的指标，这些指标主要关注部门在创新方面取得的突破和进展。部门整体绩效评价在遵循绩效指标分级基本要求的基础上，对指标内涵进行了深度的挖掘，并有机结合预算部门的管理思想、考核要求和业务特点，将绩效维持型、提升型和创新型指标分别对应于“审核评估”“十四五”规划阶段性目标和学校按定位特色创新发展目标。2.评分规则（1）评分采取“8-1-1”打分制，即通过“基准分”和“加分项”区分绩效目标完成质量，将分级后的绩效维持型、绩效提升型和绩效创新型指标按80%：10%：10%设置得分权重，并根据各项指标分值和权重自动计算综合得分。（2）评价绩效维持型指标采取“减法制”，学校达成审核评估等刚性要求即得分，指标未达标予以扣分。该部分为基准分，满分为80分。（3）评价绩效提升型指标采取“减法制”和“加法制”相结合的方法。对于明确设定“十四五”规划阶段性目标的，达成得分，未达成扣分；对于工作有明显提升的，采取“加法制”，实行“无证据，不得分”的原则。（4）评价绩效创新型指标采取“加法制”，按提供的佐证依据，切实采取了相关创新举措并取得了一定成效，反映出成功办学的阶段性成果，按照指标值实际完成情况给予相应加分。（四）深入分析绩效评价结果经过前期一系列的准备和工作，试点学院部门整体绩效评价等级为“良好”。服务效果层面：学校以服务地方为使命，坚持高水平应用型大学的定位，服务效果较好，取得了良好的社会效应和较高的服务对象满意度。职能履行层面：学校全面贯彻党的教育方针，以立德树人为根本，以高质量发展为主题，紧紧围绕学校“十四五”规划和工作要点，较好完成核心工作任务，管理效率突出，履职效能良好。能力建设层面：学校始终坚持党的全面