论生态损害赔偿诉讼的原告

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摘要在经济迅速发展中，我国生态环境被破坏的现象越来越多，生态环境损害的救济离不开诉讼途径，而我国的生态环境损害赔偿制度处在建设初期，尚存一些不完善之处，如适格的原告范围偏窄、缺少法律依据以及与环境公益诉讼界限划分不清等问题。本文阐释了生态环境及生态环境损害等基础概念，介绍了国外生态环境损害制度的先进做法，并进行比较借鉴，提出完善我国生态损害赔偿制度的建议：根据我国国情扩大生态环境损害赔偿诉讼的原告资格范围、划清与环境公益诉讼的界限等，从而完善生态环境损害赔偿制度。关键词：生态环境生态环境损害损害赔偿立法建议ABSTRACTIntherapideconomicdevelopment,thephenomenonofecologicalenvironmentdestructioninourcountryismoreandmore,thereliefofecologicalenvironmentdamagecannotbeseparatedfromthelitigationway,andourcountry'secologicalenvironmentdamagecompensationsystemisintheearlystageofconstruction,therearestillsomeimperfections,suchasthenarrowrangeofsuitableplaintiffs,lackoflegalbasisandtheboundariesofenvironmentalpublicinterestlitigationunclearandsoon.Thispaperexplainsthebasicconceptsofecologicalenvironmentandecologicalenvironmentdamage,introducestheadvancedpracticeofthesystemofecologicalenvironmentdamageabroad,andmakesasuggestiontoimprovethesystemofecologicaldamageseverityinourcountry:toexpandtheplaintiff'squalificationrangeofthecompensationlitigationforecologicalenvironmentcompensationaccordingtoournationalconditions,todrawaclearlinebetweentheboundaryandtheenvironmentalpublicinterestlitigation,soastoperfectthesystemofecologicalenvironmentdamagecompensation.Keywords:EcologicalEnvironmentDamage,LegislativeProposalforDamages目录一、引言 1二、生态环境损害 2（一）生态与环境的概念之辨 2（二）生态环境损害的界定 3三、关于生态损害赔偿诉讼原告资格问题的立法现状及相关问题分析 4（一）关于我国生态损害赔偿诉讼中原告的立法规定 4（二）关于我国生态环境损害赔偿诉讼原告资格存在的现实问题 7四、国外关于生态环境损害赔偿诉讼原告资格的法律规定或实践 9（一）日本 9（二）美国 9（三）欧盟 10五、对完善生态损害赔偿诉讼原告资格的立法建议 10（一）扩大适格的原告范围 10（二）完善有关生态损害制度的法律 11（三）划清与环境公益诉讼的界限 11六、总结 12参考文献： 12致谢 13论生态损害赔偿诉讼的原告一、引言随着我国经济的发展，企业、工厂等也相应增多，在经济飞速发展的同时，给环境带来污染是难免的，而如今资源的过度开发，森林的乱砍滥伐，海洋的过度捕捞，河流随意排污等现象频频出现，这些现象难以得到遏制，造成生态环境的损害，我国实施保护生态环境以及环境修复、救济等措施已刻不容缓。