试论我国的公务员考试录用制度

试论我国的公务员考试录用制度

【摘要】：我国公务员考试录用制度推行十余年来取得了显著的成效，初步建立了“凡进必考”的进人机制。但是从总体上看，考试录用制度在运行过程中还存在诸多不足，本文着重对制度层面、执行保证层面、实施层面存在的问题进行了分析。针对这些问题，借鉴别国公务员考试录用制度改革的成功经验，从我国公务员考录的具体实践出发，在完善公务员考试立法、健全和完善考试录用制度以及强化硬性约束机制方面提出了相应的对策建议。

【关键词】：公务员考试录用制度问题改革和完善

【正文】：

公务员考试录用制度作为我国公务员制度的重要组成部分，是建立国家公务员制度的基础和关键环节之一。“为政之要,首在择人”。自1993年国家公务员制度正式实施以来，在经历了10余年的发展之后，我国公务员考试录用制度的建立和推行已经取得了积极的成果,不仅为建设高素质的党政干部队伍提供了重要保证，而且给人事工作注入了正气和公正，得到广大人民群众的积极拥护和高度赞扬，取得了良好的社会效果。但在整个社会转轨的大背景下，各种制度必然会呈现出它的过渡性和渐进性。公务员考试录用制度虽然已经建立，但只是迈出了初步的步伐，制度的健全还需要一个相当长的过程。随着我国加入世界贸易组织和社会主义市场经济的不断发展，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成为迫切需要关注的问题。公务员考试录用制度作为公务员制度的基础和关键环节，其运行过程中出现的诸多不足将使公务员制度难以发挥应有的作用。因而我们需要从我国的具体实践出发，借鉴别国公务员考试录用制度改革的成功经验，进一步完善和发展我国的公务员考试录用制度。

一、我国公务员考试录用制度的现状

公务员考试录用作为公务员系统的“入口”，决定着政府部门所选人才的质量和素质，直接关系到政府组织运转的效能和政府组织目标的实现。1994年6月，国家人事部颁布了《国家公务员录用暂行规定》，标志着国家公务员考试录用制度正式建立。十年来，这一制度以其广泛的影响力，成为社会各界关注的热点。通过公开考试，平等竞争，择优录用，大批优秀人才进入各级政府机关，为建设高素质专业化的公务员队伍做出了较大贡献。

（一）、公务员考试录用制度的基本功能：理论层面的认识

1、公务员考试录用的内涵

所谓公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准和法定的程序，通过考试和考核等方法，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为。［1］关于国家录用公务员的各种规范和准则的总称即称为公务员录用制度，主要内容包括：录用的原则、录用的资格条件、录用的方法和程序、录用工作的组织等。公务员录用与以往干部录用的重大区别在于公务员录用采取了考试的方式，考试成为整个公务员录用工作的中心环节，也是公务员录用制度的本质特征。因此，公务员录用制度又称为公务员考试录用制度。

我国的公务员考试录用制度有四个重要特点：第一，公务员考试录用指国家行政机关录用主任科员以下非领导职务公务员的一种办法。第二，公务员考试录用要有法律、法规的专门规定。第三，公务员录用考试要以公开的方式进行，录用的标准、条件、方法、程序及结果都要公诸于众。第四，招考对象是国家公务员系统之外的人。

2、公务员考试录用制度的功能

作为筛选、选拔人才充实国家行政机关的一种手段，公务员考试录用具有选才甄别功能、人才调节功能、预测功能、激励功能、反馈功能。［2］一是甄别人才功能。指考试录用能够测量、评价应试者在知识、能力、心理素质、思想品德等方面是否达到了公务员录用的水平和标准。年，“全国共考试录用公务员70余万人，报考人数240余万人；其中，从农民中录用公务员5000余人，从国有企事业单位录用公务员10万余人，从非国有单位录用4万余人，从待业人员中录用近万人。”［4］

从我国公务员考试录用制度取得的实际成效来看，首先，公务员考试录用制度的迅速建立和发展使一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，为政府机关注入了新的活力，可以说，这种学历高、知识结构水平高、年龄低的“两高一低”特点，标志着一支高素质专业化的公务员队伍正在我国形成。从江苏省的情况看，自1997年6月开始面向社会实行公开招考以来，全省共有25万名社会青年和高校毕业生报名参考，为各级机关补充担任主任科员以下非领导职务人员2.2万名。新录用人员大专以上学历达85％，大学本科以上学历达55％，全省通过公开考试进入公务员队伍的占新增公务员人数的95%，从而为各级机关选拔了一大批高素质的专业人才，改善了队伍结构。

