当代社会政策分析 课件 第十四章 公益慈善政策

第十四章公益慈善政策作为第三次分配的重要载体,公益慈善事业被赋予推进共同富裕的重要使命。以《中华人民共和国慈善法》(简称《慈善法》)的出台为标志,随着公益慈善实践的多元化迅猛发展,我国的公益慈善政策的法制化、专业化和体系化也在不断增强。第一节公益慈善政策概述一、公益慈善与公益慈善事业(一)公益与慈善的相关概念从词源上看,我国自古就有“慈善”一词。概括而言,可涵盖慈心和善举两个层面:前者指悲悯之情,后者是基于此的帮助或者救助行为。而现代意义上的公益慈善事业,其中的慈善和公益概念则与西语中的“charity”“philanthropy”以及“publicbenefit”“publicinterest”等词密切相关。从对应关系上看,“charity”与“philanthropy”经常被译作慈善,前者原指来自教会的传统慈善,后者则是以企业为主的现代慈善,二者分别被称为狭义慈善和广义慈善。除去从外延和主体上进行的广义、狭义区分,也有学者从公益和慈善的性质角度对两个概念进行了辨析:利他性和志愿性是两个性质分析维度。公益是与私益、互益相对应的概念,既不是为私人利益,更不是特定群体内部的相互利益，而是为公共利益,其本身即包含利他性;慈善概念的利他性所包含的对象,既包括公众也包括单个的人。(二)公益慈善事业在我国的发展在我国古代,慈善事业与政府救助是一体的。从商汤赈恤饥寒的措施,到管仲提出的“兴德六策”与“九惠之教”,这些具有救助色彩的活动,都被视为国家慈善事业的施行。我国民间的公益慈善事业肇始于佛教的兴起。新中国成立后,慈善事业经历了曲折的发展过程。尤其是改革开放之前,我国的慈善事业一度陷入停滞。“归结起来,是当时的政治、经济、意识形态等因素共同作用造成的。”改革开放之后,我国的慈善事业得到了恢复和发展。一方面,政治环境得到改善,政府的职能也发生转变,政府的工作重心从阶级斗争转变为经济建设,不再统揽一切,而是逐渐实行简政放权;另一方面,在经济体制上由“计划经济”走向“市场经济”,使社会可以拥有自由支配的资源和自由活动空间,同时,市场经济之下的区域发展差距和贫富分化等问题,为公益慈善事业的复兴提供了基础与契机。二、公益慈善政策的发展历程所谓公益慈善,是将志愿服务、慈善捐赠等公益资源动员起来,通过组织、项目等各种形式,致力于解决社会问题,帮助受益者改善生活状况,旨在提高社会整体福利水平的活动。而公益慈善政策,则是国家和政府为规范公益慈善活动,促进公益慈善事业健康发展而制定和采取的原则、方针,具体表现为法律、法规、规章以及其他规范性文件等。(一)零散化阶段(1978—1997年)该阶段的公益慈善事业处于恢复萌芽时期,相应地,公益慈善政策呈现出零散化特点,对基金会、社会团体等组织尚未形成理论性认识,相应的政策制定也存在一定瑕疵,但这也是我国公益慈善政策发展的必经阶段。(二)系统化阶段(1998—2015年)之所以将该阶段概括为公益慈善政策的系统化阶段,原因在于狭义的三类社会组织——社会团体、民办非企业单位和基金会相关的核心政策先后在该时期出台。系统化阶段的公益慈善政策主要包括两个方面:一是有关社会组织的“三个条例”在该阶段陆续出台,构成了社会组织核心政策框架,为后续公益慈善政策提供了基础;另一方面,《公益事业捐赠法》作为专门规范捐赠行为的法律,与之后《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》共同为促进和规范公益慈善事业的发展提供了依据,协同《江苏省慈善事业促进条例》等地方性试点法规,为后期全国范围内《慈善法》的出台提供了条件。(三)法制化阶段(2016年至今)2017年,《志愿服务条例》颁布并实施,旨在鼓励和规范志愿服务,发展志愿服务事业。至此,社会公益资源的三大组成部分均已制定了相关政策,具体包括:对社会捐赠进行规范的《公益事业捐赠法》以及《慈善法》;对志愿服务进行规制的《志愿服务条例》;对彩票公益金进行规制的《彩票管理条例》。