为了解决生态环境损害以及环境修复、救济等问题，我国颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称改革方案），于2018年1月1日起在全国范围内试行，且于2019年颁布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。在初期，我国各方面还不够完善，有些规定还不够明确，且我国对生态环境这一词的涵义也存在不同的理解和认识，这对我国生态环境的非常不利的。我国生态环境在损害，而相应的制度和措施却薄弱，通过诉讼的方式来解决，这是必须的，是必不可少的，我国的试行法律中，虽有说明有关生态环境损害赔偿的诉讼原告，但这范围略有偏窄，应该拓宽适格的原告主体，针对有关生态环境损害赔偿诉讼原告，法学界也对此做了研究，不过这些理论研究仍然较为初步。本文旨在探讨什么是生态环境损害，分析我国有关的生态环境损害赔偿制度，探讨生态损害赔偿诉讼中适格的原告，原告在诉讼中起着关键作用，我国生态损害赔偿诉讼赔偿制度还不完善，针对此问题提几点立法建议，从而更好地保护我国的生态环境，对已造成损害的生态环境有更好的救济和修复措施。二、生态环境损害（一）生态与环境的概念之辨生态环境损害是有关于生态环境的损害，而生态环境与环境虽然存在一定的联系，但是也是有一定的差别，了解生态环境损害首先得区别开生态环境和环境的概念。环境这一词语频频出现在社会生活中，新闻报道工厂排污于池塘，造成大量鱼虾死亡；海洋里的动物搁浅，发现腹中存在塑料袋；冰山的融化，海平面上升等等，这是环境给我们的警告，当然这也影响着生态环境，那什么是环境呢？什么是生态环境呢？这两者存在一定的差异，环境是由很多因素构成，是以大气、水、土壤、植物、动物、微生物等为内容的物质因素，也是以理念、机制、行为等为内容的非物质因素。环境的主体很重要，决定了环境的大小和内容的不同，以环境属性来划分的话，可以将环境分为三个方面，自然环境、人工环境和社会环境，而现在探究的是自然环境。我们生活在自然环境中，我们的一举一动都影响着环境，乱丢垃圾，浪费水资源，汽车尾气排放等，这些都会给环境带来不良影响，对人们的活动非常不利，损害人们的生存环境，对社会公民的身体健康也非常不利。人们自身的活动其实给环境的影响是综合的，而环境也会有一个相当于反作用力，作用于人们，当然这也是综合的，所以给环境带来不良影响的同时，环境也会给人们带来不良的影响。环境里除了人，还有其他生物，其他生物也会因为人类的活动影响着它们的身存环境，人与其他生物不同的是，不但需要考虑自己的生存问题，影响着环境，还要自己适应各种各样的环境（包括社会环境），而且还要为了提高生活质量，通过自己的努力，自己的劳动去改善自己的环境，从而提高生活质量。这样的环境适合人的生存，但这种生存，需要利用到环境，社会需要发展，资源需要开发，人们需要资源，这样会给自然环境造成一定的危害，而这时就需要人们来治理，需要制定相关的政策，设立特定的组织，但这往往是不够的，即使在合法合理的情况下，也可能会给环境施压，危害到环境，人们应该相互监督，自律发展，对已经损害的环境要及时修复、救济，同时还要创新资源，创造新能源。生态环境也一样，并且需要更加重视，更值得社会的关注。要想更好的理解生态环境，得先从生态入手，生态是指生物(原核生物、原生生物、动物、真菌、植物五大类)之间和生物与周围环境之间的相互联系、相互作用[1]。总的来说，生态属于一种状态，生物的生存状态，同时也与环境存在一定的联系，很早以前，研究生态也是从个体出发的，随着时间的变化，研究的范围扩大，慢慢的生态涉及的范围也就越来越大了。而生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统[2]。