关于行政事业单位预算管理问题的思考

摘要：预算管理是行政事业单位财务管理完成工作任务的重要保证，同时也是行政事业单位内控制度工作管理的重要组成部分。科学合理的预算管理工作，能够提升行政事业单位财务管理工作效能，推动机关各项事业的蓬勃发展。随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，行政部门事业单位财务管理工作必须与时俱进，以提高预算管理工作在政府部门经济发展进程中的高效应用。本文介绍了行政事业单位预算管理的主要内容、基本特点与现实意义，分析了行政事业单位预算管理存在的主要问题，并提出具体措施。关键词：行政事业单位；预算管理；内部控制行政事业单位是政府部门为应对社会公众的特定需求而设置的非营利性组织单元。行政事业单位财务的开支性活动具有多面性，主要包括了人员管理费用、各项费用和其他支出活动等，为了提高政府财政投入效率，并保障本单元的正常运作，必须向上级政府主管部门提交筹资请求实施方案。而筹资申请实施方案的主要依据就是部门预算管理工作计划。因此，行政事业单位的预算管理工作就是政府部门作为单元市场主体，完成规划的编制、规划的实施和规划的调节等各种程序的活动。目前，由于市场经济改革的发展和政务改革的推进，对行政事业单位预算规划与管理工作也提出了新的需求，从在行政事业单位自身运营以及促进经济发展环境等角度，优化预算管理工作的研究已经迫在眉睫。一、行政事业单位预算管理概述（一）行政事业单位预算管理的主要内容与基本特点1.行政事业单位预算主要内容一般而言，全额接受财政补助的行政事业单位大致包括以下三种基本费用支出形式，即专项资金支出、公用财政资金支出和企业人员经费支出。专项资金支出通常包含企业公用工程的施工费用及其专业工程中所需的公用资金，包括上网宽带费用、办公设备费、物业费等；公用财政资金支出通常包含企业日常工作中所必须开支的基本费用，包括交通费、差旅费、工资税、水电费、办公费等；人事财政资金支出通常包含企业内部人员的薪金、补助、津贴，以及社会保险等。全额事业预算外部门费用遵循公款公用、专款专用原则，但是必须严格按照国家财政规定的方式进行核算，例如对于公用经费、军事人员的财政资金等费用，要按照国家财政部门下达的预算定额和部队实际人员数量和需要进行核算，而对专项经费开支则必须通过零基计划，结合科学预测方法加以核算。2.行政事业单位预算管理的基本特点（1）过度关注预算投入由于全额拨款的行政事业机关单位所需费用基本上都是由国家财政主管部门统一拨付的，所以对预算编制费用的依赖性过高，更多注重预算编制工作投资量的大小，容易忽视规划制订的真实感、规划管理与监督工作的有效性。（2）财政监管严格，预算调整不灵活财政部门对于各级全额拨款事业单位的预算监管更加严格，因此也会对预算调整条件设置较高。项目预算结余资金的用途不得自主调节，而且当出现项目资金短缺情况，也不能挤占其他项目预算资金，严格遵照“专款专用、公款公用”的原则进行执行。（3）预算绩效考核量化难度大以市政设施维护事业单位为例，因为是公益性质的，不对经营成果、盈利指标进行考核，更多的是考核政务工作以及资金使用情况等指标，比如设备维修保养率、市政设施维护资金使用情况、服务对象满意度等。二、行政事业单位加强预算管理的现实意义（一）有利于提高政府资金配置计划管理需要政府部门组织全体参加，需要掌握公司的实际状况。计划管理按照企业经营活动的实际进行情况，以及企业之前的经营计划合理规划现阶段的经营活动，国家科学的合理分配资金与资产，使行政事业单位的经营活动计划符合企业的生产运转需要，进而有效提高了政策的综合能力，改善了企业资源。（二）有利于提高行政事业单位绩效当一个阶段的管理工作结束后，管理人员就可以按照原来的预算目标对每个员工进行验收和评估，在绩效考核和奖励措施的鼓舞下，单位成员的工作激情将被重新燃起，由此行政事业单位的工作效率将明显提高，整体业绩也将会有明显提高。（三）有利于行政事业单位的战略统筹在政府事业单位的所有管理行为中，内部计划控制贯穿始终，起着无法取代的关键功能。从项目初期的规划项目、提出对策、制定计划，到项目实施后的全程对照管理与改进，再到项目完成后的评估反馈与总结经验，企业全面预算管理工作都无时无刻不在影响着对行政事业单位内控制度所有具体行为的指导与监督，有助于企业管理层正确设计和管理好本公司整体经营战略的实现。