2022年对《发票管理办法》第八章的修订思考

本文格式为Word版下载后可任意编辑和复制第第页2022年对《发票管理办法》第八章的修订思考第八章法律责任

原文：第五十三条违反本方法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款：

(一)未经税务机关批准，在一般凭证上冠以发票字样的；

(二)开具发票时未根据规定的时限、挨次，逐栏、全部联次一次性开具的；

(三)未经税务机关批准，自行扩大发票使用范围的；

(四)未根据税务机关的规定存放、保管发票的；

(五)发票丢失、被盗、损毁未准时书面报告主管税务机关的；

(六)未建立发票使用登记制度，设置发票登记簿的。

分析（一）：国务院法制办公室法制办就《中华人民共和国发票管理方法（修订草案）》公开征求看法提到：“现行方法中规定的罚款数额已经明显偏低，对发票违法行犯难以起到惩治和威慑作用，影响到现行方法的执行效果。依据这几年相继修订和制定的有关法律、行政法规的规定，重新调整了罚款数额，加大了惩罚力度。”加大惩罚力度是本次《发票管理方法》修订的主要特点之一，但是惩罚力度不仅仅取决于罚款数额的大小，实际惩罚效果还取决于执法弹性的大小。对违反第五十三条规定情形之一的，“可以并处1万元以下的罚款”。

对1万元以下罚款的一般字面理解就是1—10000元（含）之间,可见税务机关惩罚执行的弹性是很大的。税务执法人员不是生活在真空环境中，在执法过程中总会遇到打招呼的，说人情的，或许某个纳税人违法了第五十三条的规定，找人打招呼的说不定只需要罚款100元，没人打招呼说不定需要罚款1000元或更多。执法弹性过大，会影响惩罚的威慑力和执法的公正性。

建议（一）：对罚款设定一个最低限额，第五十三条调整为：

违反本方法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，可以并处500元以上1万元以下的罚款：

(一)未经税务机关批准，在一般凭证上冠以发票字样的；

(二)开具发票时未根据规定的时限、挨次，逐栏、全部联次一次性开具的；

(三)未经税务机关批准，自行扩大发票使用范围的；

(四)未根据税务机关的规定存放、保管发票的；

(五)发票丢失、被盗、损毁未准时书面报告主管税务机关的；

(六)未建立发票使用登记制度，设置发票登记簿的；

（七）未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的；

（八）为他人、为自己或介绍他人开具与实际经营业务状况不符的发票的和让他人为自己开具与实际经营业务状况不符的发票的。

特殊说明：本条增加（七）、（八）款的缘由见分析（二）。

原文：第五十四条违反本方法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(一)发票印制企业未根据税务机关批准的式样和数量印制发票的；

(二)未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的；

(三)使用非法制作、伪造、变造、非法出售、非法取得或者废止的发票的；

(四)未经税务机关批准，拆本使用发票的；

(五)未根据税务机关的规定缴销发票的；

(六)未经批准，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的；

(七)携带、邮寄或者运输空白发票出入境的。

分析（二）：加大惩罚力度还需要考虑客观状况，对同一性质的违法行为，违法程度和造成的后果不同，其惩罚标准应有所区分，假如仅仅以违法行为作为划分惩罚的标准，那么会影响惩罚的公正性、合理性。比如二个小偷，一个偷了100元和另一个偷100万元，他们的行为都是偷窃，但造成后果不同，假如对这两个小偷处以相同的惩罚，明显不太合理。本条第(二)款“未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的”，这是目前比较普遍的现象，小到个体商店，大到大型的批发市场几乎都有这种现象发生。逐笔开具发票看似简洁，但由于涉及的面实在太广，不是仅仅靠增加罚款就能短期解决的。虽然“法不责众”的说法不是很合理，但对客观普遍存在的现象不宜实行一刀的惩罚标准，假如按严格此政策执行，只要有未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的，一经查实，不论金额大小，税务机关一律并处1万元以上3万元以下的罚款，估量全国99%的个体、私营户都要罚一遍，这可能造成的社会影响很难估量。

对未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的行为，累计涉票金额较小（比如5万元以下）的按第五十三条的标准惩罚：由税务机关责令限期改正，没收违法所得，可以并处500元以上1万元以下的罚款。

对累计涉票金额较大的（比如累计涉票金额5万元以上）严格按第五十四条的标准惩罚：由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

建议（二）：第五十四条可调整如下：

违反本方法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(一)发票印制企业未根据税务机关批准的式样和数量印制发票的；

(二)未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的且累计涉票金额达到或超过5万元的。

(三)使用非法制作、伪造、变造、非法出售、非法取得或者废止的发票的；

(四)未经税务机关批准，拆本使用发票的；

(五)未根据税务机关的规定缴销发票的；

(六)未经批准，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的；

(七)携带、邮寄或者运输空白发票出入境的。

原文：第五十六条违反本方法的规定，有下列虚开发票情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(一)为他人开具与实际经营业务状况不符的发票的；

(二)为自己开具与实际经营业务状况不符的发票的；

(三)让他人为自己开具与实际经营业务状况不符的发票的；

(四)介绍他人开具与实际经营业务状况不符的发票的。

分析（三）：第五十六条的三款规定也是目前比较普遍存在的现象，对这些行为也应当按违法的程度和造成的后果加以区分对待。累计涉票金额较小（比如5万元以下）的按第五十三条的标准惩罚：由税务机关责令限期改正，没收违法所得，可以并处500元以上1万元以下的罚款。

对累计涉票金额较大的（比如累计涉票金额5万元以上）严格按第五十六条的标准惩罚：由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

建议（三）：第五十六条可调整如下：

违反本方法的规定，有下列虚开发票情形之一且且累计涉票金额达到或超过5万元的，由税务机关责令限期改正，没收