对我国土地征用补偿费标准的几点思考与设想(定)2

PAGEPAGE1对我国土地征用补偿费标准的思考与设想（衢州市衢江区人民政府法制办公室沈雪祥）我国土地征用中有关土地补偿费的现实矛盾十分突出。在社会主义市场经济体制建立完善过程中，如何建立适应市场经济体制的土地征用补偿费标准，是一个很值得探讨的问题。本文从土地征用补偿费标准实施后的不断改进出发，对现行土地征用补偿费标准所存在的缺陷进行分析，并提出建立适合我国国情的土地征用补偿费标准制度。一、土地征用补偿费标准的产生和改进（一）土地征用制度的产生我国土地征用制度产生于建国初期建设和发展的起步阶段。该制度的设立基点有三个：一是土地属于国家和集体所有。集体所有实质上是在实现全面的社会主义公有制过程中，基于我国的农村土地小农私有的社会基础的一种过渡制度。所以，国家在进行经济、文化、国防建设及兴办社会公益事业需要集体土地时，实行无偿征用，也是与全面实现社会主义土地公有制的目标相一致的。二是满足城市建设和发展的需要。国家很难有大量的资金用于城市的建设发展，而且征用土地是为了社会公益事业的需要，对土地实行无偿征用与情与理也无悖。三是企事业单位的国家所有和土地的社会主义公有是统一的。因此，国有单位使用国家所有土地采用无偿划拨，是国家基于公共利益而设定的一种权利。但这一权利过分强调了国家的行政权而忽视了农民土地所有的财产权。（二）土地征用补偿费标准的产生伴随着土地征用的产生以及市场经济的产生，土地征用补偿费标准便应运而生。第一，最根本的原因是土地为农民生存的根本，当国家基于公共利益的需要征用了土地之后，农民便失去了生存的源泉，所以应当对农民进行一定的补偿，使其保持原有的生活标准。第二，市场经济不允许土地无偿被征用。在市场经济体制下，绝大多数资源的配置都是由市场机制完成的，土地作为一项重要的经济资源自然也不例外。第三，公民法律意识的增强。农民在其权益受到侵害的时候，有着很强烈的诉求。（三）土地征用补偿费标准的改进土地征用补偿费标准从1986年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土管法》）制订并于1987年1月1日正式实施后，经历了19年的历史。1998年的《土管法》修订案作出了如下改进：删除了用地单位安置劳动力的规定；征用耕地的补偿标准由该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍提高到6至10倍；将安置补助费的标准由该耕地被征用前三年平均年产值的2至3倍，提高为4至6倍；将每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的10倍提高到15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的20倍提高为30倍。2004年的《土管法》修订案把“征用”改为“征收”。二、对我国现行土地征用补偿费标准的评价（一）当前我国土地征用补偿费标准的缺陷及分析第一，土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，也大部分地方，征用土地工作的透明度不够，没有体现公开、公平、公正的原则。具体表现为：第一，某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见。有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记手续，农民只能被动接受；有些地方甚至把《土管法》规定的公告理解成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，要动用公检法力量强制执行。第二，补偿标准的确定不与农民见面，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法和补偿安置费的倍数，事后也很少同村民协商。三、对于我国完善土地征用补偿费标准的设想（一）对城郊菜农土地征用的补偿费标准的设想城市扩张首先涉及对城郊菜农土地的征用和补偿。《土管法》第47条规定，“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用其他土地的补偿费标准，参照征用耕地的补偿费标准规定。”在经济欠发达地区，大多是丘陵、山区，耕地的年平均产值低于郊区相对肥沃的菜地。