浅谈“治理理论”

PAGEPAGE4浅论“治理理论”摘要：治理理论是二十世纪九十年代以来西方学术界较有影响的理论，是关于当前政府和政府改革的研究课题。治理理论产生于西方福利国家失败和市场机制失灵的语境中，它的理论基础是新自由主义和公共选择理论。治理理论在西方一经提出，很快就引起了中国学者的关注，并已成为学术界探讨的热点问题。治理理论虽对我国的政府改革有一定的启发意义，但由于社会发展阶段和意识形态的差异，决定了我们在研究治理理论时，必须结合中国的现实，做出正确的抉择。关键词:治理理论;理论基础;一．治理问题的提出二十世纪九十年代以来的西方学术界，治理理论十分流行，以治理为研究课题的著作开始涌现，并成为学术界争论的焦点。从1989年世界银行在分析非洲的发展形势时，首次提出了“治理危机”，再到世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”。“治理”一词在学术界传播的速度超出所有人的想象，与此同时，治理理论在实践上也被运用到各国的政府和政治改革上，甚至有学者提出“没有政府的治理”。治理理论产生于西方国家，因此作为舶来品的治理理论是否适应于中国，就成为中国学者争论的焦点。我国学术界开始重视这一理论，并且将这一理论应用于中国现实的政治问题，我们不能因为强烈的人文关怀而忽视了学者应有的学术理智，否则就会导致对治理理论的滥用和对政治实践的误导，治理理论的中国适应性问题，仍需要我们进行探讨和大量的理论和实践论证。本文将从治理理论兴起的背景和理论基础入手，以求能把握治理理论的精髓，从而对治理理论的中国适应性问题做一个尝试性的判断。二.关于治理概念的综述在英语中，“治理”一词可以追溯至古希腊语和古典拉丁语中的“操舵”一词，原指控制或操纵。在对治理的各种定义中，最权威的定义是联合国全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球近邻》一文中：“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式之总称，它是使相互冲突的不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括了有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，也包括由各种人们同意或以为符合其利益的非制度安排。”根据我国著名学者俞可平教授的观点：“‘治理’一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”治理是一种管理过程，包括公共权威的树立，治理机制的建立和治理方式的多样化。在西方学术界，作为全球治理理论的主要创始人之一的罗西瑙认为：治理是指“由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”研究治理理论的另一位权威学者斯托克对目前流行的治理概念作了一番梳理和比较后指出：学术界对治理理论已经形成了五种主要的观点：=1\*GB3①治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；=2\*GB3②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；=3\*GB3③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；=4\*GB3④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；=5\*GB3⑤治理意味着：办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。从以上各种关于治理概念的定义中我们可以得知：治理理论具有广泛的适应性，这是由于治理主体的多样化决定的，治理的主体可以是国家、公共机构，也可以是私人机构，更可以是公共组织和私人机构的相互合作。治理理论强调的是：在国家和政府不能发挥主体作用而需要相互合作的问题上，强调社会的作用，强调社会与国家的协作，也因此更加强调国家对社会的依赖关系，摆脱此前所认识的社会必须依赖于国家而存在。“治理”和“统治”从表面上看似乎没什么差别，尽管治理和统治都属于政治活动范畴，都需要权威和权力，但两者的实际内涵却存在很大的不同。治理需要权威，但和统治不同，这个权威不一定是政府，而且治理动员管理对象共同参与，是一个上下互动的管理过程。与此同时，治理在实会背景，实际上，治理理论的兴起也是对全球化发展浪潮的回应。