国有资本运营平台A集团资金管理的内控问题研究

国有资本运营平台是国有资本市场化运作的专业平台，平台以资本为纽带、以产权为基础，依法自主开展国有资本运作。资金是资本运作的基础，建立良好的资金管理内控制度及运行机制有利于组织和管理平台庞大的资金体系，提高平台资金的使用效率、降低资金成本、控制资金风险等。本文以地方省属国有资本运营平台A集团为例，首先阐述了国有资本运营平台资金管理内控研究的意义，然后深入剖析了其存在的问题及原因，最后通过结合先进的资金管理经验及内部控制理论，对我国国有资本运营平台资金管理内控提出有针对性的建议。国有资本运营平台不同于传统国企，强调通过实业经营实现国有资本做强做优做大，它是以财务性持股基础、以灵活高效的资本运作实现国有资本合理流动和保值增值，更加关注资金的流动和调整。资金是国有资本运营平台的血液，是平台发挥资本运作职能的基石。平台不仅需要持有大量的资金开展金融服务和各类投资活动，以及承担省委省政府国企改革功能性任务，而且也有能力运用主体信用等级优势，通过金融机构贷款、发行债券或票据等多种形式筹集大量资金。目前，传统的资金管理模式已不适用国有资本运营平台，大额资金运营管理，特别是大额资金收付的过程管理等，都是国有资本运营平台财务内控管理的关键环节。因此，必须建立合规、高效的资金管理内控制度及运行机制，防范化解资金所引发的各类风险，在资金高效利用、合理流动的基础上保障资金安全运行。本文以地方省属国有资本运营平台A集团为例，深入剖析了其资金管理内部控制存在的问题及原因，结合先进的资金管理经验及内部控制理论，对我国国有资本运营平台资金管理内部控制的完善提出有针对性的对策建议。一、国有资本运营平台资金管理研究的意义（一）保证资金安全平台的特点是“管资本”。“管资本”就是通过加强整体调控，搞好国有资本布局，引导企业聚焦主责主业，提高国有资本运营效率、国有资本回报率。因此，平台主业多涉及股权及资产管理、基金投资、资本运作、金融服务等，资金需求量大、投资项目多。在高强度的资金需求和资金密集的行业背景下，规范、严谨的资金管理内控制度及运行机制是保证资金安全的基础。（二）提高资金使用效率平台一般拥有众多所属企业，点多面广、业务生态多元，既有全资、控股子公司，又有参股、合营、上市公司，还有境外企业。各企业资金需求不一、资金运营管理能力参差不齐。有的企业资金闲置，资金使用效率低；有的企业资金缺口严重，融资难度大。对于总部而言，最大的问题是资金过于分散，统筹调度难度大，单靠会议、汇报、报表等传统形式不仅工作量大，信息不对称、不准确、不及时，而且难以全盘掌握资金需求、资金缺口、资金运营等整体情况。因此，良好的资金管理模式是提高资金使用效率的重要手段。（三）防范控制风险地方省属国有资本运营平台一般为当地省管的重要骨干企业，定位为国企改革的“试验田”，隔离风险的“防火墙”。2023年，湖南国资委提出关于打好防范化解系统性风险双监管体系建设仗，强调要严格规范投资决策、严格规范借款管理，要建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控制度体系并严格执行。资本运作离不开资金管理，资金管理内控不仅是财务内控的关键环节，也是防范投资风险、债务风险的有效手段。二、国有资本运营平台资金管理的现状（一）国有资本运营平台资金管理的特点国有资本运营平台为贯彻落实上级重大决策部署，承担大量功能性支持任务。例如，A集团的职能是为省属监管企业提供借款支持、持有省属监管企业股权，帮助履行国有企业的社会责任等，均需大额资金的支持。因所持有的股权资产总体收益率不高，流动性不足，有的资产每年还须为其提供营运资金支持等原因，给平台未来的发展带来较重负担和流动性风险。集团每年通过各种渠道、各种融资方式为国企改革脱困、转型发展、结构调整，以及地方政府化解债务等，提供金融服务支持。集团累计有息负债、累计投资总额、服务国有产业布局结构调整的金融支持均达百亿级规模以上。