因此，对菜地的补偿费标准应比对耕地的补偿费标准高一些，才是公平的，比如规定在8～10倍左右。而就我们所知，很多地方是用一个标准进行补偿的，无论是近郊的菜地，还是离城稍远的耕地，其土地补偿费都是一个标准，即使是有点差别，也是非常小的。有的地方对非耕地补偿费的标准仅及耕地的一半。因此，为了不使先富裕起来的菜农利益受损太大，以至于少部分农户由小康返贫困，需要我们区别对待不同用途土地上的农民利益补偿问题，对近郊菜农的补偿制度进行创新。笔者认为对菜农的补偿需要考虑三个因素。一是对菜地征用本身最佳用途的补偿。菜地的地理位置离城市较近，本身不仅包含着绝对地租，而且包含着级差地租，其征地补偿费中应当包含级差地租部分。二是给予失去土地的菜农法定保险及生活费补偿。对于菜农转为市民的应予以办理与城市居民相同的法定保险，或者一次性予以补助；对于过去种菜时收入较高，而由于补偿费标准低，导致原有生活水平下降的，应当给予更高的生活费补助。三是近郊菜地上的附着物也存在级差地租问题。因此，对菜农的补偿，除前两项外，还应充分体现地上建筑物的补偿及拆迁费用的补助。（二）对耕地征用的补偿费标准的设想城市不断向外围扩张，必然涉及对远郊农耕地征用和对农耕地征用的补偿。笔者认为，《土管法》第47条规定的补偿标准是值得商榷的。按该条规定，如果前三年都丰收，则年均产值较高；如果前三年收成不佳，则显然不利于农民。其次，所谓前三年平均产值的6至10倍，并不能体现土地的最佳用途。如有的耕地可种水稻，也可以种荷花等观赏植物。在人们崇尚生态旅游的今天，种荷花等观赏植物比种水稻有更大的经济价值。在此情况下，按旧有的种植结构来测算土地补偿标准，本身就存在低估土地潜在价值的问题，更不用说按照前三年平均产值的倍6至10倍的计算方法来确定赔偿额的问题了。笔者认为，对征用耕地农民的补偿，应充分考虑以下四个因素：一是体现耕地自身的最佳用途；二是失去耕地的农民自身的生活水平不能下降；三是养老所需费用及参加养老保险等社会保障所需费用；四是耕地上不仅附着房屋，而且还有水利等设施。因此，不仅要考虑对房屋的赔偿、拆迁补偿费，而且还应充分考虑对除房屋外的水利等构筑物的赔偿。（三）对征用农民土地上的附着物和青苗费的补偿费标准的设想城市不断扩张，必然造成对农民土地上的附着物和青苗的破坏，也就必然涉及对征用农民土地上的附着物和青苗费的补偿。首先，需要对征用农民土地上附着物的补偿制度进行创新。《土管法》第47条第四款规定，“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。”第24条规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”第25条规定，“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。”笔者认为，这些规定显然不仅适用于在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，它也应适用于在城市规划区内的集体土地上实施房屋拆迁。就现行的住房补偿的制度安排而言，这样的置换使失掉土地及旧有住房的农民付出更大的代价。面对征地，他们别无选择，而要住新房则财力又不够，就有可能陷入寄人篱下的困难处境。而长期以来，我国的房地产平均利润远远高于世界平均的利润水平（15%），达30%左右。因此，我们应当建立如安居工程之类的机制，使住房价格降低，让失地的农民在其承受能力以内就能搬进新居。其次，需要对征用农民土地上青苗费的补偿制度进行创新。就青苗费的补偿而言，经济欠发达地区应定得高些，才能保证农民起码的生活。我们知道，如土地不被征用，每年地里会长几季庄稼，有收成，有粮吃；或有菜卖，有收入。青苗费的补偿制度安排，不仅应考虑农民当季的收入，还应考虑其土地本身每年几季的收入和土地本身的最佳用途。（四）对征用土地安置补助费标准的设想对被征用土地的农民来说，搬迁安置是需要花费大量的时间和财力的，对此应对农民的安置和搬迁进行补助。对《土管法》第47条规定的对其安置人口数的计算标准，笔者认为这种制度安排有计算太繁琐、不好操作之短处。可以以实际拥有承包地的人数为依据进行土地安置补助费的补偿，这种制度安排操作方便，简单易行。同样在具体的补助费数量标准方面，也需要区分相对偏远的耕地与近郊的菜地等土地级差，应当适当提高郊区农民的安置补偿费。另外，《城市房屋拆迁管理条例》第31