社会保障基金管理的效率探讨

社会保障基金管理效率探讨摘要：中国社会保障基金管理中存在体制不顺、挤占资金、收缴困难、成本过高、缺乏监管等问题，已经对我国的社会保障事业造成损害，我们应该打破社保基金管理的条块分割局面、统一制度、加强监督、降低成本，实现投资的多元化，力求资金的保值增值，适当培育非政府组织参与社保基金管理，促进社保事业健康发展。关键词：社保基金；基金管理社会保障是保证社会成员基本生活、促进经济发展和社会稳定的“安全网”，社会保障基金则是支撑这张网的物质基础，是社会保障制度发挥作用的基础条件。社保基金的筹集与管理既是社会保障制度实现其收入再分配功能的基础，也是社会保障制度运行过程中的中心环节。如果不能依法、足额地征集社会保障基金，并合理、有效地使用社会保障基金，社会保障制度就难以实施，其保障作用就会落空。目前，在我国建立健全社会保障制度已经成为人们的共识。经过二十年的建设，我国已基本建立了比较完备的现代社会保障体系，但在其运行中却始终存在着一系列问题，影响着这张“安全网”作用的正常发挥，问题之一就在于社保基金的管理落后于当前社会保障的需要。我国社保基金管理中的问题改革开放以来，伴随着经济体制的改革，我国进行了社会保障制度的改革，社会保障制度改革的重要内容之一就是实施社会统筹，建立社会保障基金，并不断完善对基金的管理。目前，我国的社会保障基金已初具规模，基本具备了为促进经济的增长和社会的稳定发挥作用的基础条件。但是，在社会保障基金的运行和管理过程中仍然存在着许多问题。具体来说，首先，社会保障基金管理体制不顺，基金切割，难以创造效益。从中国政府的行政构架来看，对社会保障基金采取的主要是财政总监督下的部门分管体制，行使基金管理职能的部门主要有民政部、劳动和社会保障部、财政部，而卫生部、教育部等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体也在自己的职责范围内行使着对一些基金的管理权。各种社会保障基金分散在各部门管理，民政部门管理着救灾救济资金、国家福利资金、优抚安置资金等；劳动和社会保障部管理包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险基金在内的各项社会保险基金；财政部直接管理着部分财政性保障基金，同时参与管理社会保险基金及民政部门管理的社会保障基金等；建设部门管理着住房公积金；教育部门管理教育福利基金；卫生部门管理着公共卫生基金；一些自治或半自治机构承担着相应的社会保障资金管理责任。这样繁杂的基金管理体系就引发了社会保障收支难以精确统计、基金营运效率难以提高、基金难以保值增值、管理成本过高等各种问题。其次，基金收缴困难，影响基金收支平衡。受经济发展水平相对落后、人们长期习惯于家庭保障、对社会保障的信任度不高、部分企业逃避缴费、社会保障法制不健全等因素的影响，我国社保基金平均收缴率比较低，城镇养老保险收缴率在80%左右，而农村可以说就没有建立起现代意义上的社会保障制度。收缴率是衡量社会保障基金管理水平的重要标志，基金收缴的不足，必然会导致基金收支平衡的困难，影响社会保障制度的运行。再次，基金安全存在隐患，基金被挤占、挪用现象严重。自社保基金开始建立以来在不同范围内就一直存在着违规动用社保基金的问题，极少部分地区的社保基金甚至成为犯罪的温床。虽几经清查回追，全国仍有几十亿的社保基金没有收回和纠正使用。社保基金存在安全隐患的根由在于社保基金管理不规范，没有权威性的法律文件，基金的管理缺乏严格的监督机制。以至于部分政府部门错误认为（甚至明知故犯）自己有权支配社保基金，在面临财政困难时调用社保基金用于地方建设；连本应属于非营利单位的社保经办机构也违规操作，进行营利性营运，挤占挪用社保基金，运作得好，利润就成为经办机构的额外收入，运作不好所造成的损失则会被当作经办机构的管理成本去核算。我国社会保障资金还存在巨大的漏洞,为了应付未来人口老龄化将要带来的支付危机以及规避中国社会保障的转制成本,我国采取的是统帐结合的养老保险模式，劳动者缴纳的保险费用分为社会统筹和个人帐户两部分。