因此，无论是帮助国企改革发展和资本结构调整，还是资本赋能产业发展，均需巨额资金驱动。高融资成本、高资产负债率已成为平台运转的负担，如何在巨大的融资规模下降低融资成本成为平台资金管理的重中之重。（二）国有资本运营平台资金管理存在的问题及原因分析1.资金管理内控制度不完善平台资金管理制度在设计层面上未结合国有资本运营平台资金管理属性和特点，将资金集中管理的相关要求纳入制度层面。主要原因是资金集中管理在推行上存在诸多争议及困难。例如，部分所属企业缺乏对资金集中管理优势的认知和客观判断，对资金的归属有顾虑。有的企业认为实行资金集中管理后，资金决策权集中在集团总部，所属企业没有了资金支配权，因此缺乏“自由”，使其逐渐变为执行层。有的企业自身效益好、资金充裕，无法体验资金归集的好处，从而缺乏积极性，最终使得集团推行资金集中管控工作难以实施，无法全盘掌握集团体系资金情况，导致资金统筹调度不畅，融资成本得不到有效控制。2.资金管理内控制度执行力不够平台在资金管理制度执行层面，存在内控要求虽在制度中明确，但执行不到位、不精准的情况。例如，在银行账户集中管理中，制度规定集团对各所属单位账户开立、变更采取集中审批的模式，未经集团审批同意，各所属单位不得自行办理账户开户、变更手续。但在实际执行中，存在部分所属子公司开立、变更账户未按照制度要求报集团审批同意的情况。在资金预算管理中，制度规定资金预算管理以各企业自身内部控制流程为基础，各所属子公司一切资金收支均应纳入资金预算管理，但仍有少数企业存在资金体外循环的情况。主要原因是资金管理内部控制流程不健全以及缺乏有效的监督机制。3.资金管理内控体制机制不健全未建立总会计师资金联签管理机制，对于投资并购等非经营性支出，设立、合并、撤销银行账户，以及超过企业对总会计师授权以外的重要事项未将财务负责人联签纳入制度范畴。缺乏对资金内控环节的有效监督，未将各类预警机制嵌入资金管理信息系统，未实现资金管理的数智化转型，未将流程、制度固化至信息系统。平台内部控制环境基础较为薄弱，宣贯力度不够，人员配备不足，兼职人员业务能力欠缺，导致资金管理内部控制缺陷排查质量不高，监督检查效果不明显。未建立資金管理内控监督检查评价结果与绩效考核相挂钩的机制，未将制度健全程度、执行情况等作为考核指标之一。三、国有资本运营平台加强资金管理内部控制的对策（一）加强资金管理内部控制制度建设制定资金管理制度，明确资金流动过程中各环节的工作程序、控制措施和方法。结合国有资本运营平台的特点和业务需求，在银行账户管理中，规范所属企业银行账户开户办理程序，经集团审批通过后方可开户。资金集中管理时，原则上所有收到的资金均需纳入集团“资金池”，下拨资金以集中的资金余额为限。资金预算管理中，细化资金预算与业务计划的衔接，建立年度预算确定总盘、月度计划滚动调整的资金动态管控机制。资金管理内部控制措施包括：一是不相容岗位分离，确保资金管理的各个环节由不同的人员负责，防止舞弊导致资金流失；二是建立授权审批制度，对资金管理的各项业务进行授权批准，确保资金使用的合法性和规范性；三是建立严格的会计核算制度，对资金收入、支出、结余等进行全面、准确、及时的核算，保证资金账务的真实性。（二）健全资金管理内部控制体制机制根据平台内部控制监督的模式和方法，资金管理内部控制可通过内控评价、内控监督检查评价、内控审计三个方面进行。各业务部门、各所属单位负责内控自评，总部内控管理部门负责对各业务部门、各所属单位进行内控监督检查评价，总部审计部门负责对内控有效性进行审计。在人员职责要求上，按照省国资委防范化解系统性风险双监管体系建设要求，财务负责人（总会计师）在财务管理与监督、资金内控体系建设、资金风险防控方面承担重要职责，总会计师与企业主要负责人对重大资金支出实施联签制度，总会计师对大额资金支付事项须立即向上级主管部门报告；外部董事对新增借款额度、用途、程序等方面也要严格把关。