第十三讲 资源安全三

第十三讲资源安全（三）中国的资源安全态势与安全战略中国的资源安全态势与安全战略11.1中国的资源安全态势在世界经济一体化和资源开发全球化的大趋势下，国家主权的弱化，使得国家对风险的控制能力减弱，资源的不安全因素加大，资源安全已成为中国21世纪经济国家经济安全和社会全面可持续发展面临的重要问题。结合国情实际及国际资源环境，准确判断中国的资源安全态势，明确对策思路，对中国在新世纪的发展十分重要。

中国资源安全的基本态势是：1．资源总量丰富，但人均占有资源量少，而且很可能会进一步降低。中国主要资源的总量均居世界前列，主要自然资源的总丰度与世界各国比较，仅次于俄罗斯和美国，居世界第三位。但是中国人口众多，按人口平均，中国是一个资源小国。

中国各类资源的人均状况是：人均国土面积仅12．4亩，约为世界人均量（44.5亩）的1／4；人均耕地1.2亩，约为世界平均数（4.8亩）的1／4；中国人均耕地排名世界第126位。人均草地5.2亩，为世界平均数（10.0亩）的1／2；人均森林面积1.86亩，约为世界平均数（13.6亩）的1／6；人均水资源量2200m3，为世界平均数的1／4；人均可开发的水力资源装机0．3kW，所占比重较大，也仅为世界平均数的3／4；人均矿产储量总值约1~5万美元左右，至于各类矿产资源如果按人口平均，绝大部分均低于世界平均水平。

2.资源分布的空间差异大，地域结构错位，资源分布与生产力布局不匹配。由于气候、地理、地质、生物分异作用的复合，使中国资源的空间分布存在着大的差异。

水资源是东多西少，南多北少；耕地资源是平原、盆地多，丘陵、山区少，东部多，西部少。

矿产资源的分布基本是由西部高原到东部平原的山地丘陵地带逐步减少，而中国工业却主要集中在东中部地区，特别是沿江沿海的平原地带，在这一大经济带中，除了农业资源比较丰富外，其他资源特别是能源、原材料严重不足。

广袤国土的农用比率(耕地、草场和森林占国土总面积比率)仅为56％，相当于世界平均水平的89％，其中土地垦殖率(耕地占土地总面积比率)仅为10％，低于世界平均水平；除煤炭和少数有色金属外，矿产资源的富集度也较低，如中国国土面积占世界7.2％，而石油储量仅占世界的2.3％。

3.自然资源安全阀限较小，多数资源已临近安全警戒线。中国是发展中国家，经济快速增长，人民生活水平提高对资源、特别是水和能源资源的压力与日俱增。目前，中国正面对着日益严峻的国内石油、天然气供应短缺；中国目前的人地关系矛盾已经进入全面紧张阶段，随着人口数量的增长和生活水平的挺高，其紧张状态还会更为严峻经济建设快速发展与自然资源保障之向的矛盾日益突出。

在近几十年内，中国人口数量将继续增长，人均占有资源量还将继续降低，特别是决定国计民生的耕地和淡水资源会出现较严重的供应不足(预计到2030年，人均耕地占有量和人均淡水占有量可能较目前分别减少1／4和1／5强。)，中国人口与资源矛盾将进一步加剧，将成为社会经济继续发展的约束性的稀缺资源。

4.资源开发利用效率不高，浪费严重，同时导致了严重的环境和生态问题。中国正面临着水资源供应紧张和水质污染、由粗放操作引起的耕地和草场资源退化、由于能源燃烧效率不高带来的大气污染和矿产资源无序开发带来的废弃物占用耕地和污染水源等严重的生态环境问题。21世纪上半叶，中国主要的战略性资源供应不仅缺口加大，而且峰值相逼，相互叠加，资源供应将处于最困难、最严峻时期，形势不容乐观。中国在资源安全方面存在客观和主观两方面的问题。

