美国亚洲研究局（NBR）：关键矿产贸易与绿色能源转型：APEC的作用

美国亚洲研究局（NBR）：关键矿产贸易与绿色能源转型：APEC的作用美国亚洲研究局（NBR）非常驻研究员克里斯汀·维卡西（KristinVekasi）发布时间:2023-10-07新技术及新经济需求对资源提出了新的要求。对于绿色能源转型尤为如此，在全球气候变化带来的挑战下，如何满足对关键矿产不断增长的需求是迫在眉睫的难题。开发新兴技术所需的新资源往往会对此类资源所处的当地社区和环境带来不利影响。过去，煤炭、石油以及支撑硅谷和计算机革命的原材料（包括一些关键矿产）的发展历程便证明了这一点。然而，随着全球迅速推广绿色能源转型技术，我们有望采用更好的加工、精炼和使用关键矿产实践方法。亚太经济合作组织（APEC）论坛为推进不同国家采用统一的关键矿产开采标准提供了良机。APEC成员经济体具有独特优势，可以将目前关于提升标准和韧性的讨论汇聚在一起。若汇总计算，APEC成员经济体控制着全球关键矿产供应链的大部分环节（包括开采、加工及最终使用），同时占据全球开采能力的约70%及全球加工和精炼能力的近80%。而对于一些对绿色能源转型至关重要的矿产，这个比例则更高。APEC成员经济体拥有市场权力、专业知识和机构架构，可以制定关于矿物开采、加工、制造和贸易的新规则。例如，对永磁体和先进电池而言十分关键的六种矿产：铜、镍、锂、稀土、石墨和钴，这些矿产是电动汽车和储能技术的关键成分。APEC成员经济体在所有这些矿物质的供应链中都发挥着重要作用——全球超过90%的锂和稀土以及超过70%的铜、天然石墨和镍由APEC成员经济体开采和加工。虽然只有20%的钴由APEC成员经济体开采，但大部分矿山都由总部位于APEC成员经济体（特别是中国）的公司拥有。此外，即使对于大部分在APEC成员经济体以外开采的钴等矿物质，其精炼和加工也大多在中国进行。根据国际能源协会的数据，2020年，中国加工了约90%的稀土、65%的钴、60%的锂和35%的镍。除了在生产网络中处于中心地位外，APEC成员经济体还是这些材料制成的最终产品（包括电动汽车）的主要消费者。无论从哪个角度看待这组数据，显而易见的是APEC成员经济体发挥着定义市场的作用。APEC成员经济体还拥有各种关键矿产处理的专业知识和能力，使得该论坛成为各国合作积极应对供应链挑战和实现复原力目标的良好契机。这种合作可带来互惠互利的成果，包括澳大利亚、智利和中国在内的采矿和资源开采巨头可以向资源丰富但可能缺乏技术和创新的其他成员经济体提供帮助，这些成员经济体渴望寻求发展机遇，例如巴布亚新几内亚和印度尼西亚。APEC中各成员经济体合作可能带来的好处包括在环境标准、供应链和价格透明度方面达成共识。此外，APEC中经验丰富的成员经济体可以向发展中国家提供技术援助，帮助他们跨越一些矿产开采中成本较高的外部因素，特别是关于清洁采矿实务方面。对于下游国家而言，与上游国家建立伙伴关系可以提升供应链的韧性，并有助于稳定全球大宗商品价格及提高该行业的透明度。关键矿产政策的竞争性方法目前，许多国家的矿产政策侧重于增加国内产量，或者打造多元化原材料供应链，以避免过度依赖于单一供应来源。催生此类政策的原因较多，包括不断增长的需求、近期暴露出的某些供应链的脆弱性，以及人们担心对单一供应来源的依赖会导致易受经济胁迫措施影响。许多关键矿产在一个国家内的生产高度集中，因此容易受到供应链中断（无论是自然中断还是被迫中断）的影响。例如，钴主要在刚果民主共和国开采，锂和镍则分别在智利和印度尼西亚开采。全球大部分稀土资源在中国开采和加工。多元化是风险管理的核心原则，有助于减轻地理集中的风险。然而，关键矿产供应链中特有的其他风险也可能出现，这往往源于肮脏、困难和危险的采矿和加工项目所带来的严重环境和社会成本。单靠多元化措施无法解决此类难题，而多边合作可以提高该行业的整体韧性。许多APEC成员经济体已经参与了旨在加强关键矿产供应链韧性的国际倡议。迄今为止，大多数相关倡议，包括矿物安全伙伴关系（MineralSecurityPartnership）、印太经济框架（IPEF）、七国集团（G7）的《关键矿产安全五点计划》以及许多其他双边或诸边协议，都包含类似的要求，强调整个供应链中的环境、社会和治理（ESG）标准。除了严格的ESG标准外，这些倡议还注重市场导向的方法、增加透明度和纳入多方利益相关者。然而，尽管这些倡议强调包容性和可持续性，但总体仍以高收入国家的偏好为中心，其中大多数是关键矿产的净进口国。与辞藻华丽的多边倡议相反，关于关键矿产的实际政策具有更强的针对性，且在全球价值链中更有利于下游国家，即高收入消费国家。例如，美国的《通胀削减法案》提出严格的国内含量要求将许多矿产生产国排除在外，而欧盟提出的《关键原材料法案》旨在建立一个集中的关键矿产采购机构，这可能导致市场扭曲，以牺牲原材料开采和加工国的利益为代价，为高收入国家牟利。