社会福利 课件 第九章　英国的福利政策

第九章英国的福利政策本章重点英国在第二次世界大战中全民福利供给和《贝弗里奇报告》的影响下,逐渐形成福利共识,进而建成福利国家。撒切尔夫人、梅杰、布莱尔、布朗和卡梅伦政府在面对不断变化的社会需求时都进行重大福利改革,这些改革对英国乃至整个世界的福利制度产生了深远影响。基本概念福利国家;《贝弗里奇报告》;福利私有化;大社会1948年,英国正式宣布建成世界上第一个福利国家。经历近80年的政策改革与实践,英国对福利建设的探索影响了许多国家。总的来说,英国的福利政策演变呈现出以下特点:国家的社会保障职能逐渐转移到私人部门、志愿部门、社区和家庭;福利支出不断缩减;福利供给形式由经济补贴转向就业支持和人才培养;不断强化个体社会责任。第一节福利国家的建立英国福利国家的建立经历了一段漫长的历史过程,其萌芽可以追溯至1601年颁布的《济贫法》。然而,真正成为英国社会政策转折点的是工业革命。面对新工业社会所带来的公共卫生、就业、贫困和教育等问题,人们找不到先例来指导他们。直到20世纪初,人们对国家社会职能的定位仍未达成共识,政策改革呈现出间断性与不均衡特点。在政策制定中,政府不得不试图调和教会、贵族、各主要党派、地方当局、职业协会等社会群体之间的矛盾。这一现象直到第二次世界大战结束后才迎来了根本性的转变。一、战时团结与普遍主义实践第二次世界大战中,英国政府遵循全面战争的福利逻辑(warfare-welfare),强调全面战争的胜利依赖于政府对全民福利的供给,社会福利模式由选择性转向普遍性。这场全面战争是英国历史上第一次的“人民战争”,完全依赖全体人民(而不仅是军队)的努力和支持。广泛的战争动员扩大了政府职权,引起了社会对全体公民健康和福利的关注。除了政府职权的转变,全面战争还给社会带来了普遍主义的信念与政策实践。枪炮面前,无论穷人还是富人都需要住所和保护;在食物的普遍短缺下英国王室也不得不吃垃圾食品;超额利润税让商人无法像第一次世界大战那样发战争财;生产也在政府的控制下完全以国家需要为导向。案例9-1校园餐食与牛奶的供应第二次世界大战以前,英国的校园餐食和牛奶通常是专为贫困儿童提供的,由慈善机构的公共资金供款。然而,战争使得所有孩子都面临食物短缺。正如一份内阁备忘录所说:“儿童日常饮食的质量和数量出现了不足的危险……这不存在支付能力的问题:无论富人还是穷人的孩子都因无法获得所需要的食物而受苦。”在此背景下,内阁授权增加该部分支出,提高校园餐食的供应,并将该计划扩展到私立学校,使得该政策的性质发生了巨大变化。1940年,只有约3%的孩子在学校吃饭,而1945年这个数字达到三分之一。喝校园牛奶的孩子也从一半左右增加到约四分之三。自此,一个专为穷人服务的慈善机构项目变成了一个为所有人服务的公共供给项目。资料来源:FRASERD.TheevolutionoftheBritishwelfarestate.Basingstoke:PalgraveMacmillan,2009:211.TITMUSSRM.Problemsofsocialpolicy.HMStationeryOff,1950:511.二、《贝弗里奇报告》与社会福利构想1942年12月,《贝弗里奇报告》在英国一经出版立即成为畅销书,并且被许多人视为西方福利国家的蓝图。贝弗里奇在报告中明确了社会福利体系建立的目标是消除贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒散“五大严重社会问题”,让公民获得真正的自由,从而将普遍主义的愿望具体化,使人们从对贫困的恐惧中解放出来。坚持充分结合国家和个人职能的原则,发挥个体的主动性。三、福利国家的最终建立1945年上台的工党政府参照《贝弗里奇报告》,经过三年时间的筹备,最终于1948年宣布,英国建立了有史以来比任何国家都更全面的社会保障体系。这个体系由四大法案支撑,为每一位公民提供了从医疗、就业到家庭、生活的基本保障。首先,1945年的《家庭补助法》(The1945FamilyAllowancesAct)、1946年的《国民保险法(工业工伤法)》(The1946NationalInsuranceandIndustrialInjuriesActs)和1948年的《国民救济法》(The1948NationalAssistanceAct)织起了一个让所有人免于贫困的社会保障安全网。其次,在社会保险方面,各方就实施贝弗里奇的提案达成了一致。最后,在医疗方面,1944年《国家医疗服务》(A

