论生态环境损害的司法救济

PAGE10 摘要生态环境破坏是一种新型的破坏，不同于传统的人身，财产和精神破坏。这实质上是对公共利益的损害。以生态环境为“对象”的生态环境损害就是对生态环境“自身”的损害。结合我国法律制度和司法实践，可以发现生态环境损害的司法救济仍然存在许多不足。除了缺乏环境管理手段的帮助外，环境侵权法律制度方面的缺陷也决定了我国生态环境损害的司法救济不能做到尽善尽美。我国生态环境司法损害的立法缺失，传统的行政管制手段应对乏力，在此紧急情况下，寻求司法救济是唯一出路。本文将从司法救济角度分析我国在生态环境损害领域的构建完善路程。关键词：生态环境损害公共利益行政管制手段司法救济ABSTRACTAsanewtypeofdamage,damagetopersonalpropertywhichisdifferentfromtraditionalecologicalenvironmentandspiritdamage,itisessentiallyakindofpublicinterestsdamagetoecologicalenvironmentastheobjectofecologicalenvironmentdamage,isthedamagetotheecologicalenvironmentitself,acomprehensivelegalsystemandthejudicialpracticeofourcountrycanbefoundthatdamagetoecologicalenvironmentofthejudicialrelieftherearestillmanydeficienciesinadditiontoadministrativemeanstoremedythedeficiencyoftheenvironment,environmenttortlaysystemofdefectsalsodeterminesthejudicialreliefofthedamagetheecologicalenvironmentinChinacannotbeperfectinthisemergencysituation,theonlywayoutistoseekjudicialrelief.ThispaperwillanalyzetheconstructionandimprovementofChina’secologicalenvironmentdamagefieldfromtheperspectiveofjudicialrelief.Keywords:EcologicaldamagePublicInterestMeansofadministrativecontrolJudicialremedy目录TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、生态环境损害的界定及其救济的理论基础 1（一）生态环境损害的定义 1（二）生态环境损害救济的理论基础 21.法益是法律救济的基础之一 22.生态环境利益是环境法的部门法益 2三、我国生态环境损害救济的制度困境和实践困境 3（一）法律制度方面 3（二）司法实践方面 4四、完善我国生态环境损害法律救济制度 5（一）救济理论基础和具体结构 5（二）明确救济的前提 61.损害事实 62.因果关系 6（三）明确救济主体 6（四）补充救济程序 71.建立环境民事公益诉讼 62.诉前救济制度 7（五）完善救济方式 7（六）针对多元化救济的选择原则 81.效率原则 82.公平原则 8五、总结 8参考文献 9致谢 10论生态环境损害的司法救济一、引言湖北瑞斯特科技有限公司成立于2011年，是一家生产农药和医药中间体的化工企业。2016年底，该公司成年产的甲磺胺项目未通过环保验收即将废水排入长江，致使长江污染严重。周围群众向宜昌市公安局环保支队举报，据检测，瑞斯特公司生产废水超过国家废水综合排放一级标准。甲磺胺在生产过程中所排出的废水含有重金属铜和高浓度盐，对生态环境会造成极大的影响。而自2017年初开始，瑞斯特公司非法累计排放废水7000余吨，其配套的防治污染设施运行瑞斯特公司减少了600余万元。根据湖北省宜昌市三峡区人民法院的一审判决，被告单位瑞斯特公司犯有环境污染罪，被告人王宪文等人犯有环境污染罪。罚款从十万元至三万元不等。但长江流域因此废水的排放遭受的损害岂是这10万元能弥补的？