生态环境对人类的生存和发展起着关键作用，妥善利用生态环境的资源有助于经济和社会的发展，过度开发与利用，不但不会因此增加利益，甚至还会增加负担。生态环境是与人类的发展息息相关的，环境是比较大的一个概念，可以说环境包含了生态环境，生态环境是环境的一部分，那么生态环境也有一些环境的共性，也具有相对性，人们给生态环境的影响，生态环境也会有反作用力，作用于人类，并且对人类的影响更大。（二）生态环境损害的界定那么什么是生态环境损害呢？从字面上来理解，是指破坏了生物之间的生存状态，破坏了生存的环境，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《改革方案》对生态环境损害的定义是:“本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化[3]。”我国官方的定义着重于强调的是生态环境的污染以及破坏，这样更针对污染和破坏生态环境的违法行为，这样看来是加强了保护生态环境的力度，打击了违法犯罪行为，但细想，是否这个定义还不够全面？在人们的生活中，经常听闻的是为了企业自己的利益，减少成本而不规范排污，甚至故意破坏、污染生态环境，这无疑是损害生态环境，而人们却很少听说给人们带来经济发展的合法活动有损害生态环境的事例，其实生活中也是有很多例子，人类的合法活动带来了发展同时也损害了生态环境，如日本本土较小，会填海造陆，为了通行的便利，开通海底隧道以及各种海洋资源的开发，这影响的是海洋的生态环境，核武器的研发，煤矿的开采，包括我们常坐的地铁（挖空地下），核电站的建立，这些都是人类合法的活动，并且促进了人类的发展，但这同时也会对生态环境造成了一定的损害，这些行为的初衷只是想着有利于社会经济的发展，并没有想过去破坏、污染生态环境，可这确确实实是给生态环境造成了损害，而我们要保护生态环境，就应该尽全力保护，尽可能全面的去保护，而不能只管制违法行为，所以笔者认为《改革方案》中对生态环境损害的定义还不够全面的，应该拓宽一下定义的范围，可以把官方定义中的“因污染环境、破坏生态”替换为“因人为活动”，这样就提醒了人们，在发展的同时考虑到了生态环境，并可及时采取措施保护生态环境和修复、救济以往因人为活动造成损害的生态环境，在不破坏生态环境的基础来发展，这才算是人类对自己的生存环境负责的表现。三、关于生态损害赔偿诉讼原告资格问题的立法现状及相关问题分析（一）关于我国生态损害赔偿诉讼中原告的立法规定在当下，有部分学者认为可以赋予生态环境自身或自然物主体资格，显然生态环境和自然物并不能自己提出主张的，此时就需要有代理人，代理人即社会公众，有着这种赋予生态环境自身或自然物主体资格想法的人，初衷是好的，社会公众作代理人，公众之间互相监督，是为了更好的保护生态环境，可细想，若这种想法得以实现，社会管理可能会出现很大问题，可能部分人是真心为了维护生态环境权益，目睹环境遭到损害，想通过诉讼的途径来救济，也可能会有个别人会为了利益滥用代理人的身份，贪图利益，并未想过维护生态环境权益，这种不仅加重了法院的工作负担，而且未能实质救济生态环境的行为，是不道德的。当今社会很多人只看重自己的利益，如果赋予生态环境自身或自然物主体资格的想法得以实施，给生态环境带来的好处并不大，反而会加大社会管理压力，降低司法界的工作效率，从而影响社会的发展。在法律界中还有人认为，人们自己的权利还不能够得到有效的保障，怎么能够赋予生态环境或自然物主体权利呢？赋予其等主体权利，却不能实现好的效果，这种想法显然是行不通的，在我国也是不被承认的。在我国和其他国家有过类似的案件，以自然物为主体，通过代理人提起诉讼，均被法院撤回，未受理这些案件，所以赋予生态环境自身或自然物主体资格显然是不可能的。根据我国颁布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，造成海洋生态环境损害且要求赔偿的，适用的是海洋\o"环境保护"环境保护法等法律以及相关规定，部分单位或者个人损害海洋生态环境的，应当根据其损害的部分承担相应的法律责任。