客观上，资源丰度相对较差，经济快速增长，人民生活水平提高对资源、特别是水和能源资源的压力与日俱增。

主观方面的问题：

一是资源意识不强，稀缺意识、有价意识淡薄；

二是资源贸易伙伴关系不甚理想，建立和发展资源伙伴关系的工作起步较晚，伙伴较少，关系稳定性较差；

三是资源的浪费和破坏现象严重。资源利用率和利用效率均与世界先进水平有较大差距，这是中国资源安全的最大问题；

四是资源安全保障体系尚未真正建立并有效地运行起来；

五是资源安全的激励和约束机制尚未形成。11.2中国主要战略性资源的安全态势

1．中国水资源安全态势水少、水质污染和水生态失衡，时空分布不均衡或与经济发展的要求不匹配。从总体上看，水资源短缺是中国水资源安全的最主要的表现形式。

联合国有关机构根据人均占有的水资源量提出了一个水资源安全标准：人均3000m3以下为轻度缺水；2000m3以下为中度缺水(联合国教科文组织的老标准为1700m3，并认为低于该数值的地区就不宜再往外调水)；1000m3以下为重度缺水；500m3以下为极度缺水。中国各地区水资源丰歉状况表按照这个标准和中国不同地区水资源状况可以得到中国各地区水资源丰歉状况如表所示：

极度缺水：北京、天津、河北、山西、上海、江苏、山东、河南、宁夏重度缺水：辽宁中度缺水：吉林、浙江、安徽、湖北、陕西、甘肃轻度缺水：内蒙古、黑龙江、湖南、广东、四川、贵州不缺水：福建、江西、广西、云南、西藏、青海、新疆

中国未来人均占有当地水资源的形势相当严峻，特别是华北地区，目前有三分之二的城市缺水，人均水资源量已经少于500m3，已经到了危急程度。近年来云贵川干旱应引起我们的注意。

未来人均占有量还将进一步下降，预计到2030年，人口增加到16亿时，人均水资源量将下降到1760m3，中国将整体进入用水紧张的国家行列。

以水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机，已成为中国可持续发展的重要制约因素。

目前，中国水资源开发利用率已达19％，接近世界平均水平的3倍，个别地区更高，如1995年松海黄淮等片开发利用率已达50％以上。

据预测，到2050年全国地表水资源利用率为27％，除西南诸河利用率较低外(12％)，其他各流域均超过20％，特别是海河、滦河、淮河、黄河地表水资源利用率均超过50％，分别为62％、60％和56％。

地下水的开发利用也将达到相当程度。2050年，全国地下水利用率平均为64％，除内陆河较低外(27％)，其他流域(不含西南诸河)地下水利用率均大于56％，特别是海河、滦河、淮河、黄河地下水利用率将分别高达100％、74％、93％。

过度开采地下水会引起地面沉降、盐碱化、海水入侵、海水倒灌等一系列环境问题。2．中国耕地与粮食安全态势

中国耕地资源安全的基本态势是：

人均耕地不足，后备资源有限、区域分布失衡，而且耕地资源质量总体水平较低，水土资源配置不佳，中低产田过多、耕地退化严重。

根据原国家土地管理局公布的全国土地利用现状详查汇总数据，1996年全国耕地面积为1．3×105hm2，占国土总面积的13．54％，人均耕地0．11hm2，不及世界人均水平的1／2。而且坡耕地多，总体质量水平低，后备资源相对不足。

据统计，1996年~2004年间，由于生态退耕、结构调整、建设占用和灾害损毁等原因，我国耕地已从19.51亿亩减少到18.37亿亩，人均耕地仅为1.41亩，只有世界人均水平的40%。

目前人均耕地为1.3亩，中国人均耕地排名世界第126位。2009年2月26日，国土资源部公布的2008年全国土地利用变更调查结果显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，又比上一年度减少29万亩。

这已经是耕地面积第12年持续下降。与1996年的19.51亿亩相比，12年间，中国的耕地面积净减少了1.2526亿亩，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示，中国目前耕地面积超过1亿亩的省份只有五个，相当于减少了一个大省。