近年来，环境污染等事件接连发生，简单罚款以及轻微的刑事处罚完全不足以震慑潜在的环境污染者，对于已经造成的生态环境损害，其修复和治理仍然需要国家和政府承担，对此引发了我的思考，我国对于生态环境损害没有具体的救济方法，尤其是司法救济亟待完善。生态环境损害的界定及其救济的理论基础（一）生态环境损害的定义2004年《预防和补救环境损害的环境责任指令》文章对环境损害做出了以下解释：不利的环境变化造成自然生态环境系统退化和自然资源枯竭的环境污染。我国对于“损害”的法律制度只有人身和财产损害。随着社会的发展，生态环境损害事件频发，社会不得不引起重视，行政处罚等措施的弊端日益凸显。马骧聪教授从“环境权”的角度对生态环境损害的定义为：危害环境的侵权行为，不仅侵犯了他人的财产权，也侵犯了他人的人身权和环境权。这种观点理论性强，而缺乏实际操作。蔡守秋教授认为，基于生态环境损害与传统环境损害之间的关系，环境损害不同于传统的人身损害和财产损失，此观点来自欧盟法律，欧盟的《自然2000网》对受法律保护的区域和物体作出了明确的规定，但我国对生态环境保护和救济所作出的规定仍只是局部范围。而我国以竺效教授为代表的一类观点，从立法定义模式的选择角度提出了对于生态环境损害应采取的立法模式和具体概念，即人为活动已经或可能导致人类生存和发展所依赖的生态环境任何组成部分的整体物理、化学和生物性能或任何其多个部分之间的相互作用的任何重大退化，这种观点理论与实际相结合，具有一定的借鉴性，但仍需进一步的完善。（二）生态环境损害救济的理论基础1.法益是法律救济的基础之一法律的调整对象不仅仅是权利，某些正当利益即使不具备权利条件但仍应当受法律保护。根据法律对其保护的程度不同，可以将利益划分为三种层次：一般利益、法益、权利。值得注意的是某项具体的利益在此结构中并非固定，经济的发展和社会的进步都是引起位置改变的重要原因。人们普遍认为，从一般利益，法律利益到权利，需要一种对利益进行分类的立法技术。法律利益是法律选择利益的结果。它是受法律保护的利益，它不同于作为经济基础的利益关系本身，但是没有被法律明确承认。法律只是消极地承认它，也就是说，一方面，法律肯定了它的合法性。另一方面，它提供的保护仅比权利弱。现实生活中有许多合法的价值和利益需要保护，但是很难将其纳入特定的众所周知的权利中，因此它们只能以法律形式存在。2.生态环境利益是环境法的部门法益生态环境破坏的根本利益是生态环境利益。从概念法学的角度来看，不能给生态环境效益确切的意义，但可以从以下几个方面把握其特征：⑴生态和环境利益是人类对生态价值的需求以森林生态系统为例，森林作为木材进入市场并体现其经济价值，其生态价值体现在净化空气，节约用水，提供动植物繁殖地，从而保护环境的能力上与生物多样性。生态环境利益本质上是公共利益。⑵生态环境是公共产品其主题具有未指定的范围和广泛的范围。因此，生态环境利益是大多数人共同的利益，也是公众的利益。尽管有人认为利益是一个主观的概念，不同的人对利益的需求也不同，但这并不意味着任何人的任何需求都可以成为法律利益，只有立法者根据人们的一般观念予以承认和保护。对于相同的生态系统或地理环境，不同的主体始终具有不同的利益主张。这些主张中有一些是纯粹出于个人喜好，与社会利益背道而驰，有些则反映了社会成员的共同要求，对于这些主张，法律显然不可能承认所有主张，也不能将它们平等对待。只有关系到社会整体发展，反映成员共同需求的公共环境利益，才能成为法律承认和优先的法律利益。我国生态环境损害救济的制度困境及实践困境（一）法律制度方面从我国环境领域的有关法律法规来看，对生态环境破坏没有明确的定义和相关法规。只有《海洋环境保护法》中对减轻海洋生态破坏有明确的规定，具体章节为四、五、六、七、八章对海洋环境的污染损害作出了阐述。从章节名称可以看出，它不是对人身和财产损失的补救措施。相反，它侧重于减轻对海洋生态环境本身的损害。附则第九十五条也阐明了损害海洋环境的污染的含义。它是指将物质或能量直接或间接引入海洋环境，造成有害影响，破坏海洋生态生物资源，危害人类健康，阻碍海洋渔业和其他法律活动，破坏海水使用质量并降低环境质量。根据船舶油污损害赔偿责任原则和船东，货主共同责任原则，建立船舶油污保险油污损害赔偿基金制度。第九十条第二款进一步规定了救济的对象和方法。换句话说，如果破坏海洋生态海洋水生资源海洋保护区对国家造成重大损害，则依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门应代表国家，要求负责人赔偿损失。此外，根据具体规定，该法第六十六条规定了赔偿责任和实现救济的保障措施，国家完善和实施了船舶油污造成的民事赔偿责任制度。