在我国的海洋管辖领域里的海洋各种水产资源，海底资源以及海洋的生态都属于国家，那么海洋污染以及其他原因造成的海洋生态环境损害，损害的是国家的资源、国家的财产，毫无疑问国家可以作为海洋生态环境损害的受害者，国家当然有权提起诉讼。1999年修订的《海洋环境保护法》第90条明确规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，该规定明确了国家作为海洋生态损害赔偿诉讼的主体地位。确定了国家具有海洋生态环境损害诉讼的主体地位，但是国家却不能参加诉讼，因为根据国内法的相关规定，国家不能参加诉讼，需要有代表人代替国家，国家需选定行政机关，以行政机关自己的名义去参加诉讼，而行政机关是以财产管理人这一身份提出损害赔偿要求的，其行使的是国家赋予的权利，但是在诉讼中，双方的民事财产关系是平等的。在典型的“塔斯曼海”案中，被告质疑天津市海洋局的原告主体资格，而法院裁决认为，天津市海洋局在特定领域中代表的是国家，当国家的资源遭到损害，天津市海洋局有权利和义务维护国家资源，所以天津市海洋局与该案具有直接的利害关系，且符合法律的规定，有权提起诉讼。天津市海洋局属于地方部门，国家海洋局属于国家部门，而我国的海洋行政管理工作是中央与地方相结合，两部门行政管理工作相结合，国家海洋局授权天津市海洋局，应视为天津市海洋局具有同等于国家海洋局的诉讼原告资格，因此国家的海洋管理部门授权给地方的海洋管理部门，应视为地方的海洋管理部门具有同等于国家的海洋管理部门的诉讼原告资格。《海洋环境保护法》中也有相关的规定，国家相关环境保护部门、军队环境保护部门、海事相关部门、沿海洋相关部门等相关的部门负有保护海洋环境、海洋资源、防止和治理污染损害的责任，由此可知这些相关的部门均有权提起海洋环境损害的索赔诉讼，具有相应的原告资格。近年来，我国其他生态环境损害的事件频频出现，我国也提出了相应的措施，通过了《改革方案》，于2018年1月1日起在全国范围内试行。该方案中提到，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作,而且省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼5]。根据该方案可以看出，国家授权的省级、市级政府及其省级、市级指定的部门或机构有权对生态环境损害赔偿提起诉讼。为了社会的安定与和谐，保证社会秩序，由政府来管理生态环境也是理所应当的，政府也应该有担当，负责管理生态环境。近些年来，我国也有过一些生态环境损害赔偿的诉讼，重庆市人民政府对两个有限公司因实施未经处理的含重金属废水直接排出去的违法行为提起生态环境损害赔偿诉讼，并由重庆市第一中级人民法院审理，该案件区分了刑事、行政、和生态环境损害赔偿案件，且证明了省级、市地级具备生态环境损害赔偿诉讼的原告资格；山东省生态环境厅起诉两个有限公司生态环境损害赔偿案件中，两个被告先后在同一个地方排倒了各项种类都不同的污染物废酸液、废碱液等废物，这些废物相互作用严重损害了生态环境，该案件由济南市中级人民法院审理，山东省生态环境厅是山东省人民政府指定负责生态损害赔偿具体工作的相关部门，由此证明了省级、市地级政府指定的相关部门或机构具备原告资格，也有权提起生态环境损害赔偿诉讼。《改革方案》在试行期间，为法律界做了不少贡献，也减轻了生态环境的压力，在一定程度上救济了已被损害的生态环境，也初步的确定了有关生态环境损害赔偿诉讼的原告资格，为以后生态环境赔偿诉讼制度奠定了良好的基础。（二）关于我国生态环境损害赔偿诉讼原告资格存在的现实问题1.规定适格的原告范围小我国规定的生态环境损害赔偿诉讼的原告资格还不够明确，范围偏小，应该是适格的原告，却不能作为原告提起诉讼，这样非常不利于救济损害的生态环境。在《改革方案》中，省级、市地级政府被国务院授权为生态环境损害赔偿权利人，具备原告资格，以原告的身份为损害的生态环境提起诉讼，从而修复和救济以损害的生态环境。