其次，各地在考录实践中，坚持公开、平等、竞争、择优，打破身份、地域限制，使“卷子”代替“条子”、“考官”代替“跑官”，将选人置于社会、群众和舆论的监督之下，有利于纠正用人上的不正之风，促进政府机关的廉政建设。事实上，在公务员考试录用制度全面建立之后，人们不再把眼睛盯在掌握人事生杀大权的部门和领导身上，而是把精力用在如何提高自身素质，至少是应试能力上，这也是人事制度走向正常化、科学化的一种表现。

再次，中央和地方各级政府部门在考试录用工作中形成了一整套比较成熟的操作规程和办法，规范考务操作，使考录工作水平逐年提高，确保了新录用人员的政治和业务素质。据广西对区直机关第一批录用人员的跟踪调查，用人单位满意率达98%。［5］目前，凡进公务员队伍必考制度基本建立，“公开、平等、竞争、择优”的考录原则已深入人心，公务员考录制度已成为被全社会高度认可的一项成功改革。

二、我国公务员考试录用制度中存在的问题

公务员考试录用制度的建立和发展，虽然已经取得了显著的成效，但是从总体上看应该说还只是迈出了初步的步伐。一方面在整个社会转轨的大背景下，各种制度必然会呈现出它的过渡性和渐进性，另一方面，随着我国加入世界贸易组织和社会主义市场经济的不断发展，迫切需要建立一支高素质的专业化的公务员队伍。这使我们在吸纳社会优秀人才方面面临着新的课题，进而对公务员考试录用制度也提出了更高的要求。由于我国公务员考录制度起步较晚，发展速度又较快，缺乏足够的经验积累，因而在运行过程中出现了诸多不足。这些不足阻碍了公务员制度的进一步推广，也影响了现有公务员制度的活力。

（一）、制度层面存在的问题

1、法规体系尚不完备。目前考试录用制度主要存在着立法层次较低，强制性、权威性不强，立法不够具体，操作性不强以及各地的政策措施不配套，不衔接，甚至互相矛盾等现象。我国公务员考试录用制度的法规体系包括三个层次：第一层次是《国家公务员暂行条例》的有关规定。第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则，这一层次尤其缺乏相应的法律文本。以报考资格条件为例，不少单位对性别、地区、学校等作了硬性限制。如有些省市规定农民身份者没有资格报考公务员；有的部门则并非因为专业特殊，无法形成竞争，而是自行规定报考条件，将报名者限定在某市某区、某校某系，等等。诸如此类的限制与招考公务员的宗旨是相违背的，也无故剥夺了公民的政治权利。但是从目前考录制度的相关法律规定来看，还缺乏能够有效禁止此类行为的条款。

2、录用制度设计不尽合理。

这方面的主要表现是录用级别与考试档次设置不尽合理，不能吸引更多具有高学历和丰富工作经验的社会人才参加竞考。目前我国的公务员考试录用制度仅限于对主任科员以下职务实施。对于在企业、事业单位、科研机构工作的高层次人才进入政府机构采用调任办法，但调任对象不包括民营、私营、三资企业的职员以及民办科研机构的人员。这部分人进入政府部门的渠道只能是通过统一的公务员考试，无论其具备何等学历、经验都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。于是为吸引人才，近年来有些地方对高学历、高职称人员采取了不考试或简化考试科目和程序的办法为机关选拔人才，但是这种做法有不少负面作用。一是这种做法不符合考试录用的制度规定；二是这样做引进的人才并不一定就是高水平、高素质的；三是为不正之风提供了合法渠道。对此中组部、人事部联合做出了“禁止用简、免考作为吸引公务员人才的优惠政策”的决定，以维护制度的严肃性。然而随着我国人才强国战略的实施，需要大批高学历高层次的人才进入政府各部门，如何在公务员考试录用制度上做文章解决这个问题，其必要性越来越突出。

