行政事业单位内部控制体系建设的研讨

引言行政事业单位主要面向社会政治文化、经济、教育、医疗等多个领域提供社会服务，作为公益性质的社会组织，以内部控制作为事业单位开展治理工作的重要基石。行政事业单位内部控制建设运行的有效性与内控目标制定的合理性、内控制度的完善性、内控措施的可行性及内控程序的规范性有着密切的联系，加强单位内控建设能够最大限度上保证内部各项经济活动合法合规运行，保障单位内部资产的流动安全。随着新时代中国特色社会主义的稳定发展，对行政事业单位内部控制建设也提出了新的要求，为更好地适应时代发展之变化，行政事业单位应当持续推进内部控制建设改革创新。一、行政事业单位内部控制概述行政事业单位内部控制是指组织内部根据管理需要制定的一系列规章制度和操作流程，以确保组织内部各项工作的规范化和有效性。近年来，我国政府在社会发展中比较重视和强调法治，在全面依法治国的决定中明确提出了对权力集中的部门和岗位要定期轮岗、强化内部流程管控等要求，各级行政事业单位开展内控制度建设及实施内部控制，是响应党中央依法治国在财务管理领域的具体体现。我国的行政事业单位内控工作开展经历了三个阶段：一是内部控制启动阶段。2012年财政部制定了内控规范，2014年开始施行，这个阶段主要是开展内控的学习、宣传；二是内部控制的建立与实施阶段。2015年制定了内控建设的指导意见，2016年提出了开展好内部控制基础绩效评价的要求，在这个阶段，各级行政事业单位从上至下迅速推动内控制度的建设工作，发现并解决了很多历史遗留下来的财务管理工作中存在的问题，形成了初步的控制体系，取得了建设成效，完成了内控制度的建立工作，实际工作中控制得以有效实施；三是内控的深化评价阶段。2017年起先后全面实施了内控报告、评价、督查制度，各级行政事业单位就本单位内控制度的建设与执行、评价、监督等情况编制报送内控年度报告，实现了以报促建，促进了行政事业单位内部权力规范运行，也促进了行政事业单位依法行政，推进了党风廉政建设。但是很多单位在内控建设及控制过程中还是存在一些问题，需要不断研究和规范。二、行政事业单位推进内部控制建设的必要性对行政事业单位而言，内部控制不仅是保障组织权力规范、高效运行的有效手段，而且更是一个重要的管理问题。内部控制是行政事业单位开展内部治理工作的重要基石和必备要素，在单位内部经营发展中起着制衡制约作用，而非激励作用。从内部控制作用角度来看，对财政资金合法运用的监管保障、对各项风险的评估监管以及内部审计监督等都是内部控制建设应当重点考虑的方向，其本质在于协调并寻找单位内部约束和激励两者的平衡点，有效的内控建设能够保证两者达到一个平衡的最佳点[1]。行政事业单位作为社会服务组织具有明显的特殊性，保障公共资金资产分配合理、运行安全是管理的重点内容，因而对内部控制有着更高的要求。另外，行政事业单位在管理社会公共事务工作中担任着主体实践角色，是掌握社会公共权力的重要组织机构，因而当公共权力的制衡和监督作用被削弱时，会直接对人民的合法权益造成不同程度的损害，国家的相关政策法规落实度也会受到影响。为此，加强事业单位内部控制管理尤为关键，积极推进内部控制建设需要以完善的内控机制和运行体系作为依据加以保障，从源头上抑制违法违规现象的发生，最大限度地保障公共资产运行安全、财务收支真实合法。三、行政事业单位内控体系构建存在的问题（一）内控意识淡薄内控意识是否先进、正确，是行政事业单位内部控制建设和实施的核心要素，只有强化领导层、职工的内控意识，才能使内控活动实施到位，提升其有效性。然而，在内控体系的构建和实施中，有些行政事业单位仍不同程度地存在人员意识淡薄的问题，不能激发内驱力高效开展各项活动。