其中，2006年全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年的18.31亿亩净减少460.2万亩，2007年全国耕地面积18.26亿亩，净减少61.01万亩。

为保证粮食安全，耕地保有量不得低于18亿亩，是一条不可逾越的政策“红线”。照此趋势，耕地数量越来越接近“红线”。

目前，我国人均耕地面积排名世界第126位，是世界人均耕地面积的40％。

随着产业结构调整和城市化发展，耕地大量减少且破坏和浪费严重，质量损失十分惊人，耕地减少主要发生在经济发达、耕地质量较好的东部和南部地区和城镇郊区，减少的主要是优质高产田，而新开发增加的往往是劣质低产田。

目前，全国已有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线，其中463个县人均耕地已不足0.5亩。中国现有后备资源2亿亩，其中可开垦成耕地的只有1.2亿亩，考虑到生态保护的需要，耕地后备资源开发受到严格限制。四大问题冲击耕地保护

自国家开展宏观调控以来，我国耕地保护工作取得明显进展。但是，一些违法问题也比较突出：

一是通过修改土地总体利用规划，规避国家法律。按照规定，占用基本农田必须报国务院批准。但是，一些地方为了规避这一法律规定，频繁进行土地规划的调整或修改，成为土地违法中的一个突出问题。还有些地方实行“先占后补、以罚代法”，为土地违法行为撑腰。

二是“以租代征”禁而不止，打政策“擦边球”。

据国土资源部耕地保护司司长潘明才介绍，只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权，其中征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，及其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。但一些地方政府以租赁为名、行强征之实，变相圈占土地，规避土地审批和税费缴纳，对国家耕地保护政策造成冲击。

三是利用国家政策间的间隙，为违规占地打掩护。国家近年来相继出台了生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策，但有的地方没有进行很好的政策协调，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农田植树造林、发展养殖业。

四是“占优补劣”现象突出，优质耕地不断减少。

据调查，这些年新补划的基本农田大部分位置偏远、质量不高目前，全国现有耕地中高产田仅占28%，一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田的重金属和有机污染物含量超标严重。值得关注的新举措

按照中央“总量不能减少，用途不能改变，质量不能降低”的要求，国土资源部将继续加大基本农田保护的力度。一些新举措值得关注：

首先，耕地保护将纳入地方领导责任考核。国务院即将出台省级耕地保护责任目标考核办法，明确由省级政府对规划确定的本地区耕地保有量和基本农田保护面积负总责。国家将把基本农田保护纳入政府领导任期目标责任制，层层签订耕地保护责任书，实行目标考核。在此基础上，通过在土地证书上标注基本农田面积等形式落实到承包户。

其次，国家将增加投入，把提升农田质量作为重点工作来抓。国土资源部提出，土地开发整理项目安排要向粮食主产区、基本农田保护区和重大工程倾斜，要把东中部粮食主产区省份和非粮食主产区内的粮食主产县、规划确定的基本农田保护区作为重点支持区域。

此外，主管部门将继续加大土地违法查处力度，确保土地用途管制落到实处。

为此国土资源部将采取综合措施，重点查处修编规划调减基本农田保护指标、“以租代征”、“先占后补”等违法行为；对违反基本农田“五个不准”行为的，将严格按照法律法规公开曝光，从严查处。中国粮食安全

在有限的耕地中，缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占了相当大的比重。受其影响，中国耕地单产水平仅为200～250kg，与发达国家相比，差100kg多。随着经济高速发展、劳动力成本不断上升，粮食生产的廉价劳动力优势正在迅速丧失，而耕地资源短缺的问题却日益突出，中国粮食生产已由综合比较优势转化为综合比较劣势。

到21世纪20～30年代，中国的人口将达到15～16亿人，人均耕地占有量可能较目前减少1／4强。与此同时，耕地数量减少、质量下降与人口持续增长之间的反差的不断拉大，直接决定着人均耕地的数量和质量水平的变化，农业灌溉用水的严重不足直接限制耕地生产力水平的提高，由此反映出水土条件与粮食生产的关系，也决定了中国食物安全根基的弱质性和不稳定性。

