基层法院审判委员会制度运行情况的调研报告

基层法院审判委员会制度运行情况的调研报告审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分。审判委员会是按照"民主集中制"原则在人民法院内部设立的,对审判工作实行集体领导和监督的一种组织形式。[1]自该制度建立以来,审委会在发挥集体领导作用、提高办案质量、统一司法尺度、维护司法公正等方面发挥了重要作用。但由于审委会工作机制不够完善,权责不够明确,与公正、公开、效率、独立等现代司法理念产生冲突,在以"让审理者裁判,让裁判者负责"为目标的新一轮司法权运行机制改革中而备受关注。本文以笔者所在基层法院为样本,总结近三年来审判委员会制度运行情况,在此基础上分析存在的不足和问题,以期进一步健全审委会工作机制,优化审委会职能作用。一、审判委员会制度运行情况（一）审委会工作机构情况该院于1983年设立审委会,审委会的组成人员由院长、副院长、主要审判业务庭庭长和部分资深法官构成。审委会的主要职责是讨论重大、疑难、复杂案件,总结审判经验,讨论相关审判工作制度等。2004年,该院党组确定研究室为审委会的日常办事机构,负责办理审委会会务工作、督办审委会决议事项、开展审判调研、起草相关制度等日常事务。2013年,结合最高人民法院下发的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》,该院修订了《审判委员会议事规则（试行）》,进一步规范审委会工作运行。伴随着法院信息化建设步伐,2014年,该院在逐步探索运用"数字化审委会系统",不断提高审委会运行的科技化水平。（二）审委会委员构成情况2011年至2013年7月,该院审委会共有委员13人,其中,院领导5人（院长1人、副院长4人）、纪检组长1人、执行局长1人、专委2人、刑庭庭长1人、民二庭庭长1人、审监庭庭长1人、资深法官1人。2013年7月至2014年6月,共有委员17人,其中,院领导5人（院长1人、副院长4人）、纪检组长1人、执行局长1人、专委2人、立案庭庭长1人、刑庭庭长1人、少年庭庭长1人、民一庭庭长1人、民二庭庭长1人、环保庭庭长1人、行政庭庭长1人、研究室主任1人。2013年7月,该院对审委会组成进行了调整和分工,设立刑事审判专门委员会（9人）和民商事审判专门委员会（11人）,提高了审委会的专业性和工作效率。目前,该院尚未针对审委会委员进行专项履职考评,而是将履职考评纳入个人岗位绩效考评。（三）审委会履行职责情况2011年至2014年上半年审委会讨论案件情况统计表从统计表中可以看出,2011年至2014年上半年,共召开审判委员会26次,讨论重大疑难案件、审判工作制度等65件（项）.其中,讨论案件54件,讨论制度9项,其他2项,讨论案件占86.15%,讨论工作制度占13.8%,讨论其他事项占3%.2011年以来,经审委会讨论,修订了《关于人民调解协议司法确认案件流程管理办法》、《信访接待工作流程管理暂行规则》、《关于在诉讼活动中委托鉴定、评估、拍卖工作实施细则》、《民事案件小额速裁暂行规则》等规范性制度,对宏观指导审判工作、规范案件办理起到了积极作用.（四）审委会工作运行情况1、审委会职责定位根据人民法院组织法和诉讼法的相关规定,审判委员会是现行司法体制下人民法院内部的一级审判组织,而且是案件所在法院最高一级的审判组织,承担着讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题,总结审判经验的重要职能.从历史发展来看,十一届三中全会以后,审判委员会制度得到恢复和发展,在法律地位上得以进一步确认和巩固.审委会制度的存在,在特殊历时阶段解决法官素质偏低,保证案件审理质量,抵御地方行政干预,保护法官和统一司法尺度等方面发挥了积极作用.