当代社会政策分析 课件 第十二章 救助管理政策

第十二章救助管理政策救助管理政策或救助管理制度,是针对流浪乞讨人员(行为)的社会政策。流浪乞讨作为一种特殊的谋生(生活)方式,是古今中外共同存在的一种社会现象。新中国成立以后,出于稳定社会秩序、维护新生政权的考虑,国家采取了控制人口流动的政策,乞丐群体的规模一度缩小,在有些地区甚至已经基本绝迹。改革开放后,随着国家对社会流动限制的削弱和城市化的发展,流浪乞讨人员的规模快速增加。转型时期流浪乞讨现象已经成为社会各界普遍关注的社会问题。第一节救助管理政策概述一、相关概念辨析(一)流浪乞讨人员“流浪乞讨人员”,俗称“乞丐”“叫花子”“要饭的”“顶沙锅”等,是与人类文明相伴而生的社会现象。人类历史始终存在着这样一类“以乞讨为生的群体”,它的规模根据情况而变化,但是它的存在却是客观而连贯的。《现代汉语词典》对“流浪乞讨人员”的解释是:生活没有着落而专靠向人要饭、要钱过活的人。但这一概念却无法涵盖生活并非完全没有着落的、以乞讨为生活方式以及通过乞讨获得更多收入的流浪乞讨人员。为了能够帮助那些真正需要帮助的流浪乞讨人员,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》对被救助的流浪乞讨人员进行了限定。“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。(二)救助管理制度救助管理制度”的全称是“城市流浪乞讨人员救助管理制度”。这个概念是在广义上使用的,是针对流浪乞讨人员或针对流浪乞讨问题的各种社会政策、法规、措施、办法的总称。狭义的“救助管理制度”是指在2003年之后实施的针对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理制度。二、对流浪乞讨现象成因的理论分析(一)贫困论贫困论包括物质贫困论和文化贫困论,它认为在人类社会发展史中,贫困总是与文明相伴而生,不管经济如何发达、社会如何进步,都摆脱不了贫困的阴霾。“贫困是引发众多社会问题的重要经济诱因,也是引发乞丐现象的初始根由。从某种意义上说,正是贫困使乞丐得以产生并在文明社会的发展历程中长期延续。”(二)文化传统论乞丐作为一种亚文化类型的社会群体,也是社会系统的结构要素,承担着某种特定的社会职能:一是文化媒介职能,主要通过乞丐的民间艺术活动和民俗表演活动来完成;二是边缘性社会化服务职能,主要通过乞丐所从事的各种贱役、苦役等边缘性劳作来展开。(三)社会结构论徐芳、王保庆认为,社会存在结构性缺陷,如果经济结构内部产生失衡,造成群体间分配的不平等,就会使这个经济结构中的一部分人处于弱势地位,在经济利益上受到不公平的对待。结构性贫困是导致中国农民弱势处境并逐渐被边缘化乃至寻求乞讨这种越轨生存方式的主要社会因素。(四)利益驱动论乞丐职业化的趋势越来越显著,很多人凭借这个“职业”脱贫致富,甚至腰缠万贯。徐江善认为,改革开放初期,一些人只重利益结果而不重利益实现途径,导致受利益驱动而行乞的人增多,这种示范作用又吸引了一大批人加入乞讨队伍当中。尤其是一部分有劳动能力却好逸恶劳者,自己乞讨甚至组织他人乞讨,不劳而获,谋取不正当利益。(五)社会转型论在社会转型中,家庭功能逐渐弱化,带来了一系列的社会问题,也为乞丐问题的出现提供了条件。乞丐,无论是被家庭遗弃还是被驱逐出来,无论是被迫离家出走还是主动为家庭分忧,都属于家庭危机直接或间接的牺牲品。(六)综合因素论有学者认为,当前中国乞讨现象的形成是多种因素综合作用的结果:既有历史因素,又有现实因素;既有宏观因素,又有微观因素;既有政治经济因素,又有文化心理因素;既有社会原因,又有个人家庭和社区的原因。这些因素都在发挥作用,共同影响流浪乞讨现象的生成。三、转型时期流浪乞讨现象形成的原因流浪乞讨现象是典型的由社会失范引起的社会问题,是多种因素共同作用的结果。探讨现阶段流浪乞讨现象的形成机制,要结合社会转型期的特点,从多维度、多方面进行分析,通过调查研究得出真实可靠的结论。综合以往关于流浪乞讨形成因素的研究,并结合我们的思考,可以将我国社会快速转型期流浪乞讨现象的成因构建为以下理论模型(见图12-1)。图12-1我国社会快速转型期流浪乞讨现象的成因理论模型注:模型分为两个部分:(1)基本因素与转型时期特殊因素导致了转型期一系列社会问题的形成,包括基础与基本结构性社会问题(贫困、教育、家庭问题)、变迁性社会问题(就业、医疗问题)和偏差性社会问题(流浪乞讨问题)。其中,基本因素主要导致了一系列基础性与基本结构社会问题,转型时期特殊因素主要导致了众多变迁性社会问题。(2)各种社会问题之间存在很强的交互作用,基础性与基本结构社会问题和变迁性社会问题解决不了,又会反过来影响流浪乞讨这个社会问题的产生和发展。这两个部分具有相互影响的关系,这样分析可以更清楚地说明流浪乞讨现象的形成机制。由模型可以看出,社会快速转型期流浪乞讨现象的成因涉及基本因素及转型时期特殊因素两大方面。其中,基本因素分为自然、社会、个人、家庭、文化等五个方面;转型时期特殊因素分为社会结构变化、社会运行机制变化、价值观念变迁和救助管理四个方面。