APEC本身拥有与采矿相关的制度基础设施（institutionalinfrastructure），解决了近期倡议中的许多相同问题。2007年，APEC各成员经济体的部长成立“矿业工作组”（MiningTaskForce），并制定了一系列核心原则，包括关注改善信息和政策环境，采用多利益相关方方法，采用可持续和包容的发展战略。2018年，负责矿业的各国部长在巴布亚新几内亚举行会议，制定了一个“包容和可持续采矿”的议程，旨在促进“更广泛价值链和采矿设备、技术和服务领域的重要性，这有助于推动就业、增长和创新，且是采矿、能源和资源行业的不可或缺的组成部分。”当时，部长们强调，有必要对勘探进行投资，并为初期采矿投资寻求多个来源，以确保项目取得预期成果。他们还强调了提升采矿行业透明度、技术进步和创新的重要性，从而促进更环保的采矿方式及经济发展机会。一个长期存在的问题是大宗商品价格的波动性，有时甚至会下降到令采矿业无法盈利。增加大宗商品价格的透明度可以帮助生产商实际地预测资本需求和未来收入，降低投资风险，提高长期成功率。2019年在智利举行的一项以矿业为主题的APEC活动同样聚焦于创新驱动的增长及在原产国实现包容性发展。简而言之，近20年来，APEC一直致力于推动与当下关于关键矿产的新国际倡议具有类似目标的议程。然而，APEC中低收入成员经济体的经验表明，这些理想目标与现实之间仍然存在矛盾。包括巴布亚新几内亚在内的成员经济体依靠开采原材料（如铝土矿）来寻找经济增长机会，但他们不希望被困在价值链的底层。另一个例子是印度尼西亚的镍市场。尽管印度尼西亚的矿山约占全球镍供应量的一半，但印度尼西亚加工的镍仅约占全球总量的15%。中国炼制的镍产量居全球之首，占35%，日本和俄罗斯紧随其后，分别占8%和6%。印度尼西亚已明确表示，希望进一步拓展其在镍供应链中的业务，而不限于资源开采，并于2020年实施了对粗制镍的出口禁令，以鼓励国外资本在印尼国内投资建设冶炼厂及加工镍。虽然该出口禁令促进了印度尼西亚国内工业的发展，但对自由贸易和投资协议谈判造成阻碍，并限制了印度尼西亚及其潜在合作伙伴的机会。在APEC范围内推进有效的关键矿产议程建立一个具有多样化和弹性的供应链以满足不断增长的需求，需要生产国和消费国的支持和资源。除了拥有APEC丰富的资源和专业知识外，APEC成员经济体还具有互补的作用。高收入成员经济体主要寻求更多可靠和安全的供应，低收入和中等收入成员经济体希望获得更大的经济收益份额，这与它们承担的大量负面外部效应相称，包括环境问题及没有健全社会保障网的成员经济体出现的商品价格波动。2023年的APEC峰会可以利用其他关键矿产协议的势头，同时将原产国的利益纳入考虑范围内，特别是关注文莱、巴布亚新几内亚、印度尼西亚和菲律宾等低收入和中等收入成员经济体的利益。一个潜在的模式是世界银行的“气候智慧型矿业倡议”（Climate-SmartMiningInitiative），该倡议提倡采用在环境和经济方面可持续的方式增加矿产供应，以支持资源丰富的发展中国家。作为以发展中国家为主的共识性组织，APEC是一个理想的论坛，可为生产和消费巨头制定可实施的具体措施。为此，高收入成员经济体应致力于投资初步勘探和技术，以改善矿业的ESG成效。中国、日本和韩国已经寻求国家资金支持海外勘探和开发，包括亚太地区的勘探和开发项目。未来可加大这方面的工作力度，向初步勘探和培训当地人员提供更多财务支持。此外，消费国可以利用来自国家和私营部门的资金，以透明和可持续的方式开发相关的矿业项目。G7公报提议与国际能源署合作预测供需是一个不错的开端。这也可能有助于实现2018年APEC矿业工作组的目标，即稳定商品价格，同时避免出现扭曲市场的垄断利益集团刻意压低价格的情况。高收入APEC成员经济体的一个核心贡献必须是市场准入。当关键矿产在成员经济体，尤其是低收入成员经济体开采或加工时，这些材料应能够以与国内开采或加工产品享有平等市场准入的方式出口至韩国、日本、美国和其他高收入成员经济体。当前美国的政策轨迹没有提供这种市场准入，除非有特殊协议（例如美日《关键矿产协议》）。2023年5月达成的印太经济繁荣框架（IPEF）供应链协议也没有提供这种准入。然而，美国应该记住，市场准入是其最有力的谈判筹码之一。2023年的APEC会议提供了一个论坛，以进一步讨论实现更大范围市场准入的途径。最后，美国参与的许多现有的关键矿产机构基础设施都是为了促进摆脱中国供应链而设立，包括上述的IPEF协议。尽管如此，中国在未来至少十年内必将成为全球关键矿产供应链的核心角色。中国是全球关键矿产全供应链中利益最大的国家，可以也应该成为塑造和遵守新的全球规则和准则的参与者。虽然一些APEC成员经济体（如日本和美国）已经明确表示他们希望摆脱对中国