三、目前地方行政事业单位预算工作面临的主要问题（一）预算管理意识不强，管理机构不健全一方面，政府部门计划的管理意识淡薄，錯误地将政府部门预算工作单纯理解为企业财务及会计部门的常规化管理工作，单位领导人甚至根本不关注政府部门计划编制与管理工作。由于领导层的轻视，行政事业单位的内部人员也普遍存在重投资、轻计划管理的传统，把对投资的管理看成是支撑单位运作的核心内容，但对投资计划的具体制定流程却不甚了解，缺乏风险控制意识和效果控制意识等。另一方面，预算管理机构尚待健全。目前政府事业单位内部的组织机构和运行机制还不完善，具体表现在极少数单位设置了机关预算管理机构，但预算管理工作职责多由财政部门承担，虽然有些机关单位设置了机关预算组织机构，但是因为没有明确具体的职能范围和具体的功能定位，执行结果单纯而粗略，也无法充分发挥机关计划管理的重要作用。（二）预算编制与执行方面不科学计划实施的时机和方式缺乏科学化、合理化，会直接影响各部门计划的编写工作质量。从预算编制的时限视角分析，企业部门预算编制的起始日期基本集中在前一年的四、五月份，表报内容大多包括企业本部分的重要财务收支项目，而部门预算的实施则是企业以上一级主管机关审查批准以及报人代会上决定并执行工作的主要标志，从表面上看来，部门预算编制时限约有零点五年度左右，但是因为企业内部的部门预算流程并不完善，再加上编写者必须耗费一定的工作时间去熟悉有关规定，并对部门预算的编写内容和预期执行状况做出了最终确认，再加上内部考核工作时间和报告期占用，导致实际留给政府事业单位的时限很短，通常不到零点五个月，这样大大降低部门预算编报的可信度和效率性。（三）预算管理与绩效管理衔接不到位加强政府预算绩效监管，对行政部门事业单位的正常运行有着重要的影响，它能够通过合理管理单位费用，科学合理分摊内部的公用资源，以实现提高社会服务和经济效益的目的。但是，根据目前对行政部门事业单位财务管理的实际状况分析，行政事业单位财务上较为注重业绩增长问题，对预算绩效监督管理则相对忽视，表现在如下一些主要方面：一方面，单位负责人对预算绩效监督管理的重视程度不足，总觉得单元只有将财务投资根据要求到指定部门为止，将其余的各项工作都留给了财务组织；另一方面，服务单位领导人员对预算绩效管理工作的关注程度不足，对预算绩效管理工作与单位自身的关系也缺乏深入的理解。（四）预算管理信息化建设滞后现阶段，各级全额拨款事业单位均已相继进行了财务信息化建设，只是部分单位还未能建立全面预算管理体系，又或者已建立的单位中，其全面预算管理功能并不健全，缺乏智能化、自动化的过程设计，以及大数据处理技术、数据分析工具等使用方式较为简单，致使全面预算管理工作难以实现全方位、实时、全过程的信息获取、实施管理和质量监控考核，整体管理水平也较差。同时由于还没有建立行业财系内部的统一数据管理接口，数据处理口径也还不能统一，从而容易导致在信息传递中出现时效管理落后、数据丢失严重、信息反馈不全面等问题。（五）资金管理的监督检查缺位行政事业内部资产多属国家所有性质，人员的待遇费用也通常从政府财政部门中列支，这也从本质上决定了它内部的资金管理、收费开支等工作缺少了有效监督性。计划管理的监察流程可以基本地分为监督组织与内部监控机制二层次，监督管理组织层面是指对单位监督管理工作没有进行约束，单位未能根据上级主管部门以及内部审计机关的有关规定设置适当的内部监督进行机关，也无法对单位所产生的财务收支计划和项目情况实施长期有效的监督管理。四、完善地方行政事业单位预算管理制度的具体措施（一）全面提高对预算管理的认知行政部门事业机关的财务一般分为：规划信息管理、开支信息管理、政府信息管理、企业信息管理等。预算管理工作是政府机构财务处理的主要构成部分。由于预算管理工作是一个工程，因此要求预算监督管理部门必须重新认识，而不要将预算管理工作简单地认为是一个单纯的年初预算工作。一是加强对政府事业单位全员的新型理财体制更新观念教育，使所有工作人员都明白，预算管理工作是一个全员共同投入的事业，和每一位员工都密不可分。二是由管理人员带头注重企业预算管理工作，因为管理层是一个企业的领导者，体现了企业前进的目标，但是如果要提升对单位预算管理工作的关注度，就需要提升管理人员对企业预算管理工作的关注度。只有对预算管理理念有了全新的理解，预算管理才能真正提高工作效率。（二）提升预算执行力度行政事业单位应当加大预算执行力度，并配合建立健全的检查机制，定期向国家预算管理机关反映预算执行状况。