转型时期特殊因素与基本因素相互作用,共同导致包括流浪乞讨在内的现阶段众多社会问题的生成。第二节我国救助管理政策发展历程一、我国城镇健康社会政策的发展演变(一)收容遣送作为一种对待流动人口的措施早已存在1949年5月,北京市政府成立以民政局为主,由公安局、卫生局、纠察总队、人民法院等单位及华北人民政府民政部代表共同参加的“收容处理游民乞丐委员会”。针对游民乞丐的处理方针是:一方面收容,一方面组织劳动;对有偷窃、流氓行为的送法院适当处理后组织劳动生产;对游民乞丐,经过收容教育后分别采取遣送回籍、组织劳动和收养、学习技术等办法,以达到促其自谋生计的目的,这样较好地解决了乞丐问题。二、收容遣送制度的实施及其异化国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(简称《办法》)是一项兼具救济安置和治安管理双重属性的制度。正如该《办法》第一条规定所述,“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法”。《方法》所规定的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”三类人。1991年,“民工潮”泛滥,各大城市不堪重负。《关于收容遣送工作改革问题的意见》(国阅〔1991〕48号)将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员,即“三无”人员纳入收容遣送范围。而在实际的执行中,“三无”却被一些地方的执法人员操作化为身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。在利益的驱动下,一些地方还出现了下达收容指标任务、强迫收容对象劳动、收取各种费用,甚至收容机构之间买卖收容对象等违法现象。收容遣送变成了不少相关人员借以充实小金库或发个人财的工具,不少公民的政治、经济、人身权利受到严重侵害。至此,收容遣送已经异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。收容遣送制度的功能甚至从最初维护城市形象、维护城市正常的生活生产秩序演变为配合公安部门打击刑事犯罪。三、2003—2008年:救助管理制度出台并逐步规范随着制度的异化、政府执政理念和社会观念的更新与进步,加之“孙志刚事件”后公众参与的“倒逼”效应，2003年6月18日,国务院审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(简称《救助管理办法》)。与收容遣送制度相比,救助管理制度有三个方面的转变：其一是政策制定部门对流浪乞讨人员的假设的转变。其二是政府执政理念的转变。其三是社会政策导向的转变。救助管理制度取代收容遣送制度具有以下重要意义:首先,救助管理制度的出台和实施体现了国家和政府对弱势群体的人文关怀。其次,救助管理制度体现了救助(管理)者与被救助(管理)者之间的平等关系。最后,救助管理制度维护了受助者的基本生活权益。2003—2008年,中国流浪儿童救助管理工作有以下特征:一是街头强制救助。二是机构救助与安置。三是“家庭融合”目标。四是“类家庭”救助模式。四、2009—2019年:救助管理制度更加系统和专业(一)强调对流浪乞讨人员的救助和街头治理2009年7月,《民政部、公安部、财政部、住房城乡建设部、卫生部关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》下发,要求各地民政部门要加强街头救助,协助配合公安、城管、卫生等部门做好街头管理和打击解救工作,开展流浪乞讨精神病人、危重病人的救治工作,特别是流浪未成年人的解救和救助保护工作,减少流浪乞讨犯罪行为和流浪乞讨现象的发生,保护未成年人和精神障碍患者。流浪儿童是儿童中的一个特殊群体,数量不容小觑,国务院妇女儿童工作委员会一课题组的报告显示,2008年中国实际存在的流浪儿童数量在100万~150万。2010年之后,中国更加重视流浪儿童救助管理工作：首先,加强流浪未成年人救助和保护,重视家庭监护评估。其次,减少滞留未成年人,开展“回家庭”和“回校园”专项行动。最后,促进未成年人救助保护机构转型升级,加强源头预防。(二)救助管理体系更加完善,救助范围扩大首先,救助管理体系更加完善。2014年,国务院公布《社会救助暂行办法》,由民政部门统筹全国社会救助体系建设,流浪乞讨人员救助属于临时救助,中国开始建设系统化的社会救助网络。救助管理制度涉及的部门也从原来的以民政、卫生和公安部门为主,逐步扩展为妇联、扶贫办、政法委、财政部、人力资源社会保障部等多个部门,尤其是流浪未成年人救助保护工作涉及的部门多达19个。其次,救助范围扩大。2015年9月印发的《民政部、全国妇联关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作的指导意见》中提出,常住人口及流动人口中的家庭暴力受害人全部纳入庇护救助范围。