论全面预算管理在PPP 项目中的应用

近年来，PPP这种政府和社会资本相互合作的项目建设运营模式取得了良好的成绩。随着我国PPP项目模式的完善发展，如何在保证社会公共服务需求和质量的基础上，提高财政风险防控能力成为各方需要重视的问题。经过实践证明，厘清PPP项目建设运营过程中的职责划分，对项目开发周期实行预算控制，可以保证PPP项目如期竣工，顺利进入运营阶段。一、全面预算管理在PPP项目中的应用价值(一)预算管理红线是控制PPP项目风险的重要工具PPP模式是在公共设施建设和运营过程中，由政府部门和社会资金合作开展的一种模式。这种模式可以有效节约财政支出，降低国家财政支出压力。基于PPP项目更偏重公益性质的特征，因此，政府部门是PPP项目的主要参与方，且部分项目中相关部门还需要进行一定的资本支出，甚至政府在项目筹建过程中发挥着财政补贴的作用，在一定时期内进行税收优惠等。由此可见，PPP项目运行情况、财政资金使用情况等成为了政府对项目评估环节的重要考察方向，而PPP项目的投入与社会收益也必然会影响到当地政府的财政收支。对此，政府应将此责任控制在合理范围内，明确PPP项目支出预算控制红线，从而有效防控财政风险。(二)运用中期预算管理调控PPP项目财政风险由于PPP项目的建设周期比较长，相关的利益方较多，其中的不确定因素也较多，这些因素都会引发各种变化，由此增加财政支出。近些年，随着我国财政制度和国家治理体系的发展，国家财政预算管理体制改革不断深入，将PPP项目投资纳入预算管理中，可以对资金的使用进行有效监管，并通过预算的滚动执行，提高财政资金的利用率，有效防控财政资金风险。(三)预算管理制度可为防控PPP项目风险提供多方位保障在项目预算审批过程中，必须要考虑到PPP项目经济效益与社会效益指标的可行性，保障PPP项目中政府合同义务的履行。同时，预算控制可以确保财政资金及时到位，避免发生资金纠纷，影响双方的投资收益，从而维护国家政府的公信力。预算绩效评价可以评估反映PPP项目对预算资金、财政拨款的使用情况，及时发现其中存在的不足，并进行优化，从而促进PPP项目模式的发展。通过预算信息对外公开的形式可以向社会和相关监管部门公示项目资金的投入与收益情况，以防发生财政资金违规使用、资金流向不明、预算超支的问题，保证财政资金安全。二、我国政府部门针对PPP项目出台的预算文件梳理(一)财政引导《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中，从责任划分，测算、能力评估以及信息公示等方面对政府和社会资本的支出进行了明确，综合评估了PPP项目实施前和实施后，政府年度财政支出的变化，为预算管理工作的开展提供数据参考。同时，该文件提出要对政府财政能力进行评估、论证，分析政府是否能有效履行PPP项目合同义务，财政资金投入能否按预期顺利展开，确保PPP项目的顺利开展，控制PPP项目资金风险。(二)纳入政府中期预算根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》相关规定，只要涉及政府财政支出的合同，财政部门都要进行中长期预算规划，核定PPP项目合同内容，并纳入财政预算范畴内。同时，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中也明确了，对涉及运营补贴、经营收费权和其他支付对价的项目，应在财政年度预算中进行规划，详细反映在政府财务报告中，并在人代会和常委会进行汇报。(三)预算审批与资金使用标准《中华人民共和国预算法》中对财政预算审批有明确要求：加大重点项目财政预算支出合理性的审查力度；预算项目决算审批时，应对项目财政支出政策的实施情况、重点项目预算支出和资金使用绩效进行综合分析评价。同时，《中华人民共和国政府采购法》规定，政府性采购应严格按照审批的预算执行，采购物资和服务应采用公开招标的方式进行。