深圳市政府投资项目代建制执行情况的绩效审计调查结果

深圳市政府投资项目代建制执行情况的绩效审计调查结果深圳市政府投资项目代建制执行情况的绩效审计调查结果日期：2007-02-15

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2006年第11号（总第033号）

（二○○六年十二月三十日公告）

为真实、全面和客观地了解代建制执行情况，及时发现代建制实践中存在的问题，分析其原因，为深圳市政府进一步规范政府投资项目代建制管理提供决策依据，培育代建市场，促进代建制健康发展，根据《中华人民共和国审计法》的规定，2006年6月至9月，深圳市审计局对深圳市政府投资项目代建制执行情况进行了专项审计调查，并延伸审计了市交通局等15家相关部门和单位。一、被调查事项的基本情况社会主义市场经济的蓬勃发展，带来了建筑市场的不断扩大，这种扩大的结果必然是进一步的专业化分工，而这种分工又引起了建设管理方式的变化和演进，90年代后期“代建制”作为一种新兴的建设管理方式在全国各地得到了广泛的实践。2003年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”，初步肯定了“代建制”以及各地政府以此为出发点进行的投资管理体制创新，使其具有了积极的制度内涵。与“工程总承包”、“自建”和“建管中心（政府成立专门机构集中管理）”等其它建设管理方式比较，代建制旨在：防止投资“三超”；引入专业化、社会化代建单位提高建设管理水平；将管理者经济利益与政府投资效益挂钩，主动控制投资。代建制在我市的推行得到了市政府高度重视，从2003年开始经历了一个不断认识和完善的过程；其间我市代建制根据《决定》精神，实行合同管理。3年多的实践表明，通过实施代建制确实选择了专业化、社会化代建单位，提高了政府投资项目建设管理水平，项目预算基本得到了控制，但“三超”并未彻底解决，其执行环节还有需要提高和完善之处。本次专项审计调查的重点事项主要有以下几方面：（一）代建制法规依据1．我市基本情况。我市目前无相关管理规定；我市代建制主要依靠合同管理；龙岗区政府、市交通局已经出台管理规定。重庆施工总承包一级、综合甲级工程设计、综合甲级监理、综合甲级工程咨询等《重庆市政府公益性项目建设管理代建制暂行办法》第7条招标选择《重庆市政府公益性项目建设管理代建制暂行办法》第6条武汉应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项《武汉市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目代建制实施细则（试行）》第16条应通过招标选择《武汉市非经营性政府投资项目代建制招标投标办法（试行）》浙江法人、具有相应资质、资金《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》第8条及《浙江省代建单位资格评审暂行办法》采用公开招标的方式《浙江省政府投资项目选择确定代建单位的程序（草案）》（五）代建费用标准1．我市目前代建费用标准。代建费用基本由两部分构成：基本代建管理费（按《基本建设财务管理规定》计取，一次性支付）和投资节余分成（合同谈判确定或招标确定）。具体情况如表3：我市目前代建费用标准情况表3

基本代建管理费依据投资节余分成依据南坪固定代建费，1000.00万元按《基本建设财务管理规定》计取节余分成，以项目预算为基础，节余2.5%以内全部归代建单位，超过2.5%部分的50%归代建单位无依据，合同谈判确定横坪无基本代建管理费，建设单位管理费全部由建设单位使用无依据采用预算（施工图预算）基准价包干方式无依据，合同谈判确定二通道代建基本管理费，暂定800.00万元按《基本建设财务管理规定》计取节余分成，以建安工程施工图预算为基础，项目建设费用节余额的28%无依据，招标确定

2．其它省市目前代建费用标准。经调研，其它省市具体情况如表4：其它省市代建费用标准表4

代建费用标准基本代建管理费投资节余分成北京按国家和北京市财政部门规定，前期代建为建管费的30%；建设实施代建为建管费的70%不低于30%的政府投资节余作为奖励重庆按重庆市财政局会同发改委印发《政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定》执行，不作浮动，与代建范围、内容相匹配，实行分段计取按《政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定》规定执行，实行分段累进的计取原则，最高为节余金额的10%武汉以国家、湖北省规定的建设单位管理费标准为基础，通过投标确定由建设单位和代建单位在代建合同中明确，其比例一般不超过15%浙江指导性标准另行制定按节余资金的10%-30%提取，最高不超过200万元广东批准概算的2%（总投资2亿元以下）；及1.5%（总投资超出2亿元部分）不超过节余投资的10%