在我国的规定中，自然资源是属于国家的，而国务院是国家的最高行政机关，应代表国家管理自然资源，保护生态环境。我国的生态环境损害赔偿制度中，有一个磋商制度，政府可以先与具有损害生态环境违法行为的责任方进行磋商，若双方之间的磋商能达到救济和修复受损的生态环境的目的，那么可以不提起诉讼；但是，若双方之间磋商不能达到救济和修复受损的生态环境的目的，政府应当对此违法行为提起诉讼，保障社会公共的利益。省、市地级政府是生态损害赔偿诉讼的适格原告，提起的诉讼应该具有公益性，考虑的是社会的利益，生态的稳定，而不能存在私利之心。我国的《改革方案》中仅规定了省级、市地级人民政府或者省级、市地级政府指定的部门或机构有权提起生态损害赔偿诉讼，而作为行政机关，具有一定的权力，且熟悉大量的法律知识，掌握各种材料、数据、资源，这么强大的后盾，确实给生态环境治理带来很大的帮助，是救济生态环境损害不可或缺的力量，可是，试想省、市地级政府的人力资源也是有限的，仅规定了省、市地级政府有权作为生态损害赔偿诉讼的原告，范围过于狭窄，政府除了需要管理生态环境外，还有其他工作，兼顾各项工作的政府，容易忽视索赔的事项，对于管理生态环境可能不能实现最高效化，甚至可能会有些疏漏，给生态环境造成更大的损害；并且政府权力如此强大，部分地方的政府为了政绩，睁一只眼闭一只眼，对一些经济较好的企业、工厂污染生态环境的行为不采取措施，而公众和环保组织不敢干涉也无权干涉政府是否作为，造成生态环境继续被侵害，状况更加严重，持续下去后果不堪设想。2.缺少法律依据在我国颁布的《改革方案》中，生态环境损害赔偿诉讼是属于授权诉讼，是国务院授权给省、市地级政府的诉讼主体资格，授权诉讼从合法的角度考虑，还有点牵强。在我国的法律中，法律可以规定诉讼制度，然而《改革方案》不在法律和行政法规的范畴里，违反了我国的法律原则，这在我国的《立法法》中是不合理的，行政权力不能越权，可在此看来，却有点越过立法权的可疑，在我国的法律规定中，《立法法》中是没有规定国务院可以行政法规授权的，而该授权行为是违背了《宪法》和《立法法》的。而现在是为了考虑社会的利益、工作便利和应对生态环境的恶化，才有政府指定的被授权的部门、机构具备生态损害赔偿诉讼的原告资格。作为长时间管理生态环境的部门，有着丰富的经验和治理措施，按常理来讲，具有一定的优势，处理案件也更加方便，授权给部门也是有一定的意义，可是在法律里，确实是欠缺法律依据。在这方面我国颁布的《改革方案》有点不够严谨，这很可能会造成社会的不良影响，也是在诉讼中的一个漏洞，这个漏洞不及时修补，很可能会被社会的佼佼者深入揣摩，扩大漏洞，利用这个把柄、弱点给法院带来压力，这对生态环境损害赔偿诉讼非常不利，所以针对生态环境损害赔偿诉讼，如果仅依据《改革方案》，那么会出现诉权的法律依据不足的情况。3.性质不同的诉讼界限不清生态环境损害赔偿诉讼的本质目的与环境公益诉讼相同，但是这两者是不同的诉讼制度，有着不一样的请求权，必须协调这两者的关系。针对同一违法行为提起的生态环境损害赔偿诉讼，不影响公益组织提起环境公益诉讼，也不影响《改革方案》中规定的适格原告提起的生态环境损害赔偿诉讼，当这些诉讼同时出现时，法院的常规做法是将这些诉讼合并审理，就如重庆的污染长江诉讼案件，有一环境公益组织对此提起环境公益诉讼后，政府又对此提起生态环境损害赔偿诉讼，当时法院就合并审理了。以法学理论来说，这确实有些不合理，虽然是相同的法律事实，但是这是不同的两个诉讼，案由合并定为其中一种诉讼，对两个诉讼制度都不利，不应该合并审理。在目前我国生态环境损害赔偿制度改革初期，这样虽然有利于节省司法资源，但是这会限制生态环境损害制度的发展。四、国外关于生态环境损害赔偿诉讼原告资格的法律规定或实践（一）日本日本在我国一直有个不好的印象，但却不能反驳日本治理生态环境确实比我国有经验，我们可以学习一下日本好的，取其精华，去其糟泊。日本起初是并不看重生态环境损害，也没有财力和精力治理生态环境，后来日本的人民和组织不断抗议，日本才开始重视起来，并且出台了一些防止公害法令。