但是海洋生态破坏的具体定义是什么依旧没有明确的说明。中国目前与环境相关的利益保护和救济主要是建立在民法基础上的，并且通过侵权法制度的扩展和修正得以实现，但民法毕竟是私法，保护私人利益，作为大陆法系侵权法的衍生，对于环境污染和破坏所造成的人身损害、财产损害以及精神损害将作为环境侵权法的重点问题。缺乏针对生态环境损害实体法律制度，导致目前中国对生态环境损害的救济主要依靠行政手段来实现，主要包括行政命令和行政处罚。行政命令包括：责令限期恢复原状、责令限期改正和采取补救措施等；行政处罚包括：警告、罚款、拘留、没收、停业、关闭、扣留或吊销许可证等。尽管上述措施已在一定程度上内化了生态破坏的外部不经济性，但其局限性也很明显。一些具有补救性质的环境行政命令，例如恢复原始状态的命令，消除危险的命令，赔偿损失的命令等，只要损害无法恢复，就没有实际的执行可能性，而这只是行政处罚。这种行政命令不能适用于减轻所有生态和环境损害，对于某些无法恢复到其原始状态的损坏，则不可能执行，因此只能将其应用于行政处罚。行政处罚的弊端更为明显，因此这类损害无法获得相对充分的救济。其次，从操作层面上讲，由于缺乏相应的支持措施，执行力度不强，负责人掌握的环境信息和修复技术相对不足。所以愿意接受惩罚，即使履行职责也可能无效。行政部门处罚本质上是对为违反环境保护法律法规的惩罚，而不是对损害的赔偿或补偿。如若造成的损害是合法行为，政府行政机关不作为，则这些救济方式无法开启。此外，行政处罚通常会对赔偿额设定一定的上限，即当生态破坏超过一定程度后，环境行政部门的行政罚款最高不得超过该限额，因此如果发生重大生态破坏，罚款额不能与犯罪者实际造成的损害相对应，也不能完全减轻环境和生态损害。此外，我国行政罚款收入与生态环境治理费用支出不对称，根据国家有关规定，行政项目收费分为收入和支出两大类。行政罚款直接上缴国库，环保费用由国家出资。但国家资金有限，只有污染是极其严重的才能得到环境治理投资，因此使得许多污染或破坏的生态环境无法得到及时处理。一方面，罚款不能用于弥补其所依据的环境损害。即使处以罚款，也无法治理环境。另一方面，当罚款不足以弥补环境损害时，则由整个社会的纳税人共同承担，有失公平。（二）司法实践方面除了行政管制之外，诉讼还成为弥补生态损害立法缺失的另一种补救措施。公民、组织、行政机构、监督机构、甚至地方政府都在积极探索以减轻公共生态损害。环境侵权法律制度重点解决环境污染和破坏对人身、财产和精神的损害，生态环境损害虽不处于救济的范围，但可以要求责任人消除损害恢复原状。尽管缺乏立法，但在司法实践方面，还是有一些公民、组织、行政机关，监督机构，甚至地方政府都在积极探索以减轻公共生态和环境利益。一个典型的例子是2005年的松花江水污染事件。北京大学法学院的教授和研究生以自然人（松花江，太阳岛，鲟鳇鱼、鱼）为共同原告提起了环境民事公益诉讼。请求黑龙江省高级人民法院尽快恢复被污染的松花江流域的生态平衡，应当保障松花江流域的自然权利。学者主张，对此事件的行政处罚不足以减轻污染对生态环境所造成的损害。利用自然物体作为共同原告向法院提起环境民事公益诉讼。尽管法院并没有受理，但仍促进了生态环境损害救济观念的确立，也进一步促进了环境民事公益诉讼制度的建立。四、完善我国生态环境损害法律救济制度（一）救济理论基础和具体结构1.救济方式的理论基础现有法律制度无法从根源上弥补对生态环境造成的损害的原因是：从思想根源上讲，对生态环境本身的损害不被视为对公众生态环境利益的损害，是一种独立的损害，不单是导致人身财产损害，所以从制定环境法的最初便没有抓住核心，而侧重于间接损害的缓解，故，我们要以生态文明为风向标，强调人与自然的和谐共处，建立公共生态环境利益与私人生态环境利益协调发展的观念。救济的具体结构以民法为基础的环境法对环境利益的保护和救济，是以通过侵权法本身的修改和扩大来达成，而公共生态环境利益由于其特殊性只能作为环境法的一种独立的法律部门，因此需建立一个独立的环境法体系和框架。建立这个框架系统首先需要认识一个前提，现有法律在减轻生态和环境损害方面的缺点，是由于制度本身的功能限制引起的吗？是什么原因导致制度设计不合理？对于前者不能强迫它对其进行修改，从而导致法律制度和职能的混乱。对于后者，我们可以通过改进立法技术来对其进行改进。按照这种思路，我们可以发现，首先，环境侵权制度的实质是保护私人利益，而不是保护公共利益。因此胡乱地扩大其保护范围是不可取的，否则会造成法律体系内的冲突。