[1]但是,随着审判方式改革的不断深化,审委会因“审者不判、判者不审”,加之其在受案范围、工作运行、权责划分等方面还不够规范、明确,因此,改革和完善审委会制度也成为深化审判方式改革的迫切需要.2、审委会讨论事项范围根据人民法院组织法、诉讼法以及《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》的有关规定,[2]基层法院讨论案件范围主要包括:“疑难、复杂、重大案件”、“新类型案件”、“认为案情重大、复杂,需要报请移送上级人民法院审理的案件”、“合议庭意见有重大分歧的案件”、“本院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误需要再审的案件”、“拟在法定刑以下判处刑罚或者免于刑事处罚的案件”、“拟宣告被告人无罪的案件”等,但讨论案件标准仍过于抽象.3、审委会会议程序审委会会议程序主要包括“提请讨论”和“讨论决定”两个核心环节.但是,目前法律法规对该两个环节都缺乏明确的程序性司法约束.司法实践中,审委会是通常按照“合议庭（――庭长）――主管副院长――院长”层报制的原则提请讨论,最终是否召开由院长决定.审委会一般由院长主持,院长因故不能参加时,可以委托一名副院长主持.客观上,基层法院审委会每年召开次数不多,因此不实行例会制,即一般不固定开会时间,在决定会议召开之前2―3日,由研究室将会议通知、案件审理报告等会议材料分发到委员和列席人员.临时召集的会议,临时通知.列席人员视案件情况一般包括合议庭组成人员、书记员、其他业务庭庭长,根据《人民法院组织法》规定[3],列席人员还包括同级检察院检察长.审委会必须有过半数的委员参加,方可开会.讨论议题按照少数服从多数的原则,由参会的委员过半数同意通过.审委会讨论决定环节,实践中一般按下列程序进行:1、合议庭或承办法官陈述案件、汇报合议庭意见；2、委员向承办人提出问题,承办人予以解答；3、委员依次发表意见；4、院长或主持会议的副院长发表意见；5、表决.对审委员表决形成的结果,合议庭应当执行.在召开会议时,坚持“双记录”原则,由研究室、案件承办庭书记员列席会议分别记录.案件承办庭记录笔录经出席会议的委员签字后生效,作为案件讨论决定的依据,归入卷宗存档,不另行制作会议纪要或者其他类似材料.研究室的会议记录作为审委会工作档案,只供备查之用,不归入卷宗.二、审判委员会制度运行中存在的问题和困难审委会制度设计的宗旨是在人民法院内部实行集体领导和监督,避免错案发生,提高办案审判质量.[1]但是,在实践中该制度运行还存在着一些问题和困难,制约了审委会制度价值功能的发挥,主要表现在以下几个方面:（一）审委会委员组成不够科学合理,业务知识不够专业化.首先,法律法规没有明确规定审委会委员人数与法官人数的占比,实践中存在着委员过多或过少的情况,不利于审委会会议事项的科学决断.其次,审委会委员行政色彩较浓,一般与行政职务挂钩,虽然有利于对讨论事项整体性把握,但是,一些办案经验丰富、业务能力强的精英法官没有成为委员,在一定程度上影响了审委会的专业性.最后,与行政职务挂钩的委员,一旦工作岗位调整,也影响了审委员构成的稳定性.（二）审委会履行职责中,讨论案件多,总结审判经验少.从前述统计可以看出,审委会讨论案件占86.15%,讨论工作制度占13.8%.在讨论案件中,尤其以刑事案件居多,占案件总数的66.7%,导致委员没有足够精力和时间对审判工作中共性、全局性、方向性的问题进行研究和讨论,更多停留在个案讨论、解决个性问题上,而在总结审判经验,加强宏观指导上显得不足,不利于提升全院审判水平.（三）审委会作为一级审判组织,与独任审判员、合议庭之间的职能定位不清晰.独任审判员、合议庭、审委会是《人民法院组织法》规定的三种审判组织,行使审判权.