而日本能在生态环境损害方面做得如此成功，最重要的是日本变革环境理念，把可持续发展观念放在首位，将产业发展靠后。日本的生态环境损害主要重视在预防事前行为，并且生态环境的主要责任人是政府，以行政诉讼做监督，确保政府对损害的生态环境及时采取措施，并且居民可以居民诉讼共同参与环境保护，因生态环境损害造成利益受损者可以。日本的生态环境损害处理方法，优点在于快捷且效率高，公民与政府共同出力，起到更好的监督效果；缺点在于增加政府的负担，增加压力，公民确实可以起到监督作用，倘若不设门槛的话，难免有些浪费司法资源。（二）美国美国早已关注生态环境问题，是早期颁布有关生态环境损害赔偿制度的国家之一，制定了完善的制定法和判例法，在生态环境损害的立法中获得了很大的成功，这说明了只有花心思和精力对待生态环境损害，才能更有效的防止生态环境进一步恶化，才能在生态环境损害方面取得成绩。在美国，州政府可以作为民众的代表提起石油污染的诉讼；政府组织以及其他非政府组织只要是参与了生态损害救助并且为此付出一定价款的组织具备生态损害诉讼的原告资格，可以提出诉讼；美国的《清洁空气法》中规定，因生态环境损害造成利益损失的利害关系人可以根据《清洁空气法》提起公民诉讼。美国生态环境损害赔偿诉讼最主要的主体是政府，美国十分重视自然资源损害，具备自然资源损害诉讼原告资格的只能是政府，而美国也颁布了不少不同的单行法律，公民和非政府组织是否具备原告资格，是要根据相应的单行法律来判定的。根据上述内容可知，美国的生态损害诉讼，并非任何公民或非政府组织都有生态环境损害赔偿诉讼的原告资格，适格的原告是有一定条件的，美国在立法中对公民和非政府组织的这题资格作了一定限制，这更有利于公众与政府共同保护生态环境。（三）欧盟欧盟的生态环境损害赔偿制度对完善我说的生态环境损害赔偿制度具有很大的帮助，我国可以借鉴欧盟的经验从而更好的推动生态制度的发展。欧盟采用的是两重权利人制度，第一重是国家作为赔偿权利人，第二重是公益性组织等非政府组织和公民作为赔偿权利人。国家作为第一重赔偿权利人，就应该担负起这个重任，主动、积极作为，保障生态环境的利益。当国家面对已造成生态损害的事件睁一只眼闭一只眼，或者不允理会时，公益性组织和公民就可以作为生态损害赔偿诉讼的原告提起诉讼。设立双重权利人制度可以清晰地划分了生态环境损害赔偿诉讼的原告之间的关系，国家政府在维护生态环境利益的最主要主体，其他非政府组织和公民是次要主体，作为次要主体可以监督国家政府履行该有的职责，还可以在国家政府不积极作为时，及时制止生态环境遭受破坏，以免生态环境继续恶化。双重权利人制度适合欧盟地区，对于我国是人口大国来说，参考欧盟的制度对我国的生态损害制度是有很大帮助，我国应就我国国情深刻考虑，引用欧盟生态损害制度的优处，完善我国的生态损害制度。五、对完善生态损害赔偿诉讼原告资格的立法建议（一）扩大适格的原告范围目前我国《改革方案》中只规定了省级、市地级及其指定的部门具备生态环境损害赔偿的原告资格，我国不妨参考一下欧盟的生态损害制度，扩大适格的原告范围。政府、公益性组织或机构、公民个人可对生态环境损害提起诉讼，具备原告资格，但必须对原告资格进行排序，不能平等享有原告资格。在原告资格排序中，政府和相关部门应作为第一位，政府和相关部门管理着生态环境，对生态环境的治理有一个宏观的理念，考虑的不仅仅是环境，还有社会利益，利于更好的保障社会秩序；而公益性组织、机构和公民个人应该作为第二位，排第二位的主要作用是为了监督政府和相关部门，当政府和相关部门面对生态损害而不采取措施，不作为时，可以原告的身份提起生态损害赔偿诉讼，及时救济损害的生态环境，制止破坏生态环境的行为。并且公民和公益性组织、机构是最利于监督生态环境的各种破坏行为，当发现且有证据证明企业、组织或其他个人正在做不利于生态环境的行为，继续作为将导致更严重的后果时，可提起诉前救济，及时制止损害行为。（二）完善有关生态损害制度的法律根据国外的经验，重视生态环境的发展，制