(三)救助管理机构规范和技术提升,救助方法更加专业2011年,《民政部关于开展救助管理机构等级评定工作的通知》通过救助管理机构等级评定促进救助管理工作的规范化发展。2012年,《民政部关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》鼓励社会工作等专业力量和社区等志愿组织开展主动救助服务、提供专业救助服务、做好预防帮扶服务。五、2020年之后:救助管理制度进入机制整合阶段2020年3月,民政部会同中央政法委等11部门印发《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》,要求在关键环节上建机制、压责任、提质量、优服务。救助管理工作借助信息化手段推进全链条监管,救助服务寻亲成效大幅提升,长期滞留人员安置工作取得突破,实现“高周转率、低滞留率”良性运转。第三节我国救助管理政策现状2019年之后,流浪儿童救助管理与普通流浪乞讨人员的救助管理工作分别归民政部儿童福利司与社会事务司管理。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则、《民政部、公安部、财政部、住房城乡建设部、卫生部关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》、《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》、《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》等重要政策和专项行动方案,可以看出,中国的救助管理政策主要关注以下五个环节。一、预防与监测救助管理的预防与监测工作是指民政部门、救助管理中心与基层社区以及社会各界合作开展的,针对有可能成为流浪乞讨人员的人的早期救助和监测工作。第一,随着中国社会保障制度和救助体系的日益健全和完善,从源头上减少了流浪乞讨人员。第二,随着脱贫攻坚工作的深入推进,家庭贫困原因导致的流浪及外出打工临时遇困人口数大幅减少。第三,公安部门人脸识别技术、头条寻人等网络信息技术的成熟应用,既减少了人口走失存量,又控制了增量。第四,学校和社区开展的未成年人心理健康服务,农村留守和困境儿童关爱保护体系的建设,工青妇、老龄委、关工委等群团组织和社会服务组织开展的针对妇女、儿童、老人等弱势群体的关爱服务项目发挥了较好的源头预防作用,能有效发现和制止流浪倾向。二、发现与报告全国各级救助管理部门广泛动员社区居委会、社会组织、志愿者和热心群众积极参与救助服务;发动环卫职工、公交出租司机、夜间安保人员提供流浪乞讨人员求助线索;探索建立民间信息员队伍,采取激励措施,鼓励其做好报告、引导和应急服务;有条件的地方,在流浪乞讨人员、外来务工人员集中活动区域增设临时救助点、流动救助车。三、站内与站外救助救助管理机构工作人员开展24小时救助和不间断街面巡查,还对包括务工不着、讨薪无果、寻亲不遇、被盗被抢、遭受家暴、街头醉酒人员等各类困境人员提供针对性应急救助,大大超出了法律明确规定的工作职责范畴。(一)站内救助(1)求助接待与安检登记。(2)生活和教育辅导服务。(3)寻亲服务。(4)医疗服务。(5)未成年人教育服务。(6)离站服务。(二)站外救助为有效减少“强行讨要”“职业乞讨”等不文明现象,公安机关、城市管理部门和其他有关行政机关按照职责分工开展街面巡查和综合治理行动。民政部门要加强街头救助,做好劝诫工作,加强主动救助,对不愿到救助管理机构接受救助的流浪乞讨人员和其他街头生活无着人员,持续做好极端天气下“寒冬送温暖”“夏季送清凉”等专项救助工作。四、滞留人员救助寻亲救助站根据受助人员的情况实施不超过10天的救助服务。救助期限超过10天的人员一般是难以确定身份的走失人员等特殊困难救助对象。民政部门及托管机构要协同公安部门,通过DNA比对等方式甄别滞留人员身份信息。对滞留超过1个月的受助人员,救助管理机构要根据寻亲进展情况对其在全国救助寻亲网、头条寻人等平台的寻亲信息进行更新完善。五、返乡与安置返乡与安置属于离站服务。对于能够自行返回的外地受助者,救助站对其进行教育后安排离站,并将后续监测和安置工作转交给流出地政府。对残疾人、未成年人及其他行动不便的人,救助站应当通知其亲属或者所在单位接回;亲属或者所在单位拒不接回的,由流入地人民政府民政部门或省级人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回,送其亲属或者所在单位。第四节我国救助管理政策展望一、救助管理政策成效(一)救助保护和预防体系日益成熟目前,中国已经形成了较为全面的救助管理和预防服务体系。中国救助管理政策包括了预防与监测、发现与报告、站内与站外救助、滞留人员救助寻亲、返乡与安置等环节。中国的流浪未成年人救助管理政策已经与最低生活保障、孤儿和困境儿童救助保护制度以及低收入家庭救助制度共同形成分层、分类、较为完备的流浪儿童救助保护和预防体系。截至2021年年底,全国有救助管理机构1838个(含未成年人救助保护机构),床位9.4万张。其中,流浪儿童救助保护机构276个,床位0.9万张,救助流浪乞讨未成年人0.7万人次(见表12-1)。表12-1

