中国铁路体制改革初探

中国铁路体制改革初探摘要：近年来，中国铁路体制改革问题引起了社会各界广泛的关注，自铁路总公司公司制改革以来，铁总内部22个部门和18个铁路局同时推进改革。现在公司制改革进入最关键的时刻，中国铁路政企彻底分开即日可待。并形成了几种主要的观点。本文在对这些观点进行评述的基础上，重新诠释了中国铁路的特殊性，并以此为出发点，分析重启中国铁路管理体制改革所面临的问题。根据中国的国情以及中国铁路的路情，结合国外铁路改革的共性特征，提出中国铁路改革的基本思路。本文将从多个角度浅层探索中国铁路体制。关键词：铁路所有制；私有制；运营Abstract:Inrecentyears,theissueofChineserailwayreformhasattractedwideattentionfromallwalksoflife.Sincethereformofthecompany'scorporatesystem,22departmentsand18railwaybureaushavebeenpushingforwardthereform.Nowthatthereformofthecompanysystemhasenteredthemostcriticalmoment,thetotalseparationofChineserailwayandgovernmentfromenterprisesisavailable.Andthereareseveralmainpointsofview.Onthebasisofcommentingontheseviews,thispaperreinterpretstheparticularityofChineserailways,andtakesthisasastartingpointtoanalyzetheproblemsfacedbyChina'srailwaymanagementsystem.AccordingtothenationalconditionsofChinaandtheroadsituationofChineserailway,andcombiningthecommoncharacteristicsofforeignrailwayreform,thebasicideasofChinarailwayreformareputforward.ThisarticlewillexploretheownershipofChinafromvariousangles.Keywords:Railwayownership;Privateownership;Operation1引言铁路是人类历史上第一个现代巨型系统工程，从勘测、规划、立项到融资、修建、运营乃至机车设计制造、信号体系管理个个都是复杂的系统工程并且还涉及多个系统工程之间在动态过程中的协同，一旦出现“配合失误”就会导致重大的灾难性后果如此庞大繁复体系的管理，关键在于能否让数以百计的环节、数以千计的工种和数以万计的工作人员日复一日地精确协调，与“国有”或“私有”没有必然逻辑关系，但与集权化管理密不可分事实上，铁路管理正是现代企业管理的起源，世界铁路史能够浓缩地反映世界近现代经济史的全貌，一国的铁路史则反映该国的社会现代化进程政企分开,引入竞争是我国铁路改革的共识,而关于政企如何分开、路网如何分拆却众说纷纭。其中的难点就在于铁路不是单个企业,而是一个企业群。铁路行业不同于其他行业的显著特性就是铁路公司之间及铁路与其它运输方式之间同时存在竞争依赖性与强调合作依赖性,因而铁路管制政策也需要在强调竞争与合作带来的效率之间进行权衡。中国铁路由于受长期计划经济的影响与运力短缺的约束,因此实行中央集权的集中管理体制,铁路重组的主要目标就是以满足客户需求为核心不断提高铁路的服务能力与竞争力。中国铁路作为计划体制的最后一个堡垒,面临着发展与改革的双重任务,如何达到市场化取向要求的分权与路网整体效率的权衡。2中国铁路的发展中国铁路的最初阶段是民族耻辱的象征。1876年，鸦片资本背景的英国怡和洋行采取欺骗手段，擅自修筑了吴淞铁路，这是中国第一条营业铁路。不过，由于该铁路是非法修建,仅运营了个月就被清政府拆除。此后，洋务派认识到铁路的重要性，开始了自主修建铁路的努力。不过由于缺少资金和技术，基本上只能依靠向列强借债来筹资。到年清政府垮台，中国总共建成铁路公里，其中清政府向国外借款自办的占46%，外国直接投资和管理的占44%，自主筹款和商办的仅占11%。这么困难，谁也不想出钱。4中国铁路体制改革曾面临的困境政企不分政企不分始终是制约铁路改革发展的深层次问题。长期以来，国家对铁路、铁道部对铁路企业都存在着政府目标和企业目标相混淆，政府与企业之间责权利关系界定不清，政府干预企业行为过多等问题，形成了政府职权越位，而企业管理又不到位的现象。