二、审计调查发现存在的问题及原因分析（一）代建制制度建设相对滞后1．相对其它省市和部分区、局，我市代建制法规建设相对滞后。目前，我市还没有针对市级财政代建项目制定有关法规，主要依靠合同管理，即不同项目依据不同代建合同进行不同管理。其它省市已陆续制定了相关管理规定，龙岗区和市交通局也出台了相关管理规定，具体情况如表5：北京等地有关代建制管理规定情况表5

出台时间法规名称主管部门北京2004.03.01《北京市政府投资项目代建制管理办法》市发改行政主管部门2004.12.07《北京市公路项目代建制实施办法（试行）》市交通委员会2005.07.01《房山区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》区发改行政主管部门上海2001.10.01《上海市市政工程工程建设管理推行代建制试行规定》市市政工程管理局约2004《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》市市政工程管理局重庆2003.03.27《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》市发改、财政行政主管部门2003.04.28《政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定》市发改、财政行政主管部门2006.06.29《关于加强市级政府投资项目建设管理代理制工作的通知》市发改、财政和建设行政主管部门武汉2005.01.19《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》市建设行政主管部门2005.04.05《武汉市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目代建制实施细则（试行）》市建设行政主管部门2005.06.22《武汉市非经营性政府投资项目代建制招标投标办法（试行）》市建设行政主管部门浙江2004.02.21《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》投资综合管理部门不详《浙江省政府投资项目选择确定代建单位的程序（草案）》省发改委2005.05.16《浙江省代建单位资格评审暂行办法》省发改委龙岗区2005.05.09《龙岗区政府投资项目代建制管理暂行办法》龙岗区政府交通局2005.09.06《深圳市政府投资公路建设项目代建管理办法（试行）》市交通局其原因在于：国家政策比较笼统，欠缺上位法规；我市2003年底才开始试点代建制，时间相对较晚，试点项目基本未完工尚未形成成熟经验；推行代建制客观上会引起一些部门职能交叉，扭转观念、提高认识、统一思想是制定有关管理规定前要解决的关键问题。2．目前我市代建制执行主要依靠合同管理，代建单位法律地位不明。我市代建制尚未形成制度化管理，主要依靠合同管理，代建单位法律地位在既有法规中尚未得到确认和体现，按照惯行基建程序，政府投资项目多以政府部门为项目申报单位，集项目法人、业主单位、权属单位、建设单位等多种身份为一体，各职能审批部门在受理各类业务时，均要求以项目法人名义申报，因此，代建单位在各环节申报和推进项目实施时，办理各项具体手续均比较繁琐，影响效率。原因分析：目前我市代建制是在不改变既有行政许可的基础上实施合同化管理，非制度化管理必然造成代建单位法律地位尴尬；有关审批部门观念转化需要一定的时间过程。3．相关准入和管理机制尚未建立，不利于培育代建市场。我市代建制执行过程中，对代建单位的资质要求因项目不同而异；对代建单位也没有专门主管部门负责管理；尚未建立相关准入和管理机制。其它省市基本都有明确主管部门负责代建市场管理，甚至有专门管理规定。具体情况如表6：北京等地代建市场管理情况表6

