对绩效评价结果应用的一点思考

隨着预算绩效评价制度的不断完善，绩效评价结果应用已逐渐成为提高预算质量，促进资金使用效益的有效途径。但由于现行预算管理环节与绩效管理环节存在时间上的不同，导致预算绩效结果应用与预算管理同样在时间上存在差异，在一定程度影响了绩效结果的应用效果，也影响了预算资金的使用效益。如何消除预算编制与预算绩效评价和评价结果应用在时间周期差异方面的影响，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的闭环管理模式和覆盖预算管理事前、事中、事后全过程的管理体系，使绩效评价结果及时地为预算应用服务，是一个需要管理部门思考的课题。一、当前应用存在的问题（一）制度上的时间差异。根据《预算法》规定，“财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”，按照全国人民代表大会3月初召开的时间来看，相对省、县级政府完成中央预算草案的初步方案的时间为12月下旬，相关事业部门完成中央预算草案的“二上”程序时间为11月中下旬。按照绩效管理有关规定，绩效评价是对上年有关部门和项目的经费使用效果进行的评价，在预算编制“二上”应用时，时间已到评价对象的第三个年度，使绩效结果在应用上存在一定的滞后性，上年的预算绩效评价结果也无法在本年度预算编制中得以应用。（二）管理环节上的时间差异。预算管理的闭环就是预算的编制、执行、决算。结果运用，细化预算、零基预算是其中的管理手段；绩效管理闭环分为事前评估、绩效目标的设定、运行监控、绩效评价及结果应用。将绩效目标审核结果、前期绩效管理评价结果、事中绩效监控结果、预算绩效评价结果与资金分配建立联系是目的。前两个环节体现了与当年预算管理的相关性，分别在预算编制前端、预算执行调整时进行，而绩效评价是预算执行结束后，时间在次年中期，应用却在第二年底。从实践过程看，预算绩效评价比预算管理环节多一个年度，绩效评价环节却难以与预算管理环节的时间产生重合，两者在时间周期方面的差异在很大程度上影响了预算绩效评价结果应用的有效性。（三）对项目影响的时间差异。按规定项目评价结果会影响下一年度的资金安排。若评价结果为“好”，财政部门根据实际情况，在下年度优先对项目资金进行重点扶持，优先纳入预算保障；若评价结果为“较好”，财政部门可适当安排；若评价结果为“中”“差”的项目，财政部门可取消项目实施。在这方面，对经常性项目可能起到较大作用，并对经常性项目的预算资金充足与否产生重大影响。然而，这种项目评价结果应用方式对一次性、跨年度项目根本无影响。这是因为此类项目预算结果评价与结果应用存在一定的时间周期差异，预算结果评价通常安排在当年第二季度，而预算评价结果应用在第三个年度预算。也就是说，预算项目评价结束之后，一次性、跨年度项目预算已实施完毕，结果无法影响项目次年预算资金安排，只能给财政部门提供实施后的相关项目效果情况，并为以后类似项目管理提供经验和借鉴。二、如何消除应用上的时间差异影响通过以上对绩效制度流程、绩效管理环节以及绩效结果对项目影响三个层面的时间差异分析，可以发现绩效评价结果应用在实践操作中存在一定的难度。不论是部门自评还是第三方机构的评价结果，在应用过程中存在一定的滞后性和时间错配。如何从“跳跃式”转换到“直线式”，并消除在绩效评价结果应用上的时间差异，使评价结果更好地在应用上起作用、产生效益，需从以下三个方面予以考虑：（一）在制度上明确。按照《预算法》“第三十二条：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”的要求，对有关支出绩效评价结果应用进行了明确。笔者认为，应根据预算编制对绩效结果应用的要求，在预算“二上”过程中，相关部门应在绩效结果应用时间衔接上予以考虑、延续性上予以明确，确保评价结果与预算安排应用“无缝对接”。根据财政部关于预算编制管理的相关要求，预算单位须在规定的时间内完成预算编制的“二上”程序。一上指的是第一次上报预算申请，二上指的是经预算管理委员会汇总平衡并分发之后的再次预算申请上报。预算编制的“二上”时间通常限定在每年的12月20日之前，而事实上，在“二上”程序完成之时，预算绩效评价结果并未形成。在此情况下，本文认为可采用以下两种方式，以消除预算编制与预算绩效评价的时间差异。一是调整预算单位第二次预算申请上报时间，比如将其上报时间设定在预算绩效评价的时间周期内；二是调整预算绩效评价时间，并将该时间段设定为与预算“二上”时间保持一致。（二）在管理上同步。根据《中华人民共和国预算法实施条例》（〔2020〕国务院令第729号）“第五十三条（四）：汇总本部门、本单位的预算执行情况，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况的报告和绩效评价报告”和《财政部关于贯彻落实<中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）“强化绩效评价结果刚性约束。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环”的规定，要求预算管理与绩效管理实现相互促进、相互提高的目的。在上述的绩效管理环节中，主要是绩效评价与结果应用与事前评估、项目监控相脱离，不在同一年度，从而导致了预算管理闭环与绩效管理闭环在管理时间上的差异。