采购标准，如果采购项目属于中央预算项目，应由国务院明确要求；地方性政府采购，应由省、直辖市、自治区等人民政府明确要求。(四)支出使用方向信息披露在我国政府针对PPP项目出台的预算文件中，关于支出使用方向信息的披露要求包括以下内容：第一，支出项目明细。要求明确列示PPP项目相关的支出项目，包括资金用途、项目名称、支出金额等详细信息。这有助于公众了解具体的支出用途和项目进展情况。第二，支出计划和安排。要求披露PPP项目的支出计划和安排，包括年度支出预算和具体的时间安排。这有助于公众了解项目支出的时间节点和计划执行情况。第三，支出目标和效果评估。要求说明PPP项目的支出目标和预期效果，并对项目的实施情况进行评估和反馈。这有助于公众了解项目的成效和效益，并对项目的进展进行监督和评估。第四，支出监管和责任追究。要求明确相关部门的支出监管职责和责任，确保PPP项目的支出合规性和有效性。对于违规使用资金或其他不当行为，要求追究相应责任。第五，公开透明要求。要求政府部门将PPP项目的支出使用方向信息公开，并提供公众查询渠道和信息披露平台，方便公众获取相关信息。这些披露要求旨在加强PPP项目的财务管理和透明度，确保资金使用的合规性和效益性。通过披露支出使用方向信息，可以提高公众对PPP项目的了解和参与度，增强政府的信息公开和问责机制，促进PPP项目的良好运行和社会效益的实现。三、全面预算管理在PPP项目中应用存在的问题(一)各方参与主体战略目标不统一PPP项目参与方主要包括政府、社会资本、融资机构、施工单位、运营单位、保险公司以及工程专业机构等，社会资本进入公共项目的投资、建设和运营中，可以减少财政支出，推进公共基础设施的顺利建设，提高公共服务效率和质量；社会资本的主要目的是获得投资收益，因此，更加关注运营增值性；施工方则是通过承包施工项目，获得经济利益，提升市场竞争力。由此可见，PPP项目全面预算管理中普遍存在参与各方的战略目标不统一，相互之间存在利益博弈的问题，导致预算管理失效。(二)预算编制缺乏价值性全面预算编制不仅仅是财务预算的编制，还涉及经营预算和决算预算，同时，应考虑价值创造。但是当前PPP项目预算编制过程中，没有将资金的利用效益考虑在内，导致预算编制全面性和科学性不足，没有实现利益最大化目的。同时，由于参与方为政府和社会资本，存在预算资金不能及时到位，施工进度延迟、运营支出不协调等问题，很容易造成长期预算失衡，但是短期预算中无法体现的问题。(三)市场预测和过程控制难度大由于PPP项目普遍周期比较长，而项目采购测算过程中会确定项目的长期预算目标，没有考虑外部因素变化的影响，但是项目实施过程中可能受政策、经济环境、法律法规以及技术等原因影响，导致执行过程与测算过程存在较大偏差。预算执行过程中，投资预期和实际分离，加大了预算控制难度，影响预算控制效果。(四)预算绩效考评与奖惩机制不健全当前，PPP项目考核过程中，存在考核主体和考核对象单一的问题，考核方式包括实地考核、比较分析等。但由于考核方式比较单一简单，加之考核指标设置不够明确、全面，对关键指标的考核主要为事后考核，缺乏过程中的监督和控制。而针对PPP项目的绩效考核一般以外部监管要求为依据，考核指标集中在财务领域，如项目投资额、项目营业收益、项目利润、成本费用等，没有考虑项目的长期运营价值、资金利用效益等因素。四、全面预算管理在PPP项目中有效应用的措施(一)建立预算组织机构根据全面预算管理原则，建立健全全面预算管理组织机构，为全面预算管理的实施提供基础。具体的组织机构设置如下：设置预算管理委员会，主要负责预算目标的制定和下达；预算管理委员会下设投资决策中心，主要职责为向下属部门传达预算编制方针和要求，同时汇总、平衡、协调、分析和调整整体预算；项目中心主要负责投资预算的编制、执行和控制，项目施工质量管理，工程成本控制等；利润中心主要负责项目经营预算的编制、执行和控制，项目运营规划和管理，运营成本控制等；收支中心主要负责财务预算的编制、执行和控制，资金管理，税务筹划等；考核中心主要负责预算绩效考核评价、反馈以及奖惩机制的执行等。