其次环境行政措施具有及时有效的特点，能够达到迅速准确的目的，其优势性明显，可以作为生态环境损害救济体系框架的基础，但仍注意到此措施的缺陷。可能会导致诸如局部救济缺口之类的问题，因此需要建立一系列补充系统。此外，现有的生态环境损害赔偿责任构成不明确，救济对象不全面，司法救济渠道不畅通。通过系统的补充扩展和扩展可以改善这些方面。救济程序，救济方法等方面应加以改进和完善，以建立基本的救济框架。（二）明确救济的前提1.损害事实《环境法》第41条明确指出，单位一旦造成了环境污染损害的，有责任消除危害，赔偿遭受直接损失的单位或个人。想象一下，因果诉讼首先会对生态环境造成破坏，从而导致财产损失，间接损害赔偿不以违法行为为前提，因此直接损害赔偿不应以违法为基础。可以假定，对于生态环境的损害，有责任消除损害，并造成损害。2.因果关系相对于伤害行为与诸如个人财产之类的间接损害之间的连接关系，有害行为与生态破坏之间的直接因果关系更加容易确立，环境侵权中的那些典型案件的因果关系需要两个证明环节：一是危险行为与生态破坏的因果关系、第二是生态环境破坏与个人财产破坏之间的因果关系。因此，只要能在第一环节中证明因果关系，就可以由当事方对生态环境损害承担责任。即使无法证明第二环节之间存在因果关系，行为人也可以承担第一条环节的责任，并且可以部分或间接地实现对生命和财产权的救济。（三）明确救济主体本文认为，自然物体不具有法律主体资格，生态环境损害的减轻无法通过生态环境本身来实现，生态环境的破坏从根本上破坏了公共生态环境，对生态和环境利益的破坏实际上是破坏的主要对象是人类，因此需要对人类进行补救，但是并非每个人都有相同的主体资格，可以不受限制地自由提起诉讼。相反，它必须建立结构化的救济主体结构。立法应从公共利益考虑的角度给予政府优先救济对象资格，并从合理的政府监督和有效的公众参与资格角度给予公民主体、以及其他组织救济的资格（四）补充救济程序1.建立环境民事公益诉讼现有的补救措施主要是通过行政程序追究肇事者的行政责任，但是行政责任不能涵盖所有的生态环境损害，特别是当法律行政行为造成生态环境损害时行政程序无法启动，这要求我们在现有的环境行政手段救济的基础上，建立一条司法救济途径，即允许救济主体提起民事诉讼，以追究行为人的责任。考虑到公共生态环境的利益，而不是传统民事诉讼中的私人利益，本文将生态环境损害的民事诉讼划分为环境民事公益诉讼。在民事公益诉讼方式中环境民事公益诉讼最为特殊，是指对造成公共环境利益损害的特定主体公民，请求法院提供损害的民事救济或者保护主体的诉讼。对环境造成损害的环境权持有人自已向人民法院提起民事诉讼，法院将根据民事诉讼程序对诉讼进行审判。无论是从具体案例的角度，还是从建立宏观制度的角度，环境民事公益诉讼对于降低生态环境损害的意义重大。环境民事公益诉讼于实现生态环境损害救济而言是最为关键的途径。首先，损害生态环境本身也是在损害公共利益。只有赋予特定社会主体公共利益的权利，我们才能提供获得环境损害司法救济的基本方法。第二，环境公益和环境公民公益诉讼是建立生态环境损害救济制度上的突破。在此过程中，特定的社会主体有权要求环境损害行为者通过诉讼为其行为付费，并承担生态环境恢复和再生的责任。这样，各行各业的参与者，甚至是潜在的环境破坏者，都必须有意识地将环境破坏纳入其行为后果，以保持高度警惕，避免环境破坏并承担庞大的环境再生项目。环境民事公益诉讼可以通过诉讼的外部驱动力，促进环境保险，基金制度，生态环境损害赔偿等主体制度的建立。2.诉前救济制度为了使上述公共利益诉讼权分配在实践中更加实用，还需要支持相对应的制度设计，诉前救济制度是指权利人在起诉法院之前是根据情况的紧急性而定的。法律要求法院提供的救济通常包括诉前禁令，财产财产保全和证据保全。目前，只有在知识产权案件中才能有所体现。（五）完善救济方式主要目的是恢复原始状态，救济的根本目的是将受损的生态环境恢复到原始状态，因此，如果损害是可修复的，则以责任的形式恢复原始状态应该是最彻底和最全面的。另一方面，生态环境破坏的受害人从因果关系出发，只要行为人从源头上限制造成破坏的原因，就非常有利于环境的治理和修复。否则，即使支付罚款来弥补损失，但不能排除造成损害的根本原因，也无法从根本上防止损害，恢复生态环境的原始外观是不可能的。在大多数情况下，对环境的损害无法挽回，但根据污染者的基本原则，行为人还必须承担由此造成的损失的全部代价。由于生态和环境损害赔偿案具有许多普通赔偿案所没有的功能性和无与伦比的复杂性，生态损害赔偿的具体规定仍需探索。针对多元化救济的选择原则1.效率原则行政手段是强制性和直接的。行政相对人处于被动地位，不