随着“全球化时代”的到来，人类的政治生活正在发生深刻的变革，其中最明显的就是人类政治活动的重心由“统治”转向“治理”。在全球化条件下，任何民族国家的政治行为和政治活动都不再是单纯的个别行为，而是国际社会和国际政治中不可或缺的一部分，因为全球化使世界紧密联系在一起，世界各国是相互依存的。全球化首先是世界经济的一体化，而经济生活必然影响政治生活以及文化生活，经济全球化改变了传统的统治主体和方式。全球化的重要特征就是跨国组织和跨国公司的影响日益扩大，传统的国家主权论受到挑战，民族国家的主权和政府的权威不断受到挑战和削弱。与此同时，治理和全球化治理的作用便日益突出。国内有学者指出：“国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过治理和全球治理来实现。”全球化虽然对人类政治生活产生深刻的影响，但并不能因此用全球化来说明世界的现实状况，因为民族国家一直是人类政治生活的核心，世界的本质没有变，仍然是一个由民族国家构成的无政府社会。在全球化的背景下，治理理论主张的“多元治理”，强调民间组织的作用适应了这种全球化浪潮：全球化使世界趋于一致性，全球化加深了世界各国的经济联系。正是在这样的背景下，治理理论开始勃兴，它是全球化进程发展的必然产物，是冷战后国际政治经济格局新的发展阶段，顺应了时代发展的潮流，有利于推进全球公民社会和民主政治的发展。四.治理理论的理论基础及主要特征（一）治理理论的理论基础治理理论有着广泛的世界背景、社会背景和深刻的理论渊源。就其实践原因而言，由于西方福利国家政策的失败和市场机制的失灵，导致西方的政治学家和学者提出治理理论，试图以“治理”取代“统治”，以求解决市场和政府在资源配置中的局限问题。众所周知，任何一种理论并非只是一种应对社会现实问题的应对之策，在其背后有着深厚的理论基础，治理理论也不例外。笔者认为：全面把握和理解治理理论首先需要了解其理论本质和精神，而要理解治理理论的精神必须追溯至隐藏在它背后的理论基础。总的来看，治理理论有三大理论基础：一种是主张恢复古典自由主义的新自由主义；一种是主张用经济学方法研究政治学问题的公共选择理论；一种是批判现代自由主义的新保守主义。1.新自由主义自由主义是形成于近代并在当今的西方社会处于主流地位的一种政治思潮。作为一种哲学思潮，自由主义的发展经历了古典自由主义、主张国家干预的自由主义和主张恢复古典自由主义的新自由主义三个阶段，而新自由主义尤其是极端自由主义则为治理理论的兴起提供了直接的理论渊源。新自由主义反对积极自由，认同个人行为不受限制，不受干涉的消极自由观，要求消除一切妨碍个人权利的人为障碍。新自由主义的契约论模式认为：自然权利不仅具有不容侵犯的价值神圣性，而且常常表现出易遭伤害的现实脆弱性，所以其主张应该最大限度地降低来自他人、团体尤其是公共权力组织的种种不合理的外在干预。虽然自由主义的基本原则和前提假设是个人主义的，但与无政府主义不同，自由主义坦然接受人只能生活于政治社会这一既定事实，政府作为公共权力机构，其存在是有序社会生活得以维持的必要条件，但这种政府必须是管事最少的政府也就是古典自由主义所倡导的“守夜人国家”。由于看到了政府潜在的弊端，新自由主义主张有限政府，反对福利国家。新自由主义认为只要遵循一定的公正的规则，个人自私、理性的追求就会达到社会整体的协调和繁荣，就能自发产生一种合作秩序，而这种秩序以市场秩序最为典型，所以新自由主义主张发挥市场制度的优势。2.公共选择理论公共选择研究的是与市场选择、个人选择相区别的集体选择或者说公共领域的选择问题。由此我们可以得知：“作为一种选择，公共选择指的是与个人选择相区别的集体选择，是指人们通过某种制度安排集体决定公共物品的需求、供给与产量的过程，是一个个人偏好通过某种机制转换成经济行动的过程。与一般市场中的个人分散化决策相比，公共选择是一种资源配置的非市场决策形式。”其后的公共选择学派倡导将经济学上的方法论引入政治学领域，用以研究政治问题，以布坎南和图洛克为代表。公共选择学派的贡献在于其独特的研究方法，所以说公共选择理论可以说是经济学在政治学中的应用，经济学家从参与者、选择方式和选择标准三个关键要素出发，提出了效率和公平两个评价公共选择的标准。公共选择学派提出两个基本的假设：个人效用的最大化和政治的交换性质，并在这两个假设的基础上，引入经济学的方法论研究政治问题，得出许多结论，其中最有影响力的是“政府失败论”。政府对社会经济生活干预的途径是通过公共政策的制定和执行实现的，但任何一种公共选择方式都很难充分实现公共利益的最大化。