笔者认为，在当前预算体制较成熟的情况下，应对绩效评价时间进行适当调整，在相关操作细则上予以明确。本文认为，可采用以下方法平衡预算绩效与预算编制的时间差异。一是将部门决算与部门自评（或委托第三方）同步进行，根据财政部预算管理的要求，预算单位的预算决策时间和部门自评时间分别安排在两个不同的时间段，这就进一步拉大了预算绩效评价与预算编制的时间周期和时间段差距，而将两个不同时间周期范围的预算事务合并到同一时间段，就可以提升财政部门评价结果与应用的一致性。二是将预算评价时间调整到12月，在完整的年度预算周期内，可以更全面地反映预算单位的预算编制、执行和监督结果，从而为预算绩效评价提供精准的数据信息。（三）在操作上共振。按照預算绩效管理的要求，针对项目特点在不同的时间段组织评价，确保项目管理共振。一方面，要一次性做好事前评估。因为一次性项目在次年不再安排预算经费，绩效评价结果对次年预算经费安排无影响，须将绩效关口前移。结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，发好“准生证”。同时，落实好事中项目监控，对项目实施过程中发生偏移的，能及时纠偏的，继续保障；不能纠偏的，暂停项目直至取消项目。项目结束后，项目的绩效评价结果反映的是项目实施过程中的经验做法，可以为决策部门提供相关经验。因此，对一次性项目的绩效结果应用的重点是事前绩效评估和年中监控。另一方面，将跨年度、经常性项目的绩效评价时间前移。除按一次性项目做好事前评估、年中监控外，对跨年度、经常性项目安排次年预算时，应由项目管理部门提供当年的自评报告。重点项目可委托第三方机构组织实施，完成时间在“二上”截止时。确保评价结果可以作为财政部门次年安排经费的依据，也促进了项目管理水平的不断提高。三、结果应用应注意的事项由于绩效结果应用适应预算管理要求，影响了绩效评价时点，对单位财务部门具有较大的压力。既要做好本级预算、决算，又要同步提供绩效评价报告，真正达到预算提高绩效、绩效促进预算的目的，必须关注以下六个方面：（一）评价结果要合理。“近因效用”是绩效评价中因评价人主观判断而产生的评价偏差，也就是评价人往往以近期绩效评价结果评判整个预算周期，从而产生预算评价结果及其应用不公平的现象。特别是在预算编制、执行、监督与预算评价存在较大时间差的情况下，预算单位更应避免这种“近因效用”的评价弊端。预算单位可将月度、季度、年度预算绩效评价结果汇总分析，通过较长周期或多次预算绩效评价得出较为合理的评价结果。这就体现出预算绩效评价结果的相对公平公正，从而消除“近因效应”引发的预算评价偏差。（二）评价结果应用范围要广。长期以来，预算单位在预算执行阶段往往采取“责任到人、考核到人”的预算评价应用方式，这就极大地限制了预算绩效评价结果的应用范围。事实上，预算绩效虽然与相关责任人的作为有密切关系，但单位内部或职能部门内部中的每一个成员都与预算绩效执行的效果密切相关。如果以“责任到人、考核到人”的预算管理模式限制评价结果的应用范围，那么将极大地影响团队凝聚力，甚至可能加剧团队的内部矛盾。因此，预算单位应进一步扩大绩效评价结果的应用范围，将单位或部门所有人员纳入绩效评价结果的应用范围，并按责任、贡献或职务大小，分别划分不同的责任权重。（三）评价结果应用率要高。目前，虽然各地在推动预算绩效管理下了不少功夫，管理氛围逐步形成，但还是一种“自上而下”的推动式局面，属任务推动型，没有达到“我要做绩效”的目标。对事业单位财务人员来讲，除自身业务外，还要在较短时间内完成绩效相关资料的收集、整理，出具评价报告，与预算经费、决算报告同步报送，其评价结果的真实性、可用性存疑。若直接应用评价结果，必将进一步影响到次年预算经费的使用效益。因此，可借鉴工程造价跟踪评价的模式，与第三方机构组成评价小组，持续跟踪、收集评价资料，在年底形成决算报告时，同步提供绩效报告，确保评价结果真实可用。（四）信息公开要全面。近年来，随着政府信息公开力度不断加大，绩效评价结果也逐步纳入财务信息公开内容。但由于受以往经验的影响，绩效评价报告仅作为内部资料，就连内部的一般成员也难以知晓评价内容。既使按要求公开信息，有的部门也不愿向社会公开全面的财务决算报告、绩效评价报告，对需要公开的信息选择性公开。有的报喜不报忧，影响了绩效信息公开的全面性。没有通过公开信息，以倒逼的方式提高自身管理水平的意愿。（五）评价人员的综合能力要强。经验表明，评价人员的素质对评价结果起着重大作用。目前，财政部门设立了“主评人”制度，由专业能力突出和具有良好职业道德的“主评人”对绩效评价业务进行把关和控制，推动了绩效评价工作质量的提升。因此，对评价人员的能力水平除了相关具体要求外，还必须具有以下内涵：一是做一个有情怀的评价人。有情怀的评价人往往不会被眼前的利益所困扰，在从事评价工作的同时，让评价工作成为提升精神境界的一种手段，帮助相关部门提升价值；二是做一个有责任感的评价人。有责任感的评价人不仅会在评价工作中对自己负责，让自己在评价工作中不断提升能力素质，自觉地思考改进评价工作的方法和路径，也会经常性地复盘，总结好的经验和方法。三是做一个有事业心的评价人。评价工作不能“单打独斗”，需要团队的配合，更需要像接力一样，把好的评价经验做法传递下去。（六）评价结果应用要灵活。在评价结果的应用方面，通常是将评价结果与下年度预算分配、个人薪酬或职业晋升等挂钩。这虽然是预算绩效评价结果应用的重要内容，但并不能完全局限于此或由此限制了更灵活