虽然现在粮食供求关系发生了历史性的转折，由长期短缺变为大体平衡、丰年有余。但是由于生态退耕、工业发展和建设加快等原因，中国人口的食物消费水平不可逆转的提高，人口增长和消费提高带来的食物总量需求的双重压力将至少持续30年，在相当长时间内，我们仍将为人均占有粮食400～500kg和进一步提高供需平衡水平而奋斗。

国务院新闻办公室于1996年10月发布的“中国粮食白皮书”中对粮食的需求预测如表20-7。

近10年来，中国粮食进口量仅占世界粮食贸易量2．33％，中国进口量约占中国粮食市场的4％，按照前述粮食安全的标准可以认为粮食贸易状况基本安全，而且在一定程度上还可以加大进口以缓解国内生态环境的压力。表11-72000~2030年中国粮食需求

年份总人口(亿)人均需求量(kg)总需求量(亿t)20001338552010143905.52030164006.4中国粮食进口集中度高

从中国粮食的进口集中度来看，近几年有增大的趋势。中国小麦的进口主要来自加拿大、美国和澳大利亚。这三个国家是世界主要粮食出口国，中国粮食进口主要来自这三个国家并不意外，但集中度如此之高(表11-8)，还是应该引起注意，需要在以后的进口中加以调整，增加从南美和欧洲的进口份额。表11-8中国近十年来的粮食(小麦)

进口集中度(按进口额计算，％)

年份199019921994199619971998三国进口集中度(％)75.688.599.697.795.699.6

目前中国虽已解决温饱问题，但人口增长远大于粮食增长，仅1991～1995年人口增长6800多万，而同期粮食却没有新的增长；耕地面积自1957年以来一直呈减少趋势，新《土地管理法》的实施也未能抑制该势头，使得耕地资源已成为制约粮食生产的瓶颈。

水资源的高度短缺和水利设施不足已成为继耕地资源之后的第二大粮食制约因素。这三大不可逆转趋势严重影响着中国的粮食生产。

农业科技应用滞后与发展后劲不足又加大了中国粮食生产增长的不可预见性。

美国世界观察研究所所长LesterR．Brown先后两次抛出“中国粮食威胁论”，其焦点就是中国的耕地与水资源短缺问题。中国粮食安全除需控制人口增长外，关键在于大力发展粮食生产，重心应放在有效地制止耕地减少、提高土地生产能力上，而不可过多依赖业已不太景气的国际市场。

在耕地面积难以扩大的情况下，重点应放在挖掘有限耕地的增产潜力，提高单位耕地面积产量，适当增加农业投入，改进传统农耕技术，实施“藏粮于土”计划，全面提高中国土地资源的综合生产能力。3．中国矿产资源安全态势

中国矿产资源安全的基本态势是，总量丰富，人均占有量少而且很可能会进一步降低；结构性短缺威胁较大且将长期存在，对外依存度势将逐步增大。

中国矿产资源人均占有不足，仅为世界人均水平的58％，居世界第53位。而且经过数百年的探寻和开发，地表及浅层矿产资源多已被发现和利用，矿产资源的新发现向地下深部和海域发展，发现和开发利用的难度、风险性越来越大，前期投入成本亦越来越高。

同时，由于长期以来矿产勘查开发投入不足，新发现的数量和新探明的储量增长缓慢，不能适应国民经济发展的需求。

中国现在已经成为世界矿产品第二大消费国和第三大进口国。1994～2000年，45种主要矿产中，保有储量出现负增长的矿种已增至26～27种。石油、铁、锰、铜、铝、钾盐等需大量进口，很多矿产可供程度日益下降。

部分优势矿产如钨、锡、锑，也因过度开发，资源耗竭速度加快，到2010年已失去优势。

未来20～30年内中国矿产品的年绝对需要量将大幅度增加，预计一些主要矿产品2020年需求量将增加到目前的两倍多，2010年，中国45种主要矿产品种，关系到国计民生的大宗矿产难以保证需求(表20-9)。表20-9中国重要战略性矿产资源对经济建设的保证程度预测”