出台时间法规名称市场管理主管部门北京2004.03.01《北京市政府投资项目代建制管理办法》有专门条款规定市发改行政主管部门上海约2004年《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》市市政工程管理局重庆2006.06.29《关于加强市级政府投资项目建设管理代理制工作的通知》有专门条款规定市发改、财政和建设行政主管部门武汉2005.04.05《武汉市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目代建制实施细则（试行）》有专门条款规定市建设行政主管部门浙江2005.05.16《浙江省代建单位资格评审暂行办法》省发改委原因分析：我市试点代建制时间相对较晚；全市范围代建制总体性管理规定迄今尚未制定，无法明确具体准入和管理机制。（二）代建制执行中存在的问题1．代建合同部分条款不合理。南坪、横坪项目代建合同中都有如下约定，“…对上述项目预算造价核定有异议的，双方同意另行委聘广东省公路工程定额站…”，合同条款不合理。不符合《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》第48条中“…对审计机关作出的审计决定不服的，…，向上一级审计机关或同级人民政府申请复议”的规定。原因分析：南坪、横坪项目试点代建制时间较早，合同谈判时难免存在考虑不周之处；代建单位沿用了交通系统的合同范本；代建单位还没有完全建立接受审计监督的意识。2．投资节余分成比例缺乏依据。（1）南坪项目投资节余分成的约定如下，“…如果深高速代建组织管理产生结余且该结余在项目预算造价2.5%以内的，该结余由深高速享有。如果深高速代建组织产生的结余在项目预算造价的2.5%以上的，超过部分由深高速与市交通局平均享有。如果深高速代建组织管理产生超支2.5%以上，超过部分亦由深高速与市交通局平均承担。…”。（2）横坪项目投资节余分成约定如下，“…华昱和深高速公司的工程代建费采取预算造价基准价包干方式，…。项目预算造价基准价是指本条项下的项目预算造价中除本合同第3.2条约定的项目预算中由龙岗区公路局等项目有关部门负责的费用外的其余费用下浮1%后确定的费用。如果华昱和深高速公司代建组织产生结余的或超支的，项目预算造价基准价结余部分归华昱公司、深高速公司所有，不足部分由华昱和深高速公司自行承担。…”。（3）二通道项目投资节余分成为项目建设费用节余额的28%，通过公开招标确定。不符合《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）第14条中“…非经营性项目的节余资金，首先用于归还项目贷款，如有节余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设，职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方。…”、及《指导意见》第4条第3款中“…代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。财政部门要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目节余资金中开支。…”的规定。《基本建设财务管理规定》和《指导意见》均未明确代建单位可对项目投资节余按比例分成。原因分析：《基本建设财务管理规定》针对的是建设单位管理费，基本代建管理费仅能参考其规定；《指导意见》2004年11月颁布，南坪、横坪项目代建合同均早于此时间签订；二通道项目2004年12月编制招标文件时，此规定尚未传达到我市有关部门。未按工程进度拨付代建管理费。（１）未按工程进度拨付基本代建管理费。南坪项目基本代建管理费暂计1000万元，工程开工之初一次性支付给代建单位；二通道项目基本代建管理费暂计800万元，存在同样问题。不符合《指导意见》第4条第3款中“…代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来，原则上可预留20%的代建管理费，待项目竣工一年后再支付。…”的规定。原因分析：对于南坪项目此规定时间在后，有关部门缺乏相关经验；对于二通道项目，代建招标时此规定未传达到有关部门。（2）预付投资节余分成。南坪项目每季由市财政局按当季已支付的工程进度款合计数的2.5%向深高速预支风险奖励金即节余分成。截至2006年6月，市财政局已向深高速支付代建费4202.05万元。不符合代建合同约定，“…该项目的结余或超支必须经市政府投资项目审计专业局对深高速的财务账目的真实性在交工验收的一个月内审计完毕。…”；未经竣工决算审计预付项目投资结余分成，给政府投资带来了一定风险。原因分析：有关部门当时未建立按工程进度拨付代建管理费的理念。4．基本代建管理费的计取与代建管理的范围不匹配。南坪和二通道项目代建合同约定，基本代建管理费依《基本建设财务管理规定》规定，最终按批准的项目总概算计取，即按有关规定的100%计取。