行政事业单位预算绩效目标管理问题及对策研究

引言行政事业单位的部门预算是本单位开展具体行政管理和公共服务业务并实现部门功能与目标的主要保障，也是单位年度内计划完成的事业计划和工作任务的货币表现，为财政部门组织收入、控制支出提供了主要依据。行政事业单位预算管理直接关系到地方政府行政职能的实现和经济事业发展，加强行政事业单位预算绩效目标管理成为一个重要举措，也是当前较为重要的研究课题。一、概念解析在财务预算管理中融入绩效的思想，并在实践中形成了预算绩效管理，绩效考评所设定的目标、评价和结果被纳入预算编制与执行的整个流程之中，可以有效提高预算管理质量，同时也促进了绩效管理的提升。为此，要对预算绩效管理涉及的相关概念进行必要的梳理。（一）预算行政事业单位的预算活动，本质是一种收支计划，其制定收支计划的基础资料来源于上一年度的收支情况和部门业务开展与发展的实际需求。在过去很长一段时间里，预算的功能定位被限制为控制支出的手段，而这显然不足以全面发挥预算效果，新时期，预算的定位越来越清晰，作用越来越重要，预算被普遍认为是一种“将资源最大限度利用，使其获得最离的投入产出率，并获得最佳收益的一种方式”。预算的核心内容包括收入预算和支出预算，由财政部门和行政事业单位共同组成预算体系结构，其最基础的功能就是资源配置，以达到效益最大化的目的。随着社会的发展，行政事业单位所需要处理的事务越来越复杂，预算的功能逐渐丰富起来，调节收支功能、控制支出功能、约束并规范财务行为、激励人的功能等都成为左右预算绩效管理成效的重要功能，但前述多种功能的实现必须建立起完整的绩效指标体系，为各种行为、功能进行全面评价。（二）预算绩效预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，即行政事业单位需要先确定一个想要完成的目标，并结合单位业务开展的需要预测为完成目标可能需要投入的资金。需要明确绩效是指个人在特定工作集体中通过自己一系列与集体工作相关的行为所达成的结果，包括效果、效率和效益，且这个结果与集体工作的目标有直接关系，否则不能被认定为绩效。效果是指行政事业单位利用预算资金开展的管理和服务活动所产生的各种社会反应；效率是指行政事业单位活动所消耗的资源与产生效果的比率，可以用来分析和反映单位使用财政资金所发挥的潜力；效益则是投入产出比，即行政事业单位预定目标实现了多少、经济利益在具体行政管理与服务中所实现的结果如何。（三）预算绩效管理预算绩效管理是针对行政事业单位财政资金使用情况进行的全面综合管理活动：在预算年度内，通过政府预算效率、效果、服务质量和公众满意度等等一些其他方面的信息收集、综合科学评价体系进行具体的量化，然后，在适当的绩效评估方法的帮助下，对政府的投入，对预算管理过程中的产出、结果及由此产生的绩效进行科学、公正、客观、全面的评价，并从中得出结论，指导今后工作实践，目的在于提高行政事业单位公共管理和服务的质量，增加公共福利。二、行政事业单位预算绩效管理的主要模式（一）单式预算单式预算是一种传统的预算形式，它不对一个预算年度的各项财政收支计划进行分类，而是统一一个总预算期间的所有收支。准备单式预算的方法很简单，将财政收入和财政支出在预算表上分开收集，以便清晰地表达财政收支状况，使用者可以清楚地知道政府财政收支是否平衡，有利于节约行政支出。但随着社会发展，公共管理和服务的范围和类别持续扩大，行政事业单位需要干预的社会事务也越来越多，单式预算无法适应社会高速发展对财政收支按照经济性质进行分列的需要，也不利于财政资源的合理配置，提供的信息全面性不足，参考价值越来越低。（二）复式预算复式预算是一种通过两个或两个以上表格来反映政府财政收集计划的预算形式，既反映财政预算资金的使用方向和流量，也反映使用资金的性质与收入支出的结构，是一种全面的预算绩效管理模式。