（二）、执行保证层面存在的问题

1、制度的执行不到位

执行保证层面存在的问题，主要表现是考试录用制度的执行不到位，有法不依的现象仍然存在。《国家公务员暂行条例》有明确规定，凡是录用主任科员以下的非领导职务人员，必须经过考试，择优录用。但从当前情况看，在公务员录用中，还有一些新录用人员没有经过考试，“凡进必考”缺口还不小，制度的推行还远没有到位。据统计，近3年来，全国新增公务员70万人，但经过考试录用的比例只有62．7％。乡镇一级的比例更低，仅为43．26％。［6］个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关，严重影响了党和政府的形象。因而完善公务员制度，不仅要抓制度缺位的问题，更要大力抓好制度落实不到位的问题。

另外，虽然一些地方也执行了公务员考试录用制度，但重视程度不够，在打破身份、地域限制，不拘一格选人才方面存在种种认识偏差，因而考试录用的机制发挥不充分,效能作用不明显。

2、现行户籍制度制约作用明显

现行户籍制度将农村与城市割裂了几十年，如今在经济发展、人事制度改革方面仍然产生着消极影响。在许多地方的公务员考试录用过程中，农村户口的不能报考县级以上政府机关的职位，中小城市户口的不能报考大城市政府的职位，地方户口的不能报考中央机关的职位。这不仅违背了公开、平等、竞争、择优的公务员制度的基本精神，也使公务员队伍严重本地化、裙带化。市场经济条件下，人作为资源中最活跃、最重要的要素，应当按照市场规律的要求自由流动、自主择业，才能最大限度地做到适才适用、人事相宜。

（三）、实施层面存在的问题

1、录用考试的科学性存在不足

考试的科学性是考试录用制度的“生命线”，只有科学的考试才能从参考人员中择优录用，才能使考录工作更加公正。但从实施的情况来看，目前在这方面还存在着较突出的问题，比如笔试科目科学化程度比较低。这一现象涉及因素很多，其中最主要的有两点，“首先是教材质量差，内容空泛，而且很不规范，概念前后矛盾，致使试卷标准答案难以确定。其次是试卷结构不合理。题量小、重记忆，轻理解应用，很难测量出考生的知识深度、能力水平和发展潜力，从而使考试的区分功能受到削弱。”［7］由于这些缺陷的存在，考试分数与人才素质高低常常缺乏直接联系，使得公务员被录用后高分低能的现象比较突出。

2、录用考试制度的模式不够稳定

考录制度推行以来，没有形成规范化、科学化的成型模式，政策变化不定，给广大考生带来不便，也不利于考录制度的发展和取信于民。比如在考试资格认定、考试合格后应获权利等各个方面在不同层级、不同政府部门之间以至于不同年份之间都有较大的差别。以考试资格认定而言，有的省市有时要求必须有二年以上工作经验者方可报考，有时则对社会青年与应届毕业生分别考试，其范围、内容等都有所区别。又以考试合格后应获权利而言，中央国家机关为录用考试，考试合格者进入面试范围，面试合格者经体检合格即可被录用为公务员。而北京市以及甘肃省面向大学生举行的则是公务员录用资格考试，考试合格者获得录用资格，而不是被某单位录取。

3、面试考官的水平有待提高。

目前，我国的考官队伍主要由两部分人组成，一是组织人事部门和用人单位的官员，这是考官队伍的主体，二是高校和行政学院的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准，一些试题的设计往往不够科学，有时甚至出现技术性错误。后者虽有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，所设计题目多倾向于理论陈述，对应用性、操作性的题目缺乏应有的重视。在面试中往往对能说会道的考生予以高分，对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑，这也在一个重要环节上影响了公务员录用考试的科学性。

三、完善我国公务员考试录用制度的几点构想

本世纪头二十年是我们全面建设小康社会的关键时期，作为完成这一宏伟战略目标的重要支撑，公务员队伍建设的步伐必须进一步加快。温家宝总理在今年3月十届全国人大二次会议所做的《政府工作报告》中指出：“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率。要建立一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。”而公务员的素质在很大程度上取决于考试录用的质量。为此，我们需要从我国的具体实践出发，借鉴别国特别是西方国家公务员考试录用制度的成功经验，进一步完善和发展我国的公务员考试录用制度。

