用地审批制度改革对土壤污染防治影响分析

用地审批制度改革对土壤污染防治影响分析依据国务院印发的《关于授权和托付用地审批权的打算》（以下简称《打算》），将进一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）总体框架下，给予了省级人民政府更大的用地自主权。2020年是我国污染防治攻坚战的决胜之年，国家相关重大管理制度的改革举措，势必将对生态环境爱护工作产生深刻影响。这一《打算》的发布实施，将直接或间接影响到污染治理设施建设用地管理、受污染土地平安利用等一系列生态环境爱护工作，特殊是对土壤污染防治工作将产生诸多影响。重点下放两方面用地审批权并强化监管措施一方面，根据《土地管理法》规定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。另一方面，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项托付部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。国务院建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，依据综合评估结果，对试点省份进行动态调整。《打算》特殊强调了审批权监管，要求各地严格审查把关，特殊要严格审查涉及占用永久基本农田、生态爱护红线、自然爱护区的用地，切实爱护耕地，节省集约用地，盘活存量土地，维护被征地农夫合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。总体来看，《打算》对相关审批权下放旨在“增效”，通过给予省级人民政府更多的用地自主权，使其能够因地制宜破解优质项目用地“落地难”和“落地慢”问题，从而提高审批、项目落地和土地利用效率。同时，也有助于推动乡村振兴战略实施，解决一批产业进展项目落地、农村土地资源利用低效铺张等问题。从优化土地利用视角为各地推动土壤污染防治供应了新途径《土壤污染防治行动方案》（以下简称《土十条》）提出“实施农用地分类管理，保障农业生产环境平安”、“实施建设用地准入管理，防范人居环境风险”、“强化未污染土壤爱护，严控新增土壤污染”等重大任务，并明确受污染耕地平安利用、污染地块平安利用等指标要求，严守农产品质量平安和人居环境健康底线。此次《打算》的发布实施，将有助于相关地方从优化辖区范围内土地资源合理利用视角，基于土壤污染风险管控的目标导向，因地制宜探究土壤平安利用模式，成为推动《土十条》目标任务落实的一个重要举措。简化审批流程，加快农用地平安利用进程。我国部分重有色金属矿区、重污染企业及工业园区周边存在农用地土壤污染问题，农用地平安利用和严格管控的任务较重。目前主要通过实施农艺调控、替代种植、种植结构调整、退耕还林还草等措施，往往需要较长的时间才能实现平安利用目标。但受限于简单的审批程序，尤其对于实行退耕还林还草措施的严格管控类耕地，需要相关地方根据有关规定向国家报送退耕还林还草需求和方案，经严格审批确定，难以短期内实现平安利用。《打算》的颁布实施，给予省级政府更大自主权调整土地利用结构和空间布局，缩短了审批周期，可以对受污染农用地更快地实行平安利用措施。而对于无法有效切断污染源的受污染农用地，根据“因土施策、土尽其用”原则，在总体用地指标方案范围内，通过合理的用地结构优化，既可加快乡村振兴等重大项目落地，又有效降低了由于农用地受到污染产出超标农产品的食品平安风险。优化空间布局，削减新增土壤污染。《土十条》提出强化空间布局管控，鼓舞工业企业集聚进展，提高土地节省集约利用水平，削减土壤污染。随着各地城镇化进程加快和产业结构调整，对可利用土地资源的需求日益迫切。特殊是随着城镇人口密集区危急化学品生产企业搬迁、长江经济带化工污染整治等工作推动，搬迁企业新的选址问题日益突出。在各级国土空间规划、土地供应指标、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注意点仍旧是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具备开发利用价值的受污染严峻农用地、工矿污染地块等成为补充建设用地的重要来源。《打算》的颁布实施，为拓宽可利用土地资源供应了新的选择。通过污染土地再开发利用，既解决企业搬迁选址难问题，又可通过园区建设推动工业企业集聚进展，实现污染统一规范治理，削减新增土壤污染。提高审批效率，推动建立土壤资源平安利用的多元投入机制。