National

Health

Service)白皮书计划向所有人提供免费且全面的医疗服务,但问题是如何整合各种医疗和公共卫生要素来组织国家卫生服务。第二节撒切尔夫人的福利改革一、福利共识的瓦解尽管取得了历史性的成就,英国福利国家在20世纪70年代中期因经济衰退陷入危机。福利国家内部更是危机重重,人们开始质疑国家干预主义的有效性。除了国家干预的失败,广泛的社会及阶级冲突导致大众开始质疑政府的权威。同样严峻的是,作为福利国家的两个关键组成部分,国家与家庭的未来似乎也面临着直接威胁。二、“缩小国家边界”:福利紧缩与私有化的争议,撒切尔夫人认为只能通过“缩小国家边界”来扭转颓势,恢复经济激励和市场约束,将大幅削减的福利预算用于真正需要的人,同时推动公共服务私有化,降低管理成本。这些改革总的来说遵循三大策略。第一个策略是减少各类补贴和福利。首先,冻结、推迟或只是部分地发放补贴,并停止根据通货膨胀提高补贴水平的做法。其次,1982年政府取消了所有与个人收入相关的短期补贴(如失业金)的发放,却保留了与之相关的缴款,导致人们本应由缴款所确保的“权利”第一次被剥夺。最后,实现最大节约的策略是完全取消福利。第二个策略是限制领取补助的人数。第三个策略是福利私有化。改革实施后,各种问题迅速接踵而来。向申请者支付的款项开始被遗漏……现计划与原来的两项住房援助政策冲突不断;住房委员会的办公室被包围,不止一次不得不叫来警察以平息骚乱……保守党政府说,原则上,得到的比失去的多。实际上,其中的受害者包括许多退休人员,尤其是那些领取工作养老金或职业养老金的人。这个改革展现出保守党政府在惩罚这些一辈子都厉行节俭的人的景象。案例9-2对官僚作风的剖析今天,英国各地的几十家住房委员会的办公室将提前关门,一些人在寒冷的户外排起了长队。住房管理部门将下令取消电话服务,限制工作时间,以解决更紧急的问题……这件事的罪魁祸首是自去年4月以来实施的一项新的社会福利制度。当时,这项制度被社会保障咨询委员会(TheSocialSecurityAdvisoryCommittee)以十分克制的说法称为“一个麻烦的诞生”。事实上,这项制度已逐渐被认为是福利国家历史上最大的行政失败……排队中有穷人,也有不那么穷的;有在职的,也有失业的;有获得资格的,也有无资格者。有些人已经被抛弃了几周甚至几个月,他们没有钱付房租,一些人因此被驱逐。还有一些人用原本用于购买食物、天然气或水电的钱来支付房租。许多人拖欠了数百英镑的房租,而他们之前从未欠债。这些人都是一项即将实施的改革——住房福利的受害者。地方议会也是受害者。他们被说服进行改革,理由是这将减少他们拖欠的租金,尽管地方议会发现租金还在不断上涨……一些私人住房协会尽管受到政府的支持,但却深陷困境。私人房东的收入一片混乱……住房福利的引入不是一个贫穷的游说团体的悲情故事。这是撒切尔政府为实现所谓制度公平,让受益人更容易理解,并结束不同政府部门责任碎片化而实施的改革……这是一个不顾一切地削减公务员数量的计划;这是社会服务部门和环境部门之间的斗争;而作为裁判的财政部对其细节不感兴趣,只要财务报表最后一条线上的数字显示为零……住房福利改革展现了相当的政治勇气。1978—1981年,部长们被警告称,这样一个精简的计划需要很多钱。但部长们既不准备去找额外的钱,也不准备把相当可观的利益损失强加给某些人,导致他们受到政治谴责。改革实施后,各种问题迅速接踵而来。向申请者支付的款项开始被遗漏……现计划与原来的两项住房援助政策冲突不断;住房委员会的办公室被包围,不止一次不得不叫来警察以平息骚乱……保守党政府说,原则上,得到的比失去的多。实际上,其中的受害者包括许多退休人员,尤其是那些领取工作养老金或职业养老金的人。这个改革展现出保守党政府在惩罚这些一辈子都厉行节俭的人的景象。资料来源:Anatomyofabureaucraticbungle.TheTimes,1984-01-21.三、撒切尔政府的改革对英国福利制度的影响尽管撒切尔政府的福利紧缩与私有化改革并未达到理想效果,这一时期实施的一系列政策及其背后蕴含的福利国家运行逻辑仍对英国产生了深远的影响。无论是撒切尔夫人的继任者梅杰或是之后的工党政府,都或多或少地延续了撒切尔主义。