（一）、加强立法工作，为公务员考试录用提供法律保障

当今实行公务员制度的世界各国，为做到有法可依、依法办事，都特别注重公务员制度的法制建设。都有成文或不成文公务员法或公务员总章程等法规，并赋予其仅次于宪法的重要地位。为了从立法上为考试和择优录用提供法律依据，西方各国十分注重用立法的形式把考试内容、方式、条件、机构等固定下来形成制度，以堵塞可能干扰考试和择优录用的各种不正当渠道。如“日本公务员法规定：任何人不得在考试、选拔，任用和人事记录方面搞虚伪的或不正当的陈述、记录、证明、评分、裁决或报告。考试机关人员或其他工作人员不得妨碍报考和任用，不得提供对报考或任用产生不良影响的特别情报和秘密情报。”［8］

完善我国公务员的考试录用制度，面临的首要问题是进一步完善现行法规体系，使考录工作做到“有法可依、有法必依”。借鉴国外公务员的考试录用制度，当前我们在完善公务员考试立法方面主要应进行以下两个方面的工作：

一是要针对公务员立法层次与其性质要求不适应的问题，尽快出台我国的《国家公务员法》。国家公务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系，必然也必须以法律的形式加以确认和保护,并运用法律手段或方法进行管理。《国家公务员暂行条例》从1993年颁布以来，我国公务员制度取得了长足的进步，我们应该在此基础上，借鉴我国历史上的一些管理经验和西方国家公务员制度的精华，尽快制定颁布我国的《国家公务员法》，以使我国的公务员考试录用制度增强权威性和强制性。

二是要健全考试录用制度的第二、第三层次的法规。在公务员的考试录用实际操作中，对于考生报名资格的限定、面试环节的构成，在考录过程中的违纪行为所应承担的责任等均缺乏科学而有效的条文，这在很大程度上制约着公务员的考试录用的规范化。我国的相关立法部门、人事部门要加快对国外考录法规的研究，结合我国的实际情况，在国家公务员考试录用的程序、面试考官资格、以及考试标准、严肃纪律等方面出台一系列单项法规，尽快制定颁布配套的法规体系。

（二）、不断改革创新，健全和完善考试录用制度

1、改进和完善考试方法。

考试是衡量人与人之间差别的一种工具或手段，但是，它不能对人的实际能力做出全面的预测。例如，一个人的领导能力、以后潜在的工作开拓能力、事业心、责任心、意志力、处理人际关系的能力等等，并不是几张考卷所能表现出来的。因此，仅凭考试成绩的高低，有时也并不能录用到最佳人选。所以公务员考试作为为用而考的考试，是能力考察、潜力预测的考试，这些特点决定了它具有与学校考试不同的独特的考试内容和方式。

应该说，无论是西方和我国，公务员选拔中的考试都存在不少的问题，如笔试，对可以量化的文化知识水平比较容易测试，但对应试者的创造能力、思维灵活性等难以量化部分的测定，则效果不理想。为此，西方国家已改变偏重文化知识的倾向，重视素质和能力的考察。考试方式也向多样化发展，除传统的笔试和口试外，又增加了品能测试、模拟操作、性格测试乃至笔记辨析等许多考试方法。如法国近年来采取许多改革措施改进考试录用办法。录用公务员不仅重视知识，更偏重于能力，特别是开拓能力的考察。从1991年起录用公务员时，在不影响平等竞争的前提下，减轻考试份量，侧重于能力和口头表达能力，强调能用法律语言阐述观点和说服他人。［9］

当前，我们应加强考试技术手段的研究，包括逐步以省为单位，建立考试录用公共科目题库，开发和推广科学先进的面试测评技术，并逐步将电子政务运用到考试录用的程序中，使考录工作更加科学、合理，以适应当前政府功能日益扩大，知识老化周期日益缩短，对公务员独立思考和应变能力要求越来越高的需要。