2010年中国矿产需进口量达到2亿t左右，到2020年将达到2．5～3亿t，矿产资源对外依赖性将不可避免地持续增加。保障中国矿产资源安全，确保经济发展所需的矿产资源，是一项长期的任务。制订和采取可行的矿产资源可持续供应的对策是保证国家经济、国防安全的必须。中国必须加大矿产资源调查与开发利用的力度，提高矿产资源对国民经济建设的保证程度，尤其对关系国家安全的战略资源，必须增加战略储备，以保证中国社会经济的可持续发展。4．中国能源安全态势

中国能源安全的问题主要是表现在能源资源保障能力差、供需平衡压力较大和生态环境恶化等方面。中国是一个正在加速实现现代化的能源生产和消费大国，能源安全的重要性自不待言。然而，随着中国经济高速增长，工业化和城市化速度加快，环境污染与环境保护的矛盾日益突出，中国能源安全面临前所未有的挑战。按照国家长远计划，2020年时中国人均GDP将较目前翻两番，如果届时人均能源只翻一番，基本达到1995年世界平均水平，按人口15.5亿计算，一次能源消费将较1995年增长1.4倍，中国能源生产供应保障和生态环境都将为此承受巨大压力。而中国国内对重要能源的保障能力，除了煤炭资源尚能满足2020年的国内消费需求之外，石油、天然气和铀矿资源只能部分维持2010年的能源消费增长，2010年石油资源缺口0.6亿～0.9亿t，天然气缺15300亿-500亿m3，中国将因此成为油气资源的进口大国(表20—10)。

表20-10中国重要能源资源对经济建设的保证程度预测类资源种类2010焦2020正型产量／需求量保证程度产量／需求量保证程度煤(原煤亿t)19.0／18.5充分保证24／22充分保证能石油(原油亿t)1.8／1.2难以保证2.113.5难以保证源天然气(亿m3)800／900难以保证1500／2000难以保证钾盐(kel万t)1001640难以保证125／802难以保证

届时，中国一次能源的对外依存度仍然不会超过20％，低于目前世界能源消费大国平均20％的对外依存度。

从能源贸易的角度讲，只要做好储备工作，并适当分散进口来源，就不会对中国的未来能源安全造成大的影响。

能源消费质量提高方面中国所面临的挑战远大于数量增长方面的，随着人民生活质量要求日益提高，环境污染加剧，将使得能源使用安全问题越来越突出。

中国已成为世界第二大能源消费国，能源消费的增长势头还将继续。

国际能源机构(IEA)预测，随着越来越多中国消费者购买汽车，到2030年，中国石油消耗量的80%需要依靠进口。据预测，未来几年，中国原油进口量的增长比例将达到10%以上，成品油的进口量增长比例在8%左右，总的石油进口量增长比例将达到年均6%。近年来，我国石油消费量保持6%左右的增幅，而自产原油产量只有不到2%的增幅。

因此，业内普遍认为，石油进口还会加速增长。石油进口依存度突破60%，已基本成为定局。国家统计局2008年8月透露，目前，我国经济的对外依存度已超过60%。上半年国际油价虽然高企，但为满足国内需求，我国石油进口进一步扩大，原油、石油对外依存度分别达48.3%和51.8%。计2008年全年，我国原油产量18960万吨，净进口量18020万吨，原油对外依存度将从上半年的48.3%进一步上升到48.7％；石油对外依存度也将从上半年的51.8%上升至51.9%。

石油供求矛盾而引发的我国石油对外依存度的持续上升，应引起有关部门的高度关注。当前国际通胀对我国的传导主要是通过“两油”（石油、粮油）和铁矿石价格来传导的，如此高的石油对外依存度及国际原油价格暴涨将对我国经济产生更大的影响。20．5．3中国的资源安全战略