司法实践中,由于独任审判员、合议庭独立性不足、合议庭合议制落实不力、内部机制不完善、评议机制、责任机制不健全等,导致部分案件因各种案外因素提交审委会讨论,上交矛盾,减少法官办案压力和责任.（四）审委会制度运行还不够规范.首先,基层法院受制于人员、编制等,没有成立审判事务管理办公室,缺乏专门的办事机构和固定人员.其次,审委会讨论案件范围不明确,讨论案件标准过于抽象.“疑难、复杂、重大案件”、“新类型案件”、“认为案情重大、复杂”等情形,仍然需要结合个案进行主观判断,标准不明确导致提交审委会讨论案件情况多样.司法实践中,极少数事实清楚、法律关系明确,但裁判以后可能引发当事人涉诉上访、引发重大舆情、社会稳定风险较高等情形的案件,也可能进入审委会讨论.再次,审委会会议程序不明确.包括会议的提请、召集、讨论等程序都无明确的时限、流程规定,而以类似于行政化的“会议模式”进行,委员作出判断的依据主要是听取承办法官的汇报,以及结合委员以往的审判经验、经历,有违审判中直接审理原则和审判的亲历性要求.最后,审委会讨论案件责任不明确.没有建立科学合理的责任机制以及履职考核、退出机制,委员只承担义务,对讨论决定案件所负责任也不明确,在一定程度上影响了委员参会的积极性和参会率.三、完善审判委员会制度的建议对审委会制度的改革完善,应遵循“合法化、规范化、主动适应司法制度改革和权责协调”的基本要求,趋利避害地发挥其作用.（一）深入推进独任审判员、合议庭、审委会责任制改革.在深化司法体制改革的大背景下,围绕“让审理者裁判、由裁判者负责”,进一步明晰独任审判员、合议庭、审委会职责定位,强化顶层设计,出台制度,完善配套措施,加快推进法官责任制建设,在裁判案件范围上加以严格区分,特别是对提交审委会讨论案件的范围作出明确规定,增强独任审判员、合议庭的独立性,还权于合议庭,让三种不同的审判组织各司其职、各负其责.（二）厘清审委会的横纵向关系.把法院工作从横向关系上划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大类,以审判委员会、党组会和院长办公会分别与之对应,各司其职.在纵向关系上,加强审判组织管理,着重解决好审判委员会工作“去行政化”的问题.凡是与审判业务有关的重大事项都提交到审判委员会讨论,使审委会成为真正的审判业务机构.（三）优化审委会的组织结构.在机构方面,在基层法院成立审判事务办公室,作为审委会的办事机构,将审委会作为审判管理的一项内容纳入其工作职责.在人员方面,更加注重委员的法律专业知识和审判实践经验,使审委会向专业化、权威性方向发展.建立科学合理审判委员会委员选拔、退出机制,把法学理论精通、审判经验丰富、政治素质好的法官充实到委员中,并适当超脱于行政职务之外,淡化职级待遇意识,做到委员相对固定,同时,完善学习培训机制、履职考评机制等配套措施,使审委会结构做到既专又全、比例适当、年龄结构合理,以增强审委会的权威性、专业性.（四）转变审委会的职能定位.审委会职能应从研究案件为主转变为总结审判经验、强化监督、宏观指导为重,逐步弱化研究案件职能,强化其指导和监督审判业务、总结审判经验、提升办案质量的职能.如强化对上级法院发回改判案件的评查分析、强化案例指导、强化司法建议管理等工作,以凸显审委会总结审判经验的职能作用.如天津二中院围绕以下几方面改革审委会职能:由“判审分离”向“判审融合”转变,由“有权无责”向“权责一致”转变,由“形式监督”向“实质监督”转变.[4]（五）规范审委会的运行制度.首先,明确规定提交审委会讨论案件、事项范围,防止权限过大.同时,特别明确独任制审理的案件不能提交审委会讨论.其次,从运作方式上逐步实现“判审融合”.尝试借助信息化建设成果,从单纯听案件汇报向利用庭审同步录像、案件电子卷宗、案件信息共享平台、旁听案件庭审等方式