但代建合同明确约定，代建单位管理范围仅负责自施工图设计后续管理至项目竣工验收结束期间内的相关工作，并不包含项目前期工作内容。因此，基本代建管理费的计取与代建管理的范围不匹配，即基本代建管理费的计取范围大于代建管理的范围。不符合《指导意见》（2004年11月）第4条第3款中“…代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。…”的规定。原因分析：南坪项目2004年2月签订代建合同，当时还无《指导意见》；二通道项目2004年12月编制招标文件时，财政部《指导意见》尚未传达到我市有关部门。（三）代建制在执行中需进一步提高和完善之处1．横坪项目建设单位与代建单位管理范围交叉。横坪项目在实施代建制的同时，按区政府指示设立了办公室（编制8人），建设单位管理费全部由该办使用，其建设实施阶段管理范围与代建单位存在交叉。2．试点代建制项目集中在类同工程领域，且投资较大、建设周期较长，不利于试点经验总结。我市试点代建制范围基本集中在市政道路工程领域，试点项目数量较少、单个项目涉及投资额较大、建设周期较长，不利于及时、全面地归纳、总结代建经验，一旦失误成本也会比较大。3．代建模式单一，投资目标确定不合理，个别项目管理范围与投资目标不匹配。（1）一般按建设项目周期将代建分为两个阶段：前期和建设实施阶段，分界点是施工图设计；相应有全过程、前期和建设实施三种代建模式。经调查我市各项目具体情况如下：南坪项目从投资目标理解应为建设实施代建（但代建合同约定，代建管理实际从勘察、初步设计即介入），投资目标却是控制项目预算；横坪、二通道项目属建设实施代建（其代建管理在施工图设计完成后介入），投资目标是控制施工图预算。总体看，我市仅试行了建设实施代建一种模式。（2）以预算作为控制目标不合理，表现在：首先在施工招标实行最低价中标的情况下，以预算作为投资控制目标无法充分体现代建单位管理水平，甚至可能误导代建单位盲目压低中标价格来获取节余分成；其次如以预算作为投资目标的话，概算将失去控制，超概问题无法解决。（3）南坪项目管理范围与投资目标不匹配，代建合同约定实际管理范围是整个项目周期的全部工作，但却将预算作为投资目标；这种不匹配，使得代建单位存在将概算、预算做高的可能性。原因分析：我市代建制目前处于摸索、试行阶段，属于执行过程中的经验教训。4．代建单位产生方式应以招标为主，通过竞争促进发展。南坪项目由市政府指定，横坪项目由龙岗区政府指定，二通道项目通过公开招标确定。长远看，指定方式只能培育个别优秀代建企业，但没有竞争不利于培育代建市场，也会增加代建成本。原因分析：我市代建制目前尚处摸索、试行阶段，在代建市场不完善情况下，短期以指定为主利于选择优秀企业。三、审计建议（一）尽快改变我市制度建设相对滞后局面，加快代建制法制化进程1．学习和借鉴其它省市实施代建制的经验，由市政府综合考虑其它建设管理方式及项目建设管理部门的定位后，尽早制定出符合我市实际情况的代建制管理规定。2．管理规定出台前，代建制还将主要依靠合同管理，政府各部门可将代建合同的实质性条款加以明确，拿出初步合同范本，规范代建行为。3．管理规定出台前，请市政府协调解决代建单位法律地位不明问题，转变有关部门观念、切实提高有关行政审批的效率。4．管理规定出台前，能够制定暂行准入和管理机制，统一明确代建单位资质要求，明确代建市场主管部门，体现公平竞争培养一批优秀代建企业，培育我市代建市场。（二）根据国家政策认真总结试行经验，杜绝违规现象1．政府各监管部门对既有代建合同再进行认真研究，根据3年多实践充分分析重要合同条款，在可能的情况下，争取在管理规定出台前编制合同范本草案，供实施代建项目参考应用。比如，计取代建费用应考虑图1所示各重要环节：2．招标项目的投资节余分成比例可以《基本建设财务管理规定》有关规定的30%为上限，通过市场竞争确定具体比例（即表4中武汉市有关做法）；指定项目的投资节余分成比例可参考其它省市先进做法（比如表4中重庆市做法：实行分段累进的计取原则），具体办法可由财政主管部门根据我市实际情况确定。投资节余分成应依据代建范围，以经审计的决（结）算和经批准的概（估）算的差额为计算基础，体现代建管理水平。3．基本代建管理费应按《指导意见》有关规定依工程进度分期拨付，具体办法可由财政主管部门制定；投资节余分成不能提前支付，须待项目竣工决算审计完毕后一次性支付，降低政府风险。4．基本代建管理费的计取应符合《指导意见》有关规定，具体可学习其它省市分段计取等办法（如重庆市做法：财政部门根据其实际情况适度调整《基本建设财务管理规定》建管费标准，确定基本代建管理费标准，不作浮动，并与代建范围、内容相匹配，实行分段计取，见表4），可由财政主管部门尽快制定符合我市实际情况的基本代建管理费标准。（三）及时总结试点经验，增强代建市场活力和竞争、强化监督1．有关部门须尽快转变观念，尽可能从具体的建设管理中解脱出来，充分发挥代建制优势。2．试点代建制范围可进一步扩大到公共建筑、水利建设等其它工程领域；可选择一些投资较小、周期较短的项目试点，便于及时摸索、总结经验