2、进行分等级考试。在西方，选拔考试大多实行等级考试，不同的等级对应试者有不同的要求。如英国有一种“直接进入第七级(主管级)考试”，要求具有大学学历、有成熟经验的人方可报考。韩国也实行初级、高级公务员分级考录，高学历的考生可以选报高级公务员，直接担任第五级以上的公务员。这就为高学历、具有一定工作经验的人才直接报考各级领导岗位建立了通道。如前所述，我国录用级别与考试档次设置不尽合理，不能吸引更多具有高学历和丰富工作经验的社会人才参加竞考。目前我国无论是公务员的“入口”考试还是竞争上岗的考试，常常不论级别，统一试题，其缺陷是明显的。是否可以参照英国等国家的做法，实行不同等级公务员分级考录，把某些领导岗位公务员选拔列入选拔考录的范围，这不仅使考试更加公平，更符合用人的需要，而且可以吸引更多各行各业的高级人才加入公务员队伍。

如何既能将优秀人才吸引到政府机关中来，又确保在“公开、平等、竞争、择优”的原则下进行考试录用，需要在坚持考试录用基本制度的前提下不断进行改革创新。在实际操作中，一些地方和政府部门已经开始尝试一些分类考试改革，这也为实行等级考试提供了可借鉴的经验。如江苏省在2004年招录工作中，将根据省、市、县、乡四级统考的特点，将全省招录职位分为A、B、C三类。根据三类职位对考生素质和能力的要求，设置不同的考试科目以及不同的题型。这样公共科目笔试更具有针对性和科学性，也使新录用人员能尽快地适应政府部门不同岗位的工作需要。

3、建立高素质的面试考官队伍。

面试是公务员招考中的一个重要环节，有着其他测评不可替代的特点。因为作为一个公务员，不仅要具有良好的理论素质，而且要有良好的心理素质、外在形象、口头表达能力等，这一特点决定了公务员选拔考试比较重视面试成绩。因此，面试考官的组成和素质关系到面试的信度和效度。在国外，对面试考官的人员组成有严格的要求，通常包括政府退休高级公务员（如英国）、人事官员、心理学家等人。相比之下，我国公务员考录面试在内容上，考官的组成上尚没有统一规定，缺乏科学性和规范性。现在一些地区的人事部门在此方面已经作了有益的探索，有些经验值得推广。如江苏省、吉林省实行的面试考官持证上岗制度；河北省统一培训考官等。中央人事部门和有关科研机构要大力加强面试题库的研究建设工作，制定统一的面试考官任职资格条件规定，以使面试工作更具有科学性和可操作性，保证面试的质量。

（三）、依法行政，强化硬性约束机制

1、坚持“凡进必考”

“要得到第一流的人选，必须求助于竞争。”1854年英国诺斯科特和杜威廉《关于建立英国常任文官制度的报告》中的这句至理名言，今天已经成为世界各国公务员考任制度的共同信条，在我国，目前考试录用制度的形成已使“伯乐相马”转变为“赛场比马”，这种变化是干部人事制度改革的一项重要突破，可谓一种质的飞跃。然而，制度的建立并不等于制度的执行，在具体操作过程中，“凡进必考”制度的推行还远没有到位，在公务员的考试录用中，任人唯亲、任人唯熟、任人唯上现象时有发生。事实证明，要彻底刹住不经考试就进入公务员队伍这个不正之风，只有采取切实有效的举措，坚决地、不折不扣地实行“凡进必考”。凡是政府机关吸纳公务员，都必须实行考试。

为了确保“凡进必考”制度的落实，除了严格执法以外，目前尤其要注重两个方面的问题，一是要强化对一把手的硬性约束，对徇私舞弊、搞虚假材料、伪造身份进入党政机关的人员，不仅要追究单位领导人员及其组织人事部门负责人的责任，还要进行公开曝光，严重的要按照有关规定给予纪律处分。二是抓好基层尤其是县乡两级公务员的考试录用，这是落实“凡进必考”，严把公务员的入口关的关键。

2、强化社会监督

任何制度，如果缺乏监督，制约乏力，都会出现偏差。为了使公务员考录工作取信于民，取信于社会，必须增加考录的公开和透明度，自觉接受社会各界的监督，这是维护考录“品牌”，落实考试录用制度的重要保障。我国的一般大型考试，如高考等都设有社会监督体系，主动邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、公证部门等对考试录用过程进行监督，以避免暗箱操作所带来的负面效应。而公务员考录制度自建立以来，只是由人事部门对录用过程进行监督，至于报名、考试、面试、考核等程序，却缺乏社会监督体系的有效监督。人事部门应该借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，以进一步扩大人民群众在公务员考录工作中的知情权