在法制化阶段,公益慈善政策趋于完备,并向完善化迈进。三、公益慈善政策的结构与特点在公益慈善政策体系中,《慈善法》占据核心地位;《公益事业捐赠法》与《境外非政府组织境内活动管理法》则以法律的形式,从捐赠活动和公益主体等不同层面对《慈善法》进行了补充;以社会组织“三个条例”为主,联合《志愿服务条例》与《彩票管理条例》等行政法规分别从公益慈善事业的主体范围以及公益慈善资金来源等方面为《慈善法》的实施打下了支持性基础。归根结底,法律法规层面的公益慈善政策要依靠民政部等部门规章,以及地方性法规来贯彻执行。当前,我国具体公益慈善政策结构如图14-1所示。图14-1我国公益慈善政策结构图我国的公益慈善政策结构呈现出如下几个特点。第一,政策体系逐渐完备。第二,政策原则趋向一致。第三,政策横向配套与纵向落实逐渐实现。第二节我国的社会组织及志愿服务政策一、社会组织政策(一)社会组织在我国的发展社会组织又称“民间组织”“非营利组织”“非政府组织”“第三部门”等,作为公益慈善事业的主要主体,在我国经历了曲折的发展过程。社会组织也有广义和狭义之分。狭义的社会组织是根据现行法律制度,在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位三类组织。广义的社会组织,是在狭义的社会组织之外,又不属于国家或者市场范畴的组织,比如工商注册的非营利组织和社会企业等。社会团体是改革开放前社会组织的唯一存在形式,彼时社会团体指“人民群众团体、文艺工作团体、学术研究团体、社会公益团体、宗教团体,以及其他人民政府法律允许组成的团体,所包含的范围几乎包括了所有类型的社会组织”。(二)社会组织政策的演进关于新中国社会组织政策的演变,不同学者给出了不同的阶段划分。李友梅、梁波将变迁轨迹概括为:“从严格控制到适度培育,再到选择性适度培育加规制”。李健等则将1950—2017年我国社会组织政策变迁历程划分为两个政策均衡期和一个政策间断期:1950—1987年“身份信任”政策图景下政策均衡期,1988—2011年“清理整顿”政策图景下政策均衡期,2012—2017年“放管结合”政策图景下政策间断期。黄晓勇则将新中国70年的社会组织政策跃迁划分为四个阶段:1949—1977年的初始与停滞阶段,1978—1997年的恢复与规范阶段,1998—2011年的开放发展阶段,2012年至今的规范发展阶段。1.社会团体监管时期(1950—1997年)“20世纪80年代之前,中国社会组织的种类相对单一,主要为高度行政化的社会团体。”这种情况一直延续到1997年前后,所以将社会组织的这一段历程定名为“社会团体时期”。这一时期以1950年政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》为起点,1951年发布《社会团体登记暂行办法实施细则》,将社会团体分为全国性和地方性社团,并由内务部和地方政府分别对其进行管理,这是新中国最早的有关社会组织的分类管理规定。2.民间组织管理时期(1998—2003年)2000年,民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》,体现了对民间组织活动的强力监管。所以,在民间组织管理时期,当时的社会组织官方称谓是“民间组织”,组织形式包括社会团体和民办非企业单位,基金会仍归于社会团体之下进行管理,政策取向仍以强力监管为主。3.社会组织发展时期(2004年至今)2004年,国务院发布《基金会管理条例》,将基金会彻底从社会团体中独立出来,使其成为与社会团体和民办非企业单位并行的、独立的第三种社会组织类型。至此,社会组织的“三大条例”全部出台,形成社会组织法律制度的基础。但是“社会组织”这一法定称谓直到2006年才出现,之前仍然统称为“民间组织”。