实施资金内控监管，对资金运行全过程进行监控，发现异常情况及时报告，定期对资金管理情况进行审查，发现问题及时纠正，确保资金管理的规范性和有效性。建立资金管理保密制度，禁止泄露资金管理信息，保护平台资金安全。（三）强化资金管理内部控制关键环节监督根据国有资本运营平台资金管理特点，资金管理内部控制关键监督环节包括资金筹措、资金投资、资金运营三个板块。1.资金筹措环节监督资金筹措环节主要关注筹资预算管理、决策审批流程、筹资用途，以及偿债情况四个方面。筹资预算管理要了解企业每年是否合理规划新增债务额度，是否纳入全面预算管理，是否存在预算外新增借款。根据省国资委“双监管”体系建设要求，决策审批流程方面，“每一分借款都要集团董事会决策”，主要关注决策审批程序是否执行到位，是否集体决策或联签，如发生筹资项目重大变更，是否重新履行审批程序；筹资用途方面，“每一分借款都要明确用途”，主要关注是否存在改变用途使用资金的情况；偿债方面，主要关注对方偿债能力、财务状况、经营能力等，是否存在逾期债务，债务化解情况如何等。2.资金投资环节监督资金投资主要关注投资方案立项、决策审批程序、合同签订实施、投资跟踪四个方面。投资方案立项时，要对市场进行充分调研，研讨分析尽职调查报告、可行性研究报告等，合理评估风险及预期效益；在决策审批程序上，按照省国资委“双监管”体系建设要求，大额投资项目需上集团董事会，限额以下投资项目，需“两上”董事会；在合同签订实施阶段，要充分研究重要合同条款，明确各方权利义务和违约责任内容；在后续投资跟踪时，要关注是否明确相关部门进行投后评价，是否存在超概算、预算项目，如有，是否重新履行决策审批程序，是否关注被投资方财务状况、合同履行情况、经营成果等，一旦发现被投资方存在异常，尽快妥善处理。3.资金运营环节监督资金运营主要关注资金调度、资金收付、大额资金支出、应收账款、人员岗位分离等方面。资金调度上，要关注是否按照预算要求统一控制、调配、调度资金，资金流动性是否存在风险，资金短缺时是否采取措施避免资金链断裂，资金闲置时是否在保证安全和流动性的前提下，采取相应措施提升资金使用效率；在资金收付时，重点关注收到生产经营及其他业务活动中取得的资金是否及时入账，是否存在坐支现金、资金体外循环的情况，是否存在现金未及时入账、设立“小金库”现象；在大额资金支付时，特别关注是否有申请单、审批文件、发票明细等原始凭证，履行严格审批程序后安排资金支出，其中，申请单中是否明确用途、金额、预算等信息且填列完整，大额资金支出是否实行集体决策审批或者联签制度；应收账款方面，主要关注制度的制定，以及催收是否按照制度执行，有无计提坏账准备等；在人员安排上，重点关注办理资金业务的人员是否定期轮换，出纳与会计职务是否分离，U盾密码是否设置双密码，是否存在会计、出纳代办对方资金支付程序的情况。（四）实现资金集中统一管理资金实现集中管理的前提是银行账户首先要实行集中统一管理。成员单位的开户纳入集团审批，实现银行账户全生命周期管理。资金集中管理后，资金的所有权与使用权不变，各成员单位对本公司资金收支的管理责任不变。集中管理的资金采取存、贷计费，有偿使用的方式，计息方式和利率根据集团制定的计息规则执行。下拨资金以集中的资金余额为限，根据各单位每月的资金计划，按周下拨资金。各成员单位可以随时通过资金管理系统查看可使用资金额度，并在其额度内充分调动和使用资金。集团总部与各成员单位每月末核对资金归集、下拨发生额及余额情况。（五）推进资金管理信息化建設根据国有资本运营平台资金集中管理的特点，搭建高效灵活的资金管理信息系统，将资金预算、资金运营、资金成本、资金监控和风险预警，以及资金报告等管理功能纳入资金管理信息系统，随时跟踪、分析和报告资金情况，帮助管理者掌握资金“来龙去脉”，确保资金安全、合规和高效使用。资金管理信息系统应有较为完善且符合实际的权责设置，将授权审批规定落实到位，通过信息系统刚性约束，让审批人在授权范围内进行审批。同时，还应强化资金全流程预警监控，将内部控制缺