2006—2021年中国救助管理机构及床位数注:“流浪儿童救助保护机构”包括流浪儿童救助保护中心和救助管理站;自2013年起,流浪儿童救助保护中心更名为“未成年人救助保护中心”。资料来源:2006—2016年数据来自历年的中国民政统计年鉴;2017—2021年数据来自历年的民政事业发展统计公报。年份救助管理机构(个)流浪儿童救助保护机构(个)救助管理机构总床位(万张)流浪儿童救助保护机构床位数(万张)20061239504.60.120071351904.70.420081422885.10.4200914881165.10.4201015931455.60.5201117882417.10.82012203126110.01.02013216527410.81.22014229434511.11.22015204127511.31.12016197624011.31.02017181719410.90.82018171017611.00.82019174720210.40.8202018072529.41.0202118382769.40.9(二)社会力量介入增强,救助专业化水平提升社会力量的介入有助于提升救助管理政策有效性,减少重复流浪人次。早在2003年,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》就提出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”,但并没有提出具体的要求和配套保障政策。2006年,民政部等19部委《关于加强流浪未成年人工作的意见》则提出了“引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者、建立志愿者服务基地、引导培育民间力量参与流浪未成年人工作、开展国际合作交流、充分利用社会资源等,聚智聚力,共同做好流浪未成年人工作”等具体思路。(三)流浪人口数量大幅减少表12-2反映了2009—2021年全国流浪乞讨救助管理工作情况。数据显示,13年来,中国流浪乞讨救助对象数量呈现先上升后下降的趋势。在救助管理技术提升及多部门联合开展的专项行动的影响下,自2016年起,全国被救助的流浪乞讨人数开始下降,自2017年开始,民政部统计的流浪乞讨救助人数大幅下降。表12-2

2009—2021年全国流浪乞讨救助管理工作情况单位:万人次注:2009—2016年救助总数包括未成年人救助数。资料来源:2009—2016年数据来自历年的中国民政统计年鉴;2017—2021年数据来自历年的民政事业发展统计公报。年份救助总数救助未成年人数在站救助站外救助2009168.116.7——2010171.914.6——2011241.017.9220.520.52012276.615.2228.148.52013348.518.4296.252.32014351.717.0299.552.12015370.54.7318.751.82016328.35.2283.544.72017215.43.5163.153.22018155.02.2119.835.2年份救助总数救助未成年人数在站救助站外救助2019131.51.898.333.2202083.20.9——202173.90.7——20世纪90年代以来,尤其是2010年之后,国家对流浪儿童救助管理工作的重视程度不断提高。一方面,国务院出台了专门的工作意见,各部委也开展了专项行动,民政部主导,公安、卫生、教育等部门联动的未成年人救助体系日益完善。另一方面,救助管理技术水平提高,人脸识别、DNA检测、互联网+寻亲服务等手段得到普遍应用,流浪乞讨以及被拐卖儿童数量大幅下降。二、中国救助管理政策存在的问题(一)救助对象日益复杂,政策目标与实际执行存在一定的偏差救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。但从制度实施情况来看,救助管理的目标对象与现实存在一定的偏差。各救助站实际救助的人员超过了制度规定的人员范围。面对情况复杂的服务对象,救助政策在执行上也难以甄别。(二)治安管理功能缺位,应对职业乞讨等行为的实际效果欠佳一是职业乞讨行为。根据我们2004—2006年的调查,有过流浪乞讨经历而自愿进站接受救助的人比例很小。二是扰乱社会秩序的流浪乞讨。根据救助管理制度的规定,公安、城管部门不再像收容遣送时期那样承担重要责任,而只是配合民政部门工作。三是重复流浪和跨地区流浪。随着城市化的快速发展,未来城市户籍制度将有所松动,可能会导致更多的人涌向城市,尤其是经济社会条件较好的城市。(三)救助服务精细化和专业化不足,救助效果欠佳首先,中国救助管理政策的执行力度不足,部分工作人员的工作能力有待提高,一些救助机构因场地设施破旧、人员不足,无法完全按照《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》开展工作。其次,返乡安置等拓展性服务及就业培训等发展性