(三)现阶段社会组织政策的特征第一,坚持党的领导。第二,从整顿限制到“管育并举”。第三,从民间结社到社会治理主体。二、志愿服务政策(一)志愿服务在我国的发展1.1949—1993年:民众自发探索阶段新中国成立以后,随着社会主义制度的确立,我国的社会主义道德文化建设也被提上了日程。1955年,为解决粮食短缺和城市青年失业问题,北京市组织了第一支青年志愿垦荒队。1963年,毛泽东主席发出“向雷锋同志学习”的号召,全国掀起了“学雷锋”活动热潮,奠定了志愿服务事业的社会基础。2.1994—2007年:政府推动阶段1994年12月5日,团中央成立我国最早的促进志愿服务事业发展的全国性社会团体——中国青年志愿者协会。依托各级共青团组织,建立起全国、省、市、县四级青年志愿者协会,部分地区延伸到社区、农村,建立镇(街)青年志愿服务中心和社区(农村)青年志愿服务站。3.2008—2015年:全民参与阶段2008年在我国志愿服务事业发展史上具有里程碑式的意义,被称为“中国志愿服务元年”。在汶川地震救灾期间,数以千万计的志愿者参与抗震救灾;北京奥运会期间,170多万名志愿者为奥运会提供了热情周到的服务,受到国际国内的广泛赞誉。2008年的这两大事件,推动了志愿服务的全民化发展。4.2016至今:法制化阶段2016年3月,十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要把志愿服务纳入加强和创新社会治理的总部署。2017年国务院颁布实施《志愿服务条例》,标志着我国的志愿服务事业进入法制化发展阶段。(二)志愿服务政策的演进1.民政部、共青团等部门志愿服务政策探索期(1949—1998年)随着早期尤其是改革开放之后,我国各地志愿服务实践的兴起,中央层面对作为国内新兴事物的志愿服务给予了肯定,并批准民政部和共青团两个部门优先试验发展志愿服务。所以我国早期的志愿服务政策多出自这两个部门,围绕社区志愿服务和青年志愿服务展开。这一时期的部门政策不仅对引导、推进社区志愿服务和青年志愿服务起到了重要作用,而且也将志愿服务和志愿者等概念引入大众视野。但同时带来的问题是,公众在对志愿服务的认识上存在局限性,认为志愿服务仅仅是共青团和民政部门工作的一部分,不涉及其他领域。所以,破除误解,推广志愿服务成为下阶段工作的主要任务。2.地方性志愿服务条例发展期(1999—2007年)20世纪末,随着中国青年志愿者协会等全国性社会团体和行业性志愿者协会的陆续建立,志愿者服务开始进入深化发展阶段。同时,党的十五大报告中提出依法治国和以德治国相结合的治国方略,地方政府纷纷响应。在此背景下,地方性志愿服务条例陆续出台。总体来看,这一阶段各省市志愿服务条例的制定呈现出三个趋势:一是立法对象由单一的青年志愿者群体扩展为全体公民;二是从强调党政及群团部门协调转变为在党政统筹支持下社会自主协调发展;三是对志愿服务的限制越来越少,更多以鼓励为主,并强调对志愿服务的激励和保障。3.全国志愿服务政策统筹推进期(2008年至今)2008年北京奥运会和汶川地震的志愿服务实践,大大推动了全国范围内志愿服务的发展和普及。在此背景之下,志愿服务政策也从之前的单独部门政策和地方政策,逐渐走向多个部门的不同领域,政策层级也逐渐从地方走向全国。这一时期的政策发展有如下特点:第一,面向不同领域的志愿服务政策不断出台。第二,志愿服务事业发展被纳入国家总体规划。第三,全国性的志愿服务立法有序推进。(三)我国现阶段志愿服务政策的特征1.政策体系不断完善在中央党政纲领性文件指导下,当前有关志愿服务已经形成了包括法律、法规、部门规章、行业标准等多种形式、多种层级的政策体系。2.政策实践更加丰富党的十八届三中全会提出,要“支持和发展志愿组织”。以此为导向,各领域、各行业纷纷制定出台部门政策,以推动本领域志愿服务的发展。3.