现在的问题在于统筹帐户和个人帐户在统一管理，导致统筹资金不足时用个人帐户填补，几年下来个人帐户实际上在空帐运行，如果不尽快将个人帐户做实，将来的支付危机对于社会保障制度的打击将会是致命的。应该说，统帐结合制度与统帐分离管理模式可能是较为实际的选择。这样，在有关部门收集保险费用后，资金分别进入统筹帐户和个人帐户，不同帐户的资产分别由不同的主体进行管理，完成保值增值的过程后，在给付期共同进入退休金储蓄帐户。但至于个人帐户的空帐运行问题就需要采取其它的补救措施了。由于管理的混乱，现在很难对社会保障的这一部分资金缺口有精确的数据，各专家、学者对此的估计也不尽相同，保守的估测也在1万亿到两万亿元左右。有的学者提出用国有股减持的办法解决这个问题，考虑到我国的国有企业实际上是“卖的出去的舍不得卖，舍得卖的卖不出去”，而且一提起国有股减持，很多股民会认为是国家在“圈钱”，所以减持国有股份未必是一个可行的办法。财政部长项怀城表示要在5年任期内解决5000亿的缺口，结果如何只有等事实来检验了。另外，社保基金管理成本过高。这些年来，社保经办机构管理费用逐年攀升，由于管理费用从社保基金中按比例提取，而且因为没有统一的规定造成管理费用提取比例偏高，管理费成为基金流失的一大渠道。杨良初在《关于加强社会保障财政管理的若干思考》中提到，我国1992年养老保险管理费用比1991年增加23.4%，达8亿元，约为养老保险给付增长幅度的2.5倍;1994年地方养老保险机构从养老保险基金中提取管理费12.52亿元,比1993年增长25.83%,人均支出管理费3.38万元,比1993年增长12.67%。此外，失业保险基金中的失业保险机构管理费用支出也偏高，占总支出的17%左右。其他社保基金经办机构的管理费用、办公费用也比其他管理较为规范的国家的管理费用高出很多。过高的社保基金管理成本也对基金的支付能力产生着比较严重的负面影响。还有一个重要的问题就是基金经营回报率低，保值增值困难。我国社保基金回报率由于缺乏完整的资料统计，难以做出确切的估计，部分学者估计为3%左右。这样的基金回报率显然很低，如果抵消同期通货膨胀率，基金回报率几乎没有。这主要是因为国家对社保基金在投资运营、投资主体、投资方向、投资规模、投资比例等方面都有严格的限制，基金经营投资渠道不畅通；另外，过高的管理费用也过多挤占了经营利润。这样，社会保障基金就面临着巨大的贬值风险，就难以实现我国实行社保部分积累制的初衷，难以应付人口老龄化所带来的社会保障支付规模的日益扩大化，难以实现社会保障的负担由代际转移向自我保障的转化。社会保障基金投资的严格管制还阻碍了社会保障制度促进资本市场发育功能的发挥，经济和资本市场难以从社保基金的运营中受益励。相比之下，NGO的类似激励就小得多。一个典型的对比就是我国每年大约投入200亿元于扶贫工作，但收效甚微，扶贫贷款有一半以上难以收回；而我国著名经济学家茅于轼等人在山西临县湍水头镇水龙头村进行的扶贫试点却取得了很大的成就，资金产生滚雪球效应，越积累越多（从1993年最初的1000多元，加上后续汇入基金，发展到2000年的100000元）。NGO的实际耗费的人力资源也许等同于甚至高于其它形式的管理，但毕竟其显性成本要少得多。目前我国的NGO很不发达，大量的非政府组织挂靠行政部门，成为准政府组织，民间非政府组织申办条件比较严格，申办手续烦琐。因此，我们需要采取积极的措施，培育发达的非政府组织。一旦具备了条件，我们就可以适当地将类似扶贫资金、救济物品的收集发放甚至于社保基金的发放等事务性工作交由非政府组织去做。培育发达的非政府组织的另一个益处在于，他们也可以在社会上筹集大量的款物用于救灾、济贫，从而在一定程度上减轻社会保障制度的经济压力。社保基金的管理是一个综合性的系统工程，如何改善、提高基金的管理水平是一个世界性的课题，我们只有根据我国的具体经济发展情况，综合考虑社保基金的收缴和支付情况，考虑管理者的具体管理能力以及我国的资本市场及其内外环境，尽可能的趋利避害，时刻关注基金的运营状况，做好对基金的监督工作，才能尽量地发挥社保基金的作用，发挥社会保障制度的作用。参考书目：1.《社会保障理论》李珍主编中国劳动社会保障出版社2001.122.《社会保障学—理念、制度、实践与思辨》郑功成.商务印书馆2000.93