一方面造成铁路企业与市场经济体制接轨困难，难以成为真正独立的法人实体和市场竞争主体；另一方面，由于铁道部直接经营管理铁路的所有企业，难以集中精力搞好铁路行业的宏观调控，造成结构性失调，忽视对国有资产保值增值的管理监督，造成粗放式经营。（二）权利高度集中，缺乏有效监督在政企合一的管理体制下，铁道部既是国务院铁路主管部门，又是管理各运输企业的“总公司”，直接负责铁路的投资、建设和运营，并对经营盈亏负责。地方铁路局在管辖范围内无权调整及增开列车，所有的运行都由铁道部统一管理。这种制度形成了铁路建设、运营和监督三者的高度合一，也造成了部门主要领导的权力过大和极端膨胀，必然会滋生铁路系统的腐败现象，如建设项目招投标领域存在的暗箱操作等。近年来铁路系统多名高官的落马无疑暴露出这一体制巨大的漏洞和严重的弊端。（三）所有制结构比较单一铁路产权比较单一，国家铁路几乎是清一色的国有制，即使在合资铁路、地方铁路中，国有经济成份也占绝对控制地位，最高占比在95%以上。铁路所有制产权结构的单一性，造成铁路建设和企业发展过于依靠国家投资，铁路吸收国内外社会资本的功能差，国有资产的控制能力和扩张能力薄弱。5中国铁路体制改革的建议（一）实现政企分开是我国铁路运价体制改革的制度前提我国铁路改革的基本取向是市场化,建立具有现代企业制度的铁路运输企业,使其成为真正的市场主体,价格按市场机制运作。企业要自主经营、自负盈亏,成为真正意义上的法人实体,迫切要求打破“政企合一”的体制。铁路尽快实现“政企分开”的关键，是铁道部与铁路企业的政企分开。铁道部代表国家行使其政府职能—运用市场机制原理对全路进行宏观调控(包括制定行业中长期发展战略、规划、实施措施及产业政策等)，运用国家权威制定法令(包括运价政策制定),运用教育提高全路职工道德素质,为铁路企业创造良好的市场运行环境。铁路局作为铁路运输企业应当具有市场主体地位,真正落实运输企业的财产权和经营权,建立健全现代铁路企业制度,把铁路运输企业塑造成为真正的法人实体和市场主体。变铁路运输产品为商品,真正实现商品价格由市场和企业来决定,体现市场机制配置资源原则。在现有的技术水平下,铁路还或多或少带有自然垄断的特征;铁路作为国家基础性的战略行业带有公共品的性质,铁路行业为整个社会所带来的正外部性是有目共睹的。为避免市场失灵,需要政府运用价格机制原理对整个行业进行适当的、合理的干预,防止不正当竞争和利用垄断地位损害旅客和货主利益。（二）尽快建立“网运分离”模式，为铁路市场化运价体制搭建一个平台借鉴国外铁路改革经验,按照“政企分开,打破垄断,引入竞争机制”的原则,结合我国铁路实际路情—我国铁路是一张统筹规划起来的路网,平行路径线路十分有限,我国铁路运输企业重组和引入竞争的目标模式是“网运分离”,即把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施管理与具有竞争性的铁路客货运输经营分开,分别组建铁路路网公司和客货运公司。具体运作可以是:组建国家路网公司,统一管理具有自然垄断性的干线路网基础设施。路网公司运用市场机制配置运力,向客货运输公司提供线路使用权,在国家价格政策指导下向客货运输公司收取使用费用和其他相关费用,并负责干线、铁路基础设施的建设、改造和维修。同时,完全按照《公司法》组建客货运公司,可以根据区域不同、运输性质不同组建多种方式的客货运公司。客货运公司具有市场经营主体地位,在国家价格政策指导下,对客货运价格具有自主权;客货运公司不仅面临着铁路内部的竞争压力,也面临着整个运输市场的竞争压力,在竞争的市场中,价格受供求关系的影响上下波动,达到资源的充分流动,提高资源配置效率。对于铁路建设,运营中的公益性部分,应以政府投资、政府管治为主。对干增量部分,充分调动社会各方面的积极性,实现多元投资主体,既可以解决我国铁路资金短缺问题,又可以由此形成价格主体的多元化。总之,在遵循市场规律的基础上,按自然垄断与可竞争环节进行分离。对于自然垄断部分,要加强政府监管;对于可竞争部分,尽可能分离出来由民间经营,发挥价格机制在资源配置中的基础作用。（三）建立健全法律制度是我国铁路运价体制改革的有力保障深入研究我国铁路产业特性,充分借鉴国外立法经验,建立健全关于我国铁路法律法规制度,对于我国现行铁路体制改革以及我国铁路产业的发展,都是至关重要的。参考文献[1]孙利民.关于铁路管理体制改革的思考与建议[J].铁道经济研究,2002(4):29-31.[2]文力.中国铁路改革的体制抉择[J].理论学习与探索,1994(5):60-63.[3]王佐.铁路改革:让政府的归政府,市场的归市场[J].中国物流与采购,2012(8):26-27.[4]吴朝阳.铁路的性质与中国铁路规制改革研究[J].改革,2002(5):56-61.[5]李轶男.垄断、竞争与