(一)福利供给市场化和多元化(二)地方当局权力的被削弱第三节梅杰的福利政策梅杰的福利政策延续了撒切尔主义的指导思想。他在第一份新年致辞中提到他的目标是“使英国成为一个机会社会……所有人都将接受教育并获得其他支持以实现自身的发展,而不是依赖政府”。此外,他对于那些没有从撒切尔主义中受益的失业者和低收入人群表示特别关注,并颁布了旨在提高公共服务质量的《公民宪章》。他后来说:“我想建立一个不同的国家,并埋葬英国南北之间、蓝领和白领之间、理工学院和综合性大学之间存在已久的差异。一、对撒切尔夫人改革成果的巩固(一)加强对私人养老金行业的管控在撒切尔政府的推动下,私人养老保险行业蓬勃发展。然而,在这个过程中发生了麦克斯韦养老金丑闻,促使梅杰政府加强了对私人养老金行业的管控。政府随即成立古德委员会(TheGoodeCommittee)来调查私人养老金行业存在的乱象。该委员会最终建议完善上诉机制,通过引入第三方机制加强对私人养老金行业的监管;建议雇主公开信息,让雇员自由选择私人养老金的缴费比例。这些建议被写入1995年的《养老金法案》(PensionsAct1995)。案例9-3麦克斯韦养老金丑闻1991年11月5日,报业大亨罗伯特·麦克斯韦(RobertMaxwell)意外去世。此后,他所在公司的财务状况出现了严重问题。经调查,麦克斯韦欺诈性地挪用了三一镜报集团(MirrorGroup)3万多名员工的养老基金,共计4.5亿英镑。麦克斯韦因数次失败的收购而陷入财务困境。随后,他在未经授权的情况下将三一镜报集团员工养老基金的资金转移到他的私人公司,并将其用作银行贷款的抵押。在他死后,麦克斯韦通信公司(MaxwellCommunicationCorporation)和镜报报业公司(MirrorGroupNewspapers)共有超过13亿英镑不知所终。资料来源:SPALEKB.Exploringtheimpactoffinancialcrime:astudylookingintotheeffectsoftheMaxwellscandalupontheMaxwellpensioners.Internationalreviewofvictimology,1999,6(3):214-215.案例9-41995年《养老金法案》主要内容设立职业养老金监管局(OccupationalPensionsRegulatoryAuthority);设定最低资金要求(minimumfundingrequirement),以确保所有养老金计划都有最低金额的资金;在养老金计划中设立一个赔偿基金(acompensationfund)以应对可能出现的欺诈现象;保护现有的养老金计划福利,使其在未经成员同意的情况下不会减少;养老金计划必须有成员提名的受托人(trustees);向成员公开更多信息;引入明确的文件,说明应缴费用,并监督这些缴费;设定养老金最低增长率。资料来源:TheUKParliament.PensionsAct1995.London,1995.(二)“求职者津贴”和“无工作能力者津贴”持续的高失业率和其他形式的经济劣势对梅杰政府的公共支出及社会保障政策产生了重要影响。其中,政府用“求职者津贴”(jobseekersallowance)取代了“失业补助”(unemploymentbenefit),以强调对失业者积极寻找就业的期望。此外,1994年《社会保障(丧失工作能力)法》[TheSocialSecurity(IncapacityforWork)Act1994]以“无工作能力者津贴”(incapacitybenefit)取代“病残津贴”(invaliditybenefit),申请者要证明他们不适合从事任何工作。(三)对自住房购买者的福利削减英国的住房福利政策鼓励人们购买自住房同时实际上抑制了低收入人群的工作动机,因为它规定只有在失业状态下住房按揭贷款才能获得一定的政府补贴。(四)单亲家庭中“缺席父母”的抚养费改革在寻求削减公共支出的方法时,梅杰政府还将目光转移到了单亲家庭福利上。一种方法是增加对单亲父母寻找工作的激励,但在失业率居高不下的情况下,政府很难做出行动。另一种是提高单亲家庭中“缺席父母”(absentparents)的抚养费标准。二、《公民宪章》的出台尽管梅杰大力削减福利支出,但他也很善于回应民众的需求,1991年7月政府发表了《公民宪章》(TheCitizensCharter)。