内部控制视角下行政事业单位预算管理问题研究

近些年，随着信息开放程度的不断提高，民众对行政事业单位资金使用情况越来越关注，行政事业单位如何管好用好财政资金已成为社会的焦点。然而，部分单位预算管理控制意识薄弱，预算管理质量不高，存在资金浪费情况，造成了国有资产流失。因此，各单位应加强预算管理内控，通过内控手段约束预算资金的分配和使用，遏制违规行为，保证预算始终在可控范围内，确保物尽其用。一、基于内控视角预算管理的意义（一）内部控制的内涵内部控制是指，为保证组织经济活动正常、有序、合法开展，对组织内部财务、人力、资产、工作流程，采取的自我约束、规划、控制等措施的总称。实际上，内部控制是一种有效的内部监管机制，可有效提升组织运营效率，为组织结构优化提供导向，以便于组织、协调单位的生产经营活动。因此，构建完善的内部控制体系，可及时组织内部管理的缺陷，预防风险的发生。显然，内部控制理论，可谓预算管理机制优化提供导向，各单位应基于内控视角完善预算管理机制。（二）基于内控视角预算管理的意义1．保证预算管理机制的稳定运行在新经济环境下，行政事业单位资金来源增加，支出项目增多，预算管理与控制难度提升，传统的管理模式已无法满足需求，预算编制与执行中存在的问题逐渐突显。若行政事业单位仍沿袭传统管理思路，导致预算与决算差距进一步扩大，势必造成财政资金的浪费。而将单位的预算管理与内部控制进行有机融合，严格管控行政事业单位的所有收支，增强预算控制力，提高预算监督实际效果，便可保障预算管理机制稳定运行，全面提升行政事业单位预算管理的整体质量。2．确保国有资产的安全与完整预算执行过程中，涉及实物资产、国有资产，一旦发生营私舞弊行为，不仅会导致资产流失，还会损害政府公信力，降低民众对行政事业单位的信任，阻碍公共事业的发展。尤其是专项预算资金的使用中，资金的流失，势必引起不良社会舆论。加强预算内控，使预算管理做到规范化、标准化，贯彻落实预算政策，提升会计核算的准确性、可靠性，保障预算执行的有序性，便可确保国有资产的安全与完整，防范预算风险的发生，使行政事业单位保持良好的财务状况。3．提高资金使用效率预算是对未来一定时期内收入和支出的安排，关系到行政事业单位财政预算的分配和使用。若行政事业单位的预算管理存在问题，将影响财政资金的配置，降低资金使用效率。如，一些基层行政事业单位在进行多个基础项目建设中，预算安排不合理，有的项目资金结余，有的项目资金不足，预算资金没有得到充分利用。做好预算内控，开展预算执行分析，及时掌握单位预算执行的动态，合理配置单位预算资金，便可有效提高预算的严谨性、针对性，解决预算执行问题。4．提升单位的履职能力基于内控视角的预算管理，可提高预算管理的全面性，对预算的编制、执行、监督、评价等环节都进行相应控制，能延伸预算监控深度，使预算控制形成闭环，减少财政资金的浪费。实际上，一部分单位存在预算资金浪费、闲置问题，就是由于内控力度不足，财务监督薄弱，部分资金始终处于监管之外。因此，行政事业单位可通过内部控制措施，监督、评价预算管理，找出管理问题，减少监管漏洞，提升预算控制能力，从而增强单位的履职能力，为事业任务的落实提供保障。二、行政事业单位预算管理存在的问题预算管理发挥着重要职能，可支持单位战略目标的实现，促进单位资源的合理配置，增强单位抗风险的能力，为单位激励机制的完善提供导向。然而，一部分单位的预算管理存在不足，导向作用发挥不明显，无法给事业任务的实施提供保障。为给后文建议的提出奠定基础，下面本文通过几点分析现存问题。（一）预算管理体系不健全预算管理业务并非一项孤立的业务，它贯穿于整个财政工作中，需要有完整的管理体系，才能形成控制力，对单位经济业务产生实质影响。然而，多数行政事业单位对预算控制不重视，没有建立完善预算管理体系。其一，预算管理机构不健全，缺少预算委员会，预算相关工作职能划分不明确，权责边界不清晰。由于责任不清，相关工作问题得不到高效解决，经常出现“踢皮球”的现象。其二，管理制度不完善，缺少详细的预算管理办法和细则，“大额资金”的限额标准没有明文规定，大多约定俗成，导致后期预算的调整过于随意。其三，预算管理机制运行不畅，没有明确的预算管理工作要求，预算管理制度得不到有效执行。（二）预算编制的科学性不足目前多数行政事业单位预算编制局限于当年预算，缺乏全局意识，预算编制与单位规划不匹配，预算编制缺乏前瞻性、整体性，预算草案的准确性难以得到保障。实际上，在预算编制的过程中，一部分单位不仅预算范围模糊，定额标准不详，且未落实《行政事业单位内部控制实务操作指南》，未建立完整的定额标准体系，造成定额系数分配存在诸多的不合理之处，无形之中增加了预算风险。而预算编制方法选择方面也存在着问题，仍在沿用“基数+增长”的老方法，未落实“零基预算”，预算编制不科学、不严谨性，随意性较大，埋下了诸多隐患。（三）预算审批不严谨预算审批的目标在于确保预算编制的完整性、合理性，找出预算编制不合理部分，及时提出审批建议，修正不合理预算。通过有效的预算审批，便可提前发现预算问题，减少损失，规避风险。但实际工作中，多数行政事业单位预算审批环节不健全，没有完善的预算审议机制。且预算审批权限划分不明确，存在职权交叉或责任缺位的情况，造成预算审批不严谨。