我国土壤污染防治工作起步较晚、基础薄弱，长期以来，农用地平安利用主要由政府兜底，依靠各级政府财政投入。但是，农用地平安利用周期长、投入大，农夫乐观性不高，给地方政府带来较大的经济压力；同时，由于农业生产效益低、见效慢，且受政策、土地审批权限等限制，难以吸引社会资本进入。《打算》发布实施后，通过提高土地审批效率和项目落地效率，可改善营商环境，结合漂亮乡村建设、乡村振兴等战略实施，引入社会资本参加有机食品基地、乡村生态旅游等依托良好土壤环境的项目落地，从而加快推动农用地平安利用。虽然用地审批权限下放，但耕地爱护仍旧是一条不行逾越的红线。《土十条》提出要将符合条件的优先爱护类耕地划为永久基本农田，实行严格爱护。《打算》强调，加强对用地审批状况的监督检查。国家虽然下放部分农用地转建设用地审批权，但监督加严，实行最严格的耕地爱护制度和坚决守住耕地爱护红线的要求没有丝毫放松，生态爱护、永久基本农田和城镇开发边界三条掌握线仍旧是调整经济结构、规划产业进展、推动城镇化不行逾越的红线。《土壤污染防治法》提出，建立土壤资源爱护和合理利用制度，对开发建设过程中剥离的表土单独收集和存放，符合条件的优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。在开发利用部分农用地的同时，宝贵的、富含养分的表土要严格保存、合理利用。通过建立系统的事前事中事后监管制度，严格农用地转建设用地审查把关，督促地方政府深化落实耕地占补平衡、质量和数量并重的要求，推动落实最严格耕地爱护制度，实现土壤资源可持续利用。需要关注的几个问题用地审批过程中需强化国土空间规划的约束管制作用。《打算》提出的审批权下放是在土地利用总体规划的总体规模掌握下进行审批。因此，要发挥各级国土空间规划、土地供应方案、空间用途管制规定的约束作用，防止滥用用地审批权。加强规划区划和建设项目布局选址论证，依据资源环境承载力量、土地开发相宜性等评价论证结果，合理确定区域功能定位、空间布局和用地结构。督促各地将污染土地再开发利用与各类土地利用规划，以及重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等建设项目有机结合，根据国家有关技术规定严格开展土壤污染状况调查，把握辖区内土壤污染风险，建立风险清单，为实施有效的土壤污染风险管控与土地再开发利用供应依据。加快推动农用地分类管理与平安利用。《打算》的颁布实施为各地优化用地布局结构、促进农用地平安利用供应了新的契机。《土十条》要求，以土壤污染状况详查结果为依据，开展耕地土壤和农产品协同监测与评价，在试点基础上有序推动耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单。目前，各地农用地土壤污染详查基本结束，应依据详查结果，将符合条件的优先爱护类耕地划为永久基本农田，实行严格爱护，确保其面积不削减、土壤环境质量不下降，严守18亿亩耕地红线，推动落实最严格耕地爱护制度。同时，应结合乡村振兴战略实施，大力进展农村生态产业，提高土地利用效率，降低平安利用成本，结合农业产业进展规划，加快区域受污染农用地平安利用，形成规模化、精细化、集约化的农用地平安利用模式。严把土壤环境质量要求准入关。《土十条》提出，重度污染农用地转为城镇建设用地的，要开展调查评估。《土壤污染防治法》第五十九条规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当根据规定进行土壤污染状况调查。虽然许多实践表明，历史上始终作为农业种植使用的土地，其超过建设用地风险管控标准的概率很低，但从保障人体健康和用地环境平安角度动身，仍需根据要求开展土壤污染状况调查评估。为指导规范各地开展相关调查评估和后续工作，应讨论制定特地的程序规范和技术规定。加快建立多元化的市场投入机制。近期印发的《土壤污染防治专项资金管理方法》提出，专项资金支配时统筹考虑相关地区重点领域重点任务完成状况及土壤污染风险管控成效，突出对资金使用绩效和生态环境改善状况较好地区的激励，将设立土壤污染防治基金等改革创新举措，作为资金安排考虑的重要因素之一。因此，应鼓舞有条件的地区加快设立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入机制，对通过优化用地结构和布局推动土壤污染防治并符合相关条件的重大项目予以支持，创新土壤污染治理模式。对已经受到污染的土地，鼓舞采纳“修复+开发”模式，激发企业、社会组织、村