梅杰将《公民宪章》称为英国“20世纪90年代政策的核心”,并对此投入了大量政治资本。其出发点是确保公共服务的高质量发展,让“那些拥有足够资源的人也不一定会自动地选择私营部门的服务”。案例9-5《公民宪章》家长章程(ParentsCharter)父母有权:为他们的孩子获得上学的名额;为家长总督(ParentGovernor)投票;参与家长总督竞选;参与年度家长会;参与投票决定学校是否应该申请(维持拨款的)自治;对已做出的决定提出上诉;对考试成绩提出疑问。资料来源:DepartmentforEducation.Ourchildrenseducation:theupdatedparentscharter.London:HMSO,1994.案例9-6《公民宪章》病人章程(PatientsCharter)病人有权:在一年内加入医院的等候者名单(waitinglist),等待接受心脏搭桥收治以及相关治疗;提前获得入住男女混住病房的入院通知(尽可能尊重病人对入住同性别病房的偏好);使用医院提供的财物保管安全设施;获得医院提供的多样且足量的餐食;获得写有食物相关营养信息的菜单。资料来源:DepartmentofHealth.ThePatientsCharter&you.London:HMSO,1995.三、《公民宪章》的影响《公民宪章》是梅杰政府希望从根本上改变公共服务活动及其文化的一次尝试。尽管遭到民众的漠视,但这种范式转变罕见地获得了当时在野党工党的认同,并被随后上台的布莱尔政府延续了下来。第四节布莱尔的福利政策自1994年托尼·布莱尔(TonyBlair)当选工党领袖以来,由他领导的新工党(NewLabour)声称他们为进步主义的实现提供了一种新的方法,这种方法不仅适用于英国,还适用于其他发达资本主义国家,非常适合当代经济和社会发展的环境。这个方法叫作“第三条道路”(TheThirdWay)。这是一个不同于旧左派和新右派的方针,是一种现代化的社会民主形式。一、作为“投资者”的福利国家作为“投资者”的福利国家主要有四个特点:它是一个积极的、预防性的福利国家,以工作为中心,注重权利与义务的平衡,进行机会而非收入的分配。首先,预防性福利体现了从被动福利国家向主动福利国家的转变。其次,新工党将工作作为福利改革的核心任务:“新的福利国家应该帮助并鼓励适龄劳动人口在他们有能力的岗位工作。最后,“第三条道路”重新定义了平等概念,认为机会平等才是真正的平等。二、提升人力资本与消除儿童贫困提升国家的人力资本是布莱尔社会政策议程的核心,具体表现在发展以工作为中心的福利以及多样化的教学体系来为国家培养各类技能人才,所有社会成员都“有义务开发自己的人力资本”。就业能力和终身学习被视为对国家安全和繁荣的最佳投资。对成年人专注于提高其技能与竞争力,同时,政府在幼儿教育、消除儿童贫困和儿童保育安排方面做出了新的努力。案例9-7儿童信托基金儿童信托基金由布莱尔政府于2002年创建,旨在为所有儿童,尤其是处境最不利的儿童在其成年时提供经济支持。在2002年8月之后出生的人在出生时会以代金券(voucher)的形式获得不低于250英镑、用于投资的各种基金。如果代金券在12个月内未被激活则会自动地被投资于14家基金公司中任意的一家。父母可以每个月向孩子的信托基金存入10~364英镑,而在孩子7岁生日时,他们还会收到由政府发放的250英镑额外补贴。年收入不满16190英镑的家庭的儿童在出生时和年满7岁时都会收到500英镑。在孩子成年之前,该基金的存款将被锁定。政府还鼓励孩子的亲友投资这些基金,这样当孩子长大成人后,就有大量可用于“学习、买房或创业”的资金。资料来源:LabourParty.AmbitionsforBritain.London:TheLabourParty,2001:27.三、布莱尔政策的影响布莱尔政府执政10年(1997—2007)英国失业率显著下降。但莱尔的改革仅促进了有限的社会流动,最底层人民的生活未得到根本改善。新工党的福利改革使得英国的福利建设向更加社会民主的方向转变。第五节布朗的福利政策布莱尔政府“以工作为中心”的福利制度改革初期获得了就业率持续上升,贫困率不断下降。