由于预算审批的缺失，导致不合理预算未被及时修正，给预算分解和执行造成了诸多障碍，不利于预算的执行。（四）预算执行不规范行政事业单位预算执行过程中，预算刚性不足，存在擅自扩大开支范围和提高开支标准的情况，甚至随意变动开支内容。例如，在采购资金的使用中，经常出现超预算采购的情况。此外，各单位在预算执行的过程中，执行监督与检查力度薄弱。由于缺少执行监督，导致执行进度滞后，资金沉淀结余普遍，资金使用效益不高。另外，预算调整方面，没有规范的调整程序，存在乱支滥用的现象。显然，这些问题的存在严重降低了资金使用效率，造成了国有资产的流失和浪费。（五）绩效评价缺位预算绩效评价是检验单位预算资金使用效益，确认单位预算资金分配和使用合法性、合规性的主要手段。然而，多数行政事业单位缺乏绩效意识，绩效评价范围不明确，绩效目标设置不科学，脱离行政事业单位的实际情况。且绩效评价结果的利用率偏低，未将绩效评价结果与预算安排联系在一起。这导致绩效评价流于形式，其功能未能得到有效发挥，反而增加了预算管理工作量、工作难度。三、内控视角下加强预算管理的措施随着各单位经济业务复杂性的提高，传统预算管理模式已逐渐无法满足需求。行政事业单位可借助内控理论，增强预算控制能力，强化事业单位履职能力。因此，本文将通过以下几点分析具体的管理措施，望改善各单位预算控制的现状。（一）完善预算管理体系为加强预算管理与控制，行政事业单位应基于《政府会计准则》，结合内部控制理论，构建职能明确的预算管理机构与内部控制委员会，合理划分预算编制、决策、执行、绩效评价等相关工作任务，明确权责边界，避免各部门相互推诿责任。另外，行政事业单位应完善预算管理制度，通过制度明确管理标准、指标、权限，对票据的储存、核对、使用做出规定，对收支的范围做出要求，从而减少规则漏洞，提高预算控制的严谨性、规范性。此外，要落实“收支两条线”的管理模式，制定合理的预算控制程序，明确预算管理的办法和细则，从而强化日常监督，让预算监督与检查常态化，进而保证单位预算管理机制的稳定运行。若出现重大决策，要实行“会签制度”和“集体决策制度”，防范“一言堂”，限制乱发滥支，减少不必要的支出项目，从根源上规范行政事业单位预算收支行为。（二）提高预算编制质量预算编制存在问题，势必给后续预算的执行造成障碍。因此，行政事业单位要合理明确预算编制的范围，加强对预算编制的内部控制，进一步提高预算编制质量。具体来讲，在预算编制前，要认真了解国家经济形势和财政情况，做好前期调研工作，从而为预算编制奠定基础。支出预算要与单位发展规划紧密结合，根据单位实际运营情况，按内部控制要求细化预算项目，对预算收支进行分类管理，合理确定预算目标，妥善安排各项资金，确保预算编制与实际核算相符。另外，预算编制时，要分级编制、逐级汇总，落实“零基预算”。若有大额支出，要进行事前论证，正确测算“预算定额标准”，避免预算指标偏离实际情况。（三）加强预算审批做好预算审批，才能提高预算安排的科学性、合理性，使相关预算收支受到有效控制。因此，行政事业单位要树立预算审批意识，严格划分预算审批权限，通过内部控制，构建职能制衡机制，避免发生职权交叉或责任缺位的情况，提高预算审查权威性。尤其大额支出，必须对资金的用途、支出进行严格审查，认真审核预算编制数据，对资金支出的必要性、合法性、真实性进行确认，确保预算编制的准确性。此外，行政事业单位要完善预算审批流程，对相关业务处理提出要求，要求各部门严格按流程提交预算数据。而在预算审查环节，内部流转文件中，要设签字确认栏，确保审查留痕，避免后续责任认定环节没有认定依据。（四）加强预算执行控制为提高预算执行效率，促进预期预算目标的实现，行政事业单位应加强对预算执行的监督与控制。具体监督控制措施包括，其一，强化预算刚性。行政事业单位要进一步明确预算资金使用范围、使用额度、支出标准，要求未经审批不得擅自调整预算，杜绝乱支滥用。其二，落实经济责任。在预算执行过程中，要明确第一责任人，将经济责任落实到个人，提高相关人员对预算执行的重视，从而提升预算资金的使用效益和效率。其三，要加强预算调整控制。出现预算调整情况，要严格履行预算调整审批程序，做好汇报工作，审批后才可做出调整。其四，各单位加强财务信息化建设。实际上，各单位预算执行控制力的薄弱，主要原因是就是各部门之间存在信息差，预算执行信息掌握不及时，难以第一时间发现预算执行问题，很多时候只能进行事后管理。因此，各单位要积极加强财务信息化建设，将信息技术融入预算管理，通过信息技术对预算执行进行动态监控，及时采集预算执行数据，根据预算执行进度，随时对不合理支出做出正确调整。（五）做好绩效评价为找出预算管理的不足，应从内部控制视角，开展针对性的预算绩效考核评价，确认单位预算资金的使用结果是否达到预期财务指标。具体来讲，行政事业单位可通过制发文件的方式，对预算绩效评价做出详细解释，明确绩效目标、绩效指标、绩效评价范围、绩效评价对象。指标的设定要符合单位实际情况，将财务因素与非财务因素都考虑在内，避免指标体系脱离现实。而且在进行绩效评价前，要收集、整理预算执行数据，做好调查取证工作，确保绩效评价的客观性。另一方面，在绩效评价后，行政事业单位要加强对预算绩效评价结果的利用，要对评价结果进行深入分析，找出预算管理问题形成的原因，对相关工作做出整改。此外，对单位预算管理工作中的失