与单式预算模式相比，复式预算更加科学，能够紧密地与国民经济结构联系起来，有利于行政事业单位从宏观层面对财政资金及其他公共资源进行调控。但在实践中由于复式预算打破了预算的整体性，对管理提出了更好的要求，就预算绩效目标的实现而言，其存在的不可控因素相对较多，需要投入较多的技术力量和人力资源以实现既定目标。（三）分项排列预算分项排列预算，顾名思义就是根据特定行政管理或服务目标来确定其资金需求、来源与支出，“专款专用”是其最为显著的特点，当前我国行政事业单位预算绩效管理模式与之大体相近，但有区别。通常情况下，分项排列预算模式采取总科目、一级科目、二级科目、明细科目等组织形式来对行政事业单位预算资金进行分配，其最大优势就是简便明了、清晰具体，便于使用人或管理人全面了解单位财政资金状况。结合我国行政事业单位预算绩效管理实践来看，分项排列预算模式存在的缺点也极为明显：一是核算方式不利于对行政事业单位支出进行总量控制，一些非必要项目支出造成财政资金的浪费；二是此种模式下对不同项目执行预算管理需要的人员较多，容易造成行政事业单位出现冗员的情况。（四）零基预算零基预算是一种建立在综合平衡基础上的一种预算编制方法，在编制成本预算时不考虑项目本身和上一预算年度发生的费用数额，将过去的所有预算支出定为零，并分类考虑，根据实际可能遇到的实际需求和情况，以及预算期间发生费用的情况和是否符合支出标准，进行项目支出预算编制。此种模式下可以对有限资源进行科学配置，对没有效益的、不符合行政事业单位工作需求的项目予以排除，将财政资金合理分配到具有较大效益的项目上，不以过往经验为参考，而是重新评估项目，可以做到因时制宜、因地制宜，符合政府行政管理和公共服务的价值追求。三、行政事业单位预算绩效目标管理存在的问题及原因（一）行政事业单位预算绩效目标管理存在的问题预算绩效目标管理的质量和水平直接左右着行政事业单位内部治理效果与外部行政效益。高质量的预算绩效目标管理对内可以提高管理水平和治理成效，严格控制财政资金的支取，确保财政资金“取之于民，用之于民”；同样高质量的管理对外可以树立良好的政府形象，以有限的财政资金投入达到公共服务质量和水平的提高是做到“权为民所用，利为民所谋”的关键举措。对当前行政事业单位预算绩效目标管理工作进行研究发现存在着以下问题：一是预算绩效评价质量不高，预算绩效目标管理的根基不稳。行政事业单位预算绩效评价质量普遍不高，作为预算绩效目标管理的根基和核心，对整个单位工作的开展都有影响，主要问题表现形式有两个：预算绩效目标设定不合理、预算绩效评价报告完整有效性不足。行政事业单位对预算绩效目标的设定未能结合自身预算安排的内容、数量和效果，对单位职能和发展规划考量不足，对成本和效益分析不全，导致目标设定不科学、不实际。对行政事业单位预算绩效评价报告分析发现，大多数评价报告中只有项目基本情况、绩效评价组织实施情况和绩效评价结论等内容，缺少针对实际问题的对策建议，不符合预算绩效评价报告完整有效性的要求。二是预算绩效评价结果应用不科学，预算绩效目标管理体系不健全。科学准确的预算绩效评价可以产生大量有用信息，而行政事业单位普遍存在着对预算绩效评价结果应用不全面、不科学的情况。第一个问题是预算绩效评价结果的“加工”使用，为了实现本单位预算绩效评价结果为优良的目的，选择性地使用上一年度的数据；第二个问题是预算绩效评价属于事后评价，应用的滞后性问题无法解决；第三个问题是行政事业单位缺乏预算绩效评价经验，对结果的深入分析、研判和应用不足。三是预算绩效评价指标不科学，预算绩效目标管理机制乏力。不同类别的行政事业单位在提供行政执法和公共管理服务的职能上有分工，来自财政拨款的预算管理也不可能完全统一，预算绩效评价有共性也有个性，但现状是共性指标简单易操作，个性指标设置不科学，致使评级结果的应用不够理想。