(二)统一各投资主体的战略目标全面预算管理的实施应以战略为导向，以PPP项目整体战略为目标。在制定项目整体战略时，首先应考虑项目参与各方的诉求，强化各参与方的全局意识，政府方也应加大政策支持力度，社会资本方应调整资源配置，建设承包单位要提高技术水平，降低建设成本，通过这样明确各方的权责，提升凝聚力，以统一战略目标。并将战略目标纳入全面预算管理中，结合预算绩效考核，辅以科学的激励奖惩机制、约束机制以及风险控制机制，让项目参与各方发挥自身的作用，促进PPP项目的顺利进行，最终促进项目战略目标的实现。(三)以现金流为核心编制预算PPP项目建设运营过程中，现金流发挥着重要的作用。自项目筹备阶段，政府相关部门应组织参与项目事前评估工作，尤其要关注当前地方政府的财政水平与投资能力，并结合市场调研结果、同类别项目等信息数据，预测项目未来的现金流，该数据也可以反映项目未来的收益情况。项目采购阶段，也意味着政府认可了论证结果，因此，建议针对PPP项目编制预算时以现金流为核心，由社会资本方进行预算的测试和安排，本质上是对项目预算目标的调整和分解。在预算编制过程中，可以采用目标成本法进行编制，即以市场为导向，以项目的目标售价和目标利润为基础，测算项目的目标成本，通过各方参与的配合，制定利润计划和成本控制计划，在此基础上测算现金的流入和流出值，计算项目内部收益率，这也可以作为政府财政支出和社会资本方决策的预算目标。PPP项目的生命周期可以分为建设期、运营期和移交期。建设期内，主要的现金流入为资本金、长期借款以及政府补贴等；主要现金流出为建筑安装费用、设备采购、土地款、工程建设其他费用、建设期利息等。运营期内，主要的现金流入为经营收入、政府补贴以及其他收入；主要现金流出为运营支出、主体大修、贷款本息、设备重置以及税费等。移交期的主要现金流出为评估费、管理费以及税费等。项目中心主要编制投资预算，包括建设期的建筑安装成本费用、采购成本费用、工程建设其他成本费用以及施工产值等，运营期的重置成本、维护成本以及大修成本。利润中心主要编制经营预算，包括建设期的建设期管理费，运营期的期间费用、营业收入、营业成本和营业利润。收支中心主要编制财务预算，包括建设期的利息以及资金平衡，运营期的资金成本、税金支出以及资金平衡等。(四)加强预算执行与控制在PPP项目预算管理中，预算审批通过下达后，各中心应积极执行预算。结合施工运营计划将预算指标进行细化分解，并将分解后的预算指标落实到各中心和岗位，确保预算执行的有效性。预算控制应坚持“先预算，后执行”的原则，强调事前预算，过程控制，各中心应优化业务流程，规范业务行为，从而保证预算执行控制的有效性；定期检查各中心和岗位预算责任指标的落实情况；完善预算预警机制，设置预算预警级别，分析预算计划与预算执行之间的偏差，及时预警，及时纠偏，从而保证预算计划的有效落实。(五)开展阶段性预算分析与调整预算分析可以采用对比目标成本和实际成本，结合宏观因素和客观因素，工作任务和工作效率的分析方法，根据项目公司风险管理制度以及各部门的工作规范，按照差异幅度设置预警指标，以强化各中心的预算过程控制力度。预算调整可以分为预算时间调整、预算额度调整，调整时应综合考虑对长短期目标的影响。此外，PPP项目公司可以将预算分析与调整职责划分至投资决策中心，一方面可以从全局出发，统筹规划；另一方面，该中心比较熟悉项目的总体预算目标，可以综合把控各种因素。(六)基于KPI法开展预算绩效考核预算绩效管理是服务于PPP项目的战略目标，支持项目的价值创造。预算绩效考核采用关键指标法(即KPI)，是以战略目标为导向，通过设置关键绩效指标体系，将价值创造和战略目标相关联，在此基础上进行绩效管理的方法。在绩效考核指标设置过程中，根据其重要性，合理设置指标权重，最终获得完整的考核指标体系。PPP项