然而自2005年以来,劳动年龄人口中不活跃在劳动力市场的比例停留在21%左右。布朗上台后,在经济下行的环境中强化了“就业优先”福利政策的艰难改革,进一步收紧福利领取资格,扩大私人部门在福利供给方面的作用。这导致工党内部出现了新的政治紧张局势。一、紧缩时代的公共服务现代化在布莱尔执政的最后几年里,公共服务改革主导了福利政策的讨论。其中的一个问题涉及国家与公共服务提供者(如医生、护士、教师等)之间的关系。另一个问题有关公共服务的选择和竞争机制。(一)权力集中还是下放相比起布莱尔坚定地实行权力集中,布朗在两种关于公共服务行业的观点之间徘徊。一方面,布朗声称,最了解如何运营公共服务的是专业人士,而非中央政府。另一方面,布朗仍然认为自上而下的目标设定是必要的。(二)选择与竞争为提高公共服务质量,梅杰的保守党政府和布莱尔的新工党政府就提供公立医疗服务和教育的“选择”机制做出了尝试。1991年,保守党首次引入NHS内部市场,对医疗卫生服务的购买者(地方卫生当局)和服务提供者进行了明确的划分。医疗卫生服务建立在购买者和提供者之间签订的合同基础上,服务提供者之间相互竞争。案例9-8NHS的转型:“公共利益公司”NHS信托基金会(NHSFoundationTrusts)是一种新型NHS组织,目的是移交NHS部分权力,使NHS服务与地方社区建立更紧密的联系。该组织根据2003年《健康与社会护理(社区卫生与标准)法案》[HealthandSocialCare(CommunityHealthandStandards)Act]创建,并于2008年修订的《健康卫生与社会关怀法》(HealthandSocialCareAct2008)中被确立为一种“公共利益公司”(publicbenefitcorporation)。它不受中央政府的直接控制,不再是政府财政预算的管理单位,能够自主进行商业贷款并留用结余,自主决策医院发展战略;其活动由一个独立的监管者监督。基金会的成员来自他们所服务的社区,包括当地居民、病人、护理员等。由成员选举出理事会:理事会成员来自初级保健信托基金(primarycaretrusts)、地方当局、大学和其他组织的利益相关者。理事会与董事会合作,确保有效监督NHS信托基金会的工作,并就其长期发展方向提出建议。根据伯明翰大学的报告,NHS信托基金会更加关注财务风险、战略和合作伙伴关系问题,拥有更明确的问责制和决策透明度。NHS信托基金所采用的混合治理模式是有效的。资料来源:HAMC,PHUNT.MembershipgovernanceinNHSfoundationtrusts:areviewfortheDepartmentofHealth.UniversityofBirmingham,MUTUO,London,2008:2,37.二、《弗洛伊德报告》:工作福利改革的深化《弗洛伊德报告》认为,政府在“从福利到工作”议程上已取得重大进展,但80%就业率的目标非常具有挑战性,为此:(1)扩大私人和志愿部门的工作福利供给,强调他们对于“困难案例”(“困难案例”包括残疾人、单亲父母、少数族裔以及那些被描述为缺乏技能的人群)的帮助。(2)创造市场激励机制以实现更有效的“福利到工作”转移。(3)工作和养老金部应当开发一个模型,计算出不同群体进入工作岗位的成本和收益,以便进行早期干预。(4)逐渐用单一的劳动年龄福利制度(asingleworkingagebenefitpayment)取代住房福利、求职者津贴和所有其他针对劳动年龄人口的福利。三、《弗洛伊德报告》的实施布朗执政时期面临经济高度不活跃以及极端贫困与不平等等因素的挑战。那些“被困在工作和福利的旋转门中的人”以及长期依赖社保的人所面临的问题是多方面的、不断强化的以及跨越代际的。劳动力市场的技能需求不断变化,而贫困地区教育水平低、健康状况差、吸毒成瘾、犯罪记录高,导致人们更加缺乏工作能力和意愿。对此,布朗政府综合《弗洛伊德报告》后发布了以下法案和文件。2007年7月生效的《福利改革法》(WelfareReformAct2007)发出了收紧福利待遇的信号。在2007年12月发布的《准备工作》(ReadyforWork)白皮书中布朗政府承诺将提供更多的灵活新政。2008年7月工作和养老金部发布《无人注销:改革福利以奖励责任》(No