（二）行政事业单位预算绩效目标管理存在问题的原因分析第一，行政事业单位预算绩效评价数据收集相对困难，导致预算绩效目标管理的基础不牢靠。一是行政事业单位绩效评价数据来源有限且分散，收集困难；二是行政事业单位预算绩效评价数据信息化管理水平不高，数据处理不够科学高效。第二，部分行政事业单位未能严格按照法定程序和流程开展预算绩效评价工作，预算绩效目标管理工作容易陷入混乱。虽然行政事业单位的预算绩效评价包括了事前编审、事中执行和事后应用的全部过程，但为了获得更优良的绩效评价报告，具体操作流程中存在前后倒置、事后补充等现象。第三，行政事业单位预算绩效评价指标不够科学细化、评价标准不够合理可行，预算管理人员在具体执行工作中容易陷入“无据可依”“进退两难”的境地，依据既定的预算绩效评价指标和标准无法进行全过程监管，难以满足跟踪管控需求，预算绩效目标管理工作容易陷入被动。四、优化行政事业单位预算绩效目标管理的对策（一）持续完善行政事业单位预算绩效目标管理制度体系建设首先，要完善行政事业单位预算绩效评价体系。第一，严格按照国家制定的预算管理制度、规范进行精细化的预算编制制定，结合地区发展需求、事业单位业务活动特点等对绩效考核指标进行量化，制定科学、合理、完备的指标评价体系以便形成更加规范、约束力更强的体制机制。第二，构建全过程监管的行政事业单位结构性预算绩效管理制度。将行政事业单位的功能定位、战略发展、预算项目等进行分解并制定不同层级的绩效目标以指导工作的开展，明确单位内部责任分工，实现全面、全过程的监管。其次，要健全行政事业单位预算绩效指标体系动态调整机制，促进预算绩效评价指标更加细化量化，增强预算单位之间的可比可测性。根据部门工作性质和内容的不同，在共性评价指标基础上制定个性评价指标，尤其是对阶段性业务工作的评价要保持动态均衡，根据业务活动开展及完成情况进行综合评价，力图建立起更加科学严密、公平公正的评价指标体系，实现内部调节、控制、激励和约束功能。（二）全面提升行政事业单位预算绩效目标管理人才队伍素质一是强化行政事业单位预算绩效评价理念和意识，包括单位主要负责人、部门负责人以及普通工作人员都要树立全新的预算管理意识。第一，要求行政事业单位全员转变思想认识，建立以预算结果为导向的预算管理理念，不再局限于简单的资金分配工作，制定科学合理的行政事业单位预算绩效评价指标体系，将绩效评价理念融入预算执行的各个阶段。第二，要把“重结果、讲实效”作为预算绩效评价的出发点，全面加强单位内部预算绩效评价工作的推广，为预算部门工作构建起外部环境监督机制，促使其选取合理的预算绩效指标，进一步提高行政事业单位资金使用效益。二是要加强预算绩效评价专业人才的引进和培养。第一，持续引进预算管绩效评价方面的专业技术人才，行政事业单位必须清醒地认识到专业化复合型财务人才是推动单位工作高质量发展的基础，必须制定既具有可操作性又具有发展前瞻性的人才引进策略。第二，人才引进是基础，人才培养是关键，必须要对已经建立的财务人才团队建立体系严密、科学高效的培养机制，通过多种渠道、方式来为财务人员的继续学习提供支持，尤其注重对预算工作的全面培训，不断提升和增强财务人员的预算管理意识和水平。（三）加强行政事业单位预算绩效目标管理工作的信息化建设现代信息技术的应用已经成为预算绩效目标管理工作绕不开的环节，对大体量财务数据信息的综合分析、研判和利用都离不开信息技术的支持，对行政事业单位预算绩效目标管理而言，推进信息化建设势在必行。首先要求政府财政部门要结合当前财政资金管理使用的实际需求开发升级预算绩效管理系统，为各部门预算资金的同步申报、同步审核提供便利，实现线上审核预算绩效管理。其次要求行政事业单位建立内部信息化管理系统，通过技术手段来加强对单位内部预算资金使用的全过程监管，对阶段性预算绩效进行测算和评价，利用评价结果来优化管理