由于市场机制在资源配置中存在缺陷，政府将提供一些市场不能提供的公共物品和公共服务，可是由于公共物品的供给缺乏竞争机制，导致行政机构的低效率和公共物品供给的低效率。同时，由于政府职能的扩张，政府机构出现臃肿，政府在介入经济活动时存在寻租和腐败现象，这已经成为一个世界性的问题，这一切最终导致公共决策的做出只是官僚机构、利益集团和其他的公共权力机构相互追逐私利、不断博弈的结果，从而导致“政府失败”。由此我们可以得知：公共选择理论对政府活动和政府行为持一种不信任和怀疑的态度。3.新保守主义新保守主义是对保守主义的当代新的发展和认识，迈克尔·哈灵顿是最早使用新保守主义一词的。“作为新保守主义政治视域中的治理理论，可以称之为‘治理话语’，治理话语排斥政治学知识中统治话语的独霸地位，以多中心治理为核心拓展了民主自治思想。”由此我们可以得知：治理理论和新保守主义有着不可割裂的联系。新保守主义是在对现代自由主义的批判中发展和成熟起来的，面对第二次世界大战后，西方国家普遍实行混合经济和高福利的政策，导致国家机构膨胀等现象，以至于后来发生了世界性的经济危机，新保守主义批判现代自由主义偏离了古典自由主义的精神，主张应该遵循古典自由主义的基本价值主张，重新重视市场机制的作用。“新保守主义者反对任何激进主义和乌托邦。在他们的眼中，只有秉持古典自由主义的基本价值，或者是哈耶克所称的‘人类合作的扩展秩序’，只有遵循人类行为所自发形成的价值和社会制度，对人类理性的局限性有清醒的认识，人类社会才可能进一步发展。”新自由主义、公共选择理论和新保守主义这三种相互区别却又相互联系的理论都对人类的理性持审慎的态度，对政府潜在弊端和市场机制优势和分析值得我们加以思考。在实践上，指导了美国里根政府的改革和英国撒切尔夫人的私有化改革，在当时也取得了较大的成功，也积累了一些值得见鉴的经验。虽然今天的治理理论有了新的发展和创新，而且观点众多，各自的主张也不尽相同，但可以肯定的是：治理理论的理论基础可以追溯到新新自由主义、公共选择理论和新保守主义上来。(二)治理理论的主要特征自从1989年世界银行在评估非洲的形势首次提出“治理危机”开始，“治理”一词便在学术界引起了越来越多的关注。从全球治理理论的主要创始人罗西瑙的没有政府统治的治理，到治理理论的另一位代表人物罗茨对治理的六种不同的定义，再到研究治理理论的权威人物斯托克总结的关于治理理论的五种主要的观点，我们都不难把握和理解治理理论的内涵和主要特征。国内有学者认为：“治理理论的主要内容包括以下三个方面：第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切；第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念—有效政府；第三，在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系作出了重要阐释。”这些观点都极具代表性，可是如果从政治哲学的角度来把握治理理论的主要特征也许会更好。从政治哲学的角度也就是从政治的“应然”或价值层面把握治理理论，更好的体现治理理论精神的应该是契约理念。契约理念的基本特征可以概括为：“（1）功利目的：契约关系骨子里是一种利益关系，原则上排斥行为方式的情感取向；（2）理性权衡：契约关系不仅涉及具体利益，而且‘充满了度量性和精确性’；(3)自由合意：契约行为具有选择性特征，它反映了当事人之间的一种自由合意的意志关系；（4）主体平等：作为一种自愿协议，契约内在地蕴涵着平等要求；（5）信守承诺：任何契约都意味着某种程度的约束。”从这我们可以看出：契约包含自愿、责任性、公开性和一致同意这四个要素。契约理论要求政府在社会生活中实施治理过程中不能以权威的身份主导治理，而是加强与公民和社会团体的合作，调动他们的积极性参与治理，从而实现共同治理。治理理论所体现的主要特征与政治哲学上的契约理念所体现的精神有着惊人的相似性，从政治哲学的角度认识治理理论，有利于我们更好地把握和运用治理理论。治理理论强调参与，公民和社会团体的积极参与；崇尚谈判，主张社会各主体应该在平等的基础上进行对话，以实现协作；而治理理论倡导妥协，为了社会的公共利益，呼吁社会各主体学会妥协，以寻求促进公共利益的实现方案。由此我们可以得出：治理理论的主要特征有：“治理以多元主体的共治为核心、治理以善治为目标、治理关系应以契约为主要形式、治理要求资源共享、治理要求重新定位政府职能。”治理理论为我们描绘的是一幅崭新的政治蓝图，而把握了治理理论的主要特征，也就能深刻的理解其理论精神和本质，为我们探讨治理理论的中国适应性问题提供了理论的支撑点。致谢时光飞逝，自己的大学生