做好预算实施工作可从以下几点着手：首先，统一整合了各个单位所反馈的预算编制，并且将单元的预算目标明确划分至单元，并且在最后的预算编制具体内容中应当清楚反映单元经费的具体用途明细，包括时间、数额等，以规范预算实施过程；其次，强化了对投资计划实施过程中的严格监管和刚性制约，对于发生在建设项目运行过程中的特殊情况，投资计划主管机关应严肃剖析其具体成因，并追究有关人员的责任；最后，对投资计划资金不足或需要追加预算的情况，要及时提交报告给上级部門进行审核。（三）改进预算绩效管理行政事业单位财务管理人员必须进一步提高对计划业绩工作的意识，明确计划业绩工作的不足，有针对地改进计划业绩工作。首先，要进一步提高单位领导者的计划业绩工作意识，单位领导者要定期进行计划业绩工作的培训，深入计划业绩工作，明白计划业绩工作并不全是政府财务部门的工作，进一步提高领导对计划业绩工作的重视程度，优化政府财政资金的合理分配与使用，以尽快实现行政事业单位财务的正常运转目标；然后，对预算管理工作编制环节的任务目标要将层层划分至部门或个人，通过健全内部审计部门的建立以及引入外部监督机制，对预算管理工作过程实施严格监控，同时结合健全的奖励激励机制以增强职工的参与积极性，从而提高职工的预算绩效管理工作意识；最后，对政府事业单位要充分运用先进的计算机技术建立完备的计划信息管理系统，包括通过运用大数据分析技术手段获取预算管理工作流程中的重要信息，从而上级部门有效进行预算绩效管理工作，发挥好预算绩效管理系统的功能。（四）完善预算管理信息系统功能国家全额拨款事业单位都要研究和建立适合于自己行业特点的企业预算信息系统，通过利用局域网信息技术、大数据技术等来完善信息系统功用，细化流程，提高信息系统稳定性，并依靠企业建立的预算信息数据库管理系统、风险警示信息库和企业预算业绩指标信息库等，来增强企业对预算管理信息获取的及时性、准确度，项目实施地把控性。一方面，政府各部门机构要及时按时上传有关人员增减、项目实施进展、财产采购、资金处置情况等会计信息，以确保政府财政预算管理体系中会计信息的完整性与真实性；另一方面，单位预算主管或行政决策部门机构要适时利用信息系统下达的新决策、市场环境，并由此消息来适时调整和修改政府预算的管理制度。（五）严格落实预算管理的监督与考核机制首先，行政事业单位应该形成健全的规划监测和评价机制，尤其要对规划制订与计划实施步骤中实施全过程、全方位、全领域性的目标实施监测和评价，必须彻底抛弃重成果、轻流程的旧思维。从时限上实现了事前监测、事上监测、事后管控；从内容上则应实现了对规划制订、计划实施、计划调控等整个过程的全面监测。其次，坚持了规划监测和目标管理相结合，规划投入与项目产出都要两手抓、一起抓，紧盯着规划各项任务和现实各项任务间的差距，如二者并不相符时，就必须进行微调保证规划各项任务的完成。把规划制订、计划实施、计划调控融入规划考核之中，真正做到了责任落实到人、目标压实到位、考核结果相对清楚。最后，将项目考评结果纳入个人考核之中，使每一个人员深切感受到预算管理工作是一项全员事业，充分调动全体员工的主动性，让预算管理工作充分发挥应有的功能。（六）加强预算管理人员素质在执行事业单位财务当中必须应用科学正确的计划制定方法，才能够有效的调整以及优化计划制定的流程，使计划控制的作用真正的充分发挥起来。所以，在执行事业单位财务当中的人员都必须掌握有关的预算法规定，并且结合了企业的特点加以整合，在收支当中准确记录了企业的每一笔财政拨款及其资金，规范的执行事业单位财务中的执行规定。所以执行事业单位財务在制定计划的流程当中，必须要求不断完善人员的业务素质，并且不断完善人员对计划制定项目的了解程度，使其能够合理的选用计划制定方法。而且行政机关事业机关财务的人员还必须根据国家部门规划的主要财务数据加以确定，并根据情况填报具体数值，以保障国家部门预算草案编制工作的科学合理高效。同样，还要确定了预算草案编制工作的可能性和使用功能，如此才能够保障国家部门预算草案编制工作各部门对财务投资准确的时间进行科学合理确定。单位的部门预算管理往往有着高度专业化和技能性强的特征，这也决定了其需要提高单位的部门预算管理的专业知识能力和道德素质。为提升预算管理人员的专业能力，单位应加大对有关管理人员的培养，采取举办专业技能性竞赛、预算管理方面讲座等多种形式，实现预算管理的专业性。同时为了提高部门预算管理的职业道德水平，可设立一定的惩罚机制，对达到部门预算编报要求的管理行为者加以激