主要表现在：一是领导层内控意识淡薄。有些领导片面地认为这项工作不能创造直接的价值，更注重单位公共服务质量的提升、政绩提升等，缺乏对内控体系的深入理解，没有认识到内控的价值，使该项工作在行政事业单位内部处于较低的地位，领导层提供的配合度、支持度较低，影响了内控有效性的提升[2]。二是职工思想观念滞后。不少职工更为重视财务核算工作，对内部控制的认识存在局限性，认为内部控制与自身工作关联性较低，故与同事间的配合和协同较差，参与内部控制体系构建与实施的积极性不高。（二）内控执行监督流于形式完善、健全的内部控制，能够帮助行政事业单位高效履行自身职责，提高公共服务质量，体现内控的监督、约束等功能，促进行政事业单位合法、合规地使用权力。但事实上，有些行政事业单位在内控执行中，监督力量较为薄弱，无法发挥其作用。一是内部审计部门的缺位，也未能建立与之相适配的内控执行监督机制，不能保证内控执行活动都处于监督状态之下，难以快速找出内控执行中的薄弱环节、漏洞和不足，无法立即纠偏和调整，导致内控执行效果不显著。二是内控执行监督覆盖面较小，监督手段仍需创新，过于强调专项监督而忽视日常监督，重视局部监督而忽视全局监督等，在实践中以被动监督为主导，主动监督较少，造成行政事业单位内部控制执行刚性不足。（三）信息沟通不到位行政事业单位内部控制体系的构建与实施，离不开顺畅的沟通交流和内部信息的互联共享，但有些单位可能忽视了这一点，没有使用先进的信息技术，也没有建立内控信息系统，造成行政事业单位内部各职能部门信息、数据间仍存在“孤岛现象”，不能支持各项活动的顺利开展，一定程度上影响了部门的履职情况。一是内控信息系统的缺位，除了导致信息沟通不顺畅外，还不能动态追踪各项管理活动的数据，难以快速识别其中的异常数据，不能发现每项活动中的不足和漏洞，如固定资产管理等，无法及时纠偏和调整，使得内部控制信息系统在线监督、动态追踪等功能无法实现[3]。二是内部信息化建设水平不足，内控信息系统与其他系统对接不完善，造成各系统间信息无法互联共享，既不能加深业财融合，也不能提供多样化的财务报表，无法助力领导层的科学决策。（四）内控风险评估和应对浮于表面行政事业单位只有做好内控风险预警和应对，才能真正实现风险管理的常态化、专项化，减少内控风险带来的负面影响，并找到关键的风险点，及时堵住风险漏洞，帮助单位内控执行到位。但实际上，不少行政事业单位的内控风险管控效果并不理想。一是缺乏完善的内控风险管理制度，没有严格遵循内控风险管理流程开展活动，过于强调事后风险应对，忽视了事前风险识别、事中评估分析，无法掌握每类内控风险的发生概率和影响程度，应对和防范不到位。二是内控风险应急预案不完善。不少行政事业单位对于一些突发类风险，没有建立相适配的内控风险应急预案，也没有组织专业职工参与到真实演练中，难以持续提高职工的应急风险防范能力和水平，导致实践中的突发风险影响不断扩大。（五）忽视内控考评工作行政事业单位内部控制考评不到位，造成内控体系不能做好复盘分析、实现闭环控制，难以体现内控考评的激励、约束等作用，阻碍了行政事业单位内控有效性的提升。一是有些行政事业单位未能结合现实情况，设定可量化的内控考评指标，没有按照实际需求，明确内控考评周期、标准和流程，不能准确评估内控执行的有效性、内控执行目标的达成情况等，不能在单位内部形成内部控制不断改进与优化的局面。二是一些行政事业单位忽视了内控考评结果的使用，未能将考评结果用于内控体系优化、职工薪酬奖金发放、岗位调整等方面，不能发挥内控考评的激励、约束等作用，使得内控管理成效不理想。