中国目前正面临着社会经济发展的资源基础日渐削弱的威胁。因此，参照经济全球化的大背景，在国内实行资源优化配置，最大限度减少资源的耗竭速度，维护资源支持系统的生态稳定性和服务功能；

在国际上营造安全稳定的地缘政治环境，充分利用国外资源满足国内经济发展的需要，从国家层面构建关乎国计民生的战略性资源的安全保障供给体系，是中国应对威胁和挑战的基本对策。

中国经济可持续发展的资源安全保障体系的建设，主要包括以下七个方面的内容：

1．保护资源系统，合理开发利用自然资源，建立中国资源安全的可持续利用体系即要加强对中国资源基础的保护与培育，对资源利用中的系统损耗加以控制，使得资源系统既保证中国经济发展可以获得适当价格的资源供给，又保证在未来一定时期，仍然可以维持一定的资源供给能力。同时保持资源系统与环境的相对平衡，建立人口、资源、环境的和谐关系。具体可以通过确定资源基础安全警界线来防止资源系统的过渡损耗，通过建立资源安全的补偿机制和开展资源保育工程来维持和加强自然资源基础，通过资源可持续思想的社会认同，形成社会的资源保育意识。开展国家重大资源保护工程。我国正在开展或未来着手建设的一系列工程如“三北”防护林体系工程（东北、华北、西北）、国土资源大调查、重要流域的上下游水资源合理分配、跨流域调水、重大水利工程、水土保持建设以及特别地质找矿计划等，对于保护水、土、林、矿等资源，将起到重大的作用。

2．推进科学技术进步，增强创新能力。建立资源安全的科技体系在人类利用自然资源的历史进程中，科学技术一直起着重要的推动作用，历史上的三次产业革命都是在科技因素的推动下实现人类利用的资源系统的演化和革新。资源是一定科技水平下的相应的自然物，技术的进步，可以给我们带来更多的资源，更多可选的自然物与更多的利益，人口、经济增长与资源之间的矛盾最终也要依靠科技进步来解决。可以说，科技进步是资源安全最根本的推动力。长期以来，中国经济运行的基础是粗放式的资源消耗和要素(资金和劳动)投入，同时还极大地破坏和浪费人均数量极少的各种资源。因此，要改变粗放式经济发展模式为集约型发展模式，根本在于节约资源，而节约资源的动力在于科技进步。

3．挖掘资源潜力，在追求资源利用效率中，建立资源安全的节约体系中国是人口和经济大国，发展经济首先要依靠国内资源，开源和节流是中国资源可持续供给的根本措施。随着人民生活水平的不断提高，对各种资源的需求必将不断增长，节约资源和提高资源利用效率是保障资源安全的必要手段。

我们必须坚持开源和节流并重，把节约资源放在优先地位，调整经济结构，优化选择，高效配置资源，加强开发利用管理，降低资源的无效消费，推进科技进步，提高资源使用的效益，逐步建立起资源节约型经济结构和社会消费模式，这是保障中国资源安全的最为经济有效的途径之一。

4．迎接机遇，规避风险，在“两种资源、两个市场”中建立资源安全供应的贸易体系在当今国际化和国际分工日益深入的背景下，任何一国都不可能完全拥有国家经济持续发展所必需的各项资源，因此在合理利用本国资源的基础上积极的利用国外资源发展本国经济，是世界各国普遍认同和采用的方式。结合中国资源环境状况、社会经济发展的特点和经济全球化的趋势，利用好国内外“两种资源和两个市场，”更是建立中国矿产资源安全稳定的供应体系的必要途径。同时，为了抵御自然灾害、应付突发和不测事件、避免价格的剧烈波动以及保证战时资源供应，我们应该在根据需要和可能确定合适的储备规模的基础上，建立和完善中国的资源储备体系，从而从根本上完备中国的资源风险防范体系。

5．协调资源系统的运行，建立资源安全的管理体系资源安全管理是对国家资源利用的现实目标与未来目标的调控，是保障我国政治与经济安全和可持续发展的重要手段，包括建立资源安全预警系统，规范资源产权管理、市场管