政策取向走向制度化、标准化具体体现在两个方面:首先是各领域不断制定完善本部门、本行业的志愿服务专门政策,以推进行业志愿服务的规范化与制度化,如前文中提到的法律援助、生态环境、文化、脱贫攻坚等领域均制定或修订了专门政策规定。其次是在标准化的推进上,自《志愿服务条例》实施以来,作为配套政策的行业标准不断出台,至今已经针对志愿服务术语、志愿者标志、志愿服务组织三个方面制定了全行业标准。第三节公益慈善政策展望一、进一步明确公益慈善事业的功能定位对未来公益慈善事业的发展,郑功成教授提出两个尊重:“尊重现代慈善事业的客观发展规律,尊重中国的具体国情,不能以规律为由脱离国情,也不能以国情为由扭曲规律。”在两个尊重前提下,郑功成教授提出对慈善事业的定位:一是中国基本经济制度特别是收入分配制度的有机内容;二是中国社会保障体系的有机内容,特别需要其与社会救助、社会福利及特殊群体权益维护有机结合;三是中国社会治理体系的有机内容,充当着共建共治共享的社会共同体的有效载体和社会成员参与社会建设并发挥作用的重要途径。(一)关于慈善事业与分配制度的关系不同于前两次分配的市场机制和政府机制,第三次分配是社会机制,以慈善事业为核心,如何实现三次分配制度的协调配套,王名教授认为:“这是对我国公益慈善事业提出的更高要求,就是要在改革创新的实践中,探索企业、政府与慈善组织的深度合作,努力构建市场机制(初次分配)、公共服务机制(再分配)与公益的社会服务机制(第三次分配)三种机制之间的协调配套的制度体系。”(二)关于慈善事业与社会保障的关系问题慈善事业作为社会保障体系的组成部分,或者作为社会保障的补充形式,一直是党和国家的基本政策表述。在我国当前公益慈善政策中,从政策表述来看,“小慈善”观念仍然占据主流。值得指出的是,“大小慈善”之争,从另一个角度证实了公益与慈善的关系,以及将公益与慈善概念放在一起的必要性:前者是对后者使用传统的有力补充。(三)关于慈善事业与治理体系的关系朱健刚与严国威认为:“治理逐渐吸纳慈善,让慈善服务于整个国家治理体系的大局。”因此,“在后疫情时代,在政府负责的治理机制吸纳社会的同时,我们依然需要推进社会自发的情感联系和社会自组织为本的慈善共同体的建设”虽然表述不同,但是与“慈善事业是中国社会治理体系的有机内容”,在观点主张上是基本一致的。二、进一步修正公益慈善政策理念(一)《慈善法》与其前后的公益慈善政策存在冲突,需要改革清理《慈善法》作为公益慈善政策体系中的核心政策,对我国公益慈善事业发展具有决定性作用。但从现行《慈善法》的实施过程来看,“《慈善法》与2014年《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》、2016年《关于改革深化组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的政策目标有冲突”。这一背景下,两部法律均对公益慈善捐赠进行了规制,而且同时有效,但对于募捐者和捐赠者这对共生主体采用不同的法律规制,显然不合理。《公益事业捐赠法》自1999年开始实施,远早于《慈善法》,其代表了慈善事业曾经的发展历史与政策理念。在当前时期,理应通过政策清理改革,实现《慈善法》及其他相关政策在政策理念和政策目标上的一致。(二)社会组织政策体系的改革与完善当前的公益慈善事业离不开社会组织,那么,为完成这一使命,更好地促进公益慈善事业的发展,以社会组织三个条例为核心建构的社会组织政策体系必须予以改革。本书认为,无论从组织数量,还是从社会组织与慈善组织的关系,抑或是从二者在我国发展历史中的作用来看,社会组织都是能够与慈善组织相匹敌的概念与实体,应平等对待二者,均从法律层面进行规制。否则,作为慈善组织的母体,社会组织政策的法律位阶反而低于慈善组织,逻辑上无法自洽。三、进一步完善公益慈善政策体系所谓完善公益慈善政策体系,是指以《慈善法》为核心,根据2020年的全国人大常委会执法检查组的检查结果,结合我国的公益慈善实践,对《慈善法》本身及其配套政策体