四、行政事业单位内部控制体系的优化策略（一）强化内控意识内控意识是行政事业单位财务内控体系建设与实施的前提，为保证内部控制实施到位，就需要强化全员的内控意识，以顺利、有序地开展各种活动，帮助行政事业单位履行职责。一是增强领导层的内控意识。领导层是行政事业单位发展的领航者，其对内部控制的认知基本决定了内部控制环境的主基调，领导层要全面参与到内控体系建设和实施中，主动学习最近的国家政策和文件，掌握最新的内部控制理念，在内部树立榜样和示范[4]。只有领导层高度重视内部控制，由领导带动、以点带面，才能使内控观念渗透到各部门、各层级职工中，为内部控制体系建设、实施到位提供支持。二是重视职工内控认知的提升。对行政事业单位来说，内部控制体系建设需要职工正确认识内控，在内部加大宣传和再教育力度，使得全体职工深入认识内控，相互间做好配合和协同，将其执行到位。（二）重视内控执行监督行政事业单位的内控执行离不开监督，只有发挥监督的效用，才能及时发现内控执行中的漏洞与缺陷，进而予以改进和调整，营造良好的工作氛围，提升内控执行刚性。一是行政事业单位要设置独立、权威的内审机构，建立内控执行监督机制，保证内控活动处于监督状态下，真正将内控执行到位，以便于发挥其效用。二是行政事业单位还要重视内控监督的范围和内容，创新内控监督手段，在强化专项监督的同时重视日常监督，做好局部监督的同时兼顾全局监督，真正发挥内控执行监督的作用。三是要将内控评价情况、监督检查结果等相关信息上传至单位内部公共信息管理系统内部，加强与纪检监察与审计等部门的沟通联系，实现各部门协调运行，信息实时共享，不断强化督导检查合力。（三）强化信息沟通行政事业单位内部信息的公开度以及工作状况的对外透明度，对内部控制管理具有重要的影响。信息沟通是单位对内、对外联系和交流的手段，只有确保信息沟通畅通，才能实现信息互联共享，高效推进行政事业单位内部控制管理到位。一是行政事业单位应深入分析国家的政策文件，利用先进的信息技术，建立内控信息系统，加快数据信息同步和实时共享，将数据信息快速传递到各层级、各部门，帮助其高质量开展活动。二是利用内控信息系统，实现多元化的功能，自动化收集各种管理数据，发现其中的异常数据，快速查控各种管理活动中的漏洞，充分实现内控的信息化、数字化、智能化。三是行政事业单位要将内控信息系统与固定资产管理系统、预算管理系统、资金管理系统等集成，加深业财融合的同时，一键获取最新的信息，将其转变为多样化的财务报表，辅助单位科学决策。（四）做好内部控制风险评估和应对行政事业单位为落实内控执行，要高度重视内控风险的防范和管理，将内控风险控制在可承受的范围内。一是行政事业单位要增强内控人员的风险管理意识，建立内控风险评估与应对机制，严格遵循风险管理的基本流程，注重内控风险事前预警、事中控制和事后预警，对各类内控风险做好评估，主动掌握内控风险的发生概率和影响程度，有针对性地做好防范和控制[5]。二是自动化识别风险，做好预警和应对。利用内控信息系统，实现内控风险自动化识别、预警和处理，快速找出各环节中隐藏的风险，尽早地防范和预警，帮助单位提高公共服务质量。三是应建立相应的风险应急预案，组织专业职工参与真实演练，不断强化和提升职工处理突发事件的能力，将这些风险带来的影响控制在最小范围内，促进内控活动高质量地开展。（五）落实内部控制考评内部控制考评是行政事业单位内部控制的最后环节，也是实现闭环控制的重要构成，既能够激发职工的工作积极性，又能持续改进内控管理。一是行政事业单位要结合现实需求，设定科学、合理的内控考评指标，及时明确内控考评周期和标准，严格遵循相关工作流程，客观、全面地评估各职能部门的内控执行情况、内控目标达成情况等。二是要高度重视内控考评结果的