One

Written

Off:Reforming

Welfare

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Reward

Responsibility:Public

Consultation)绿皮书,进一步阐述了政府的福利改革想法。第六节卡梅伦的福利政策2010年,保守党领袖卡梅伦担任英国首相,他对社会底层采取更加温和、包容的态度,将新工党在减少贫困等相关问题上的失败归因于过多的国家干预。由此,他提出了建设“大社会”(BigSociety)理念:志愿部门、社区和社会企业应当成为变革的主体,国家应转变为一个组织者,负责激励、催化和鼓动社区参与和社会更新,让那些能够为社区和社会付出的公民做出相应的贡献。一、摆脱撒切尔主义:“进步”的保守党自1997年起,保守党经历了前所未有的三次大选失败。卡梅伦意识到要赢得选举不能仅仅抓住保守党的“核心选民”,还必须表明保守党是社会问题中“自由主义共识”的一部分,它不再是撒切尔主义主导的一个想要将医疗和教育私有化、对社会底层困难缺乏理解的“令人讨厌的党”。卡梅伦需要尽快表明保守党支持国家医疗卫生服务、家庭与同性恋的权利平等。由此,卡梅伦在2005—2006年强调要建立一个“现代化、富有同情心的保守党”。二、建立“大社会”卡梅伦的建立“大社会”理念源于修复破碎社会的需要。在2006年《破碎的英国》(BreakdownBritain)报告中,社会正义政策小组指出英国福利依赖和贫困问题的来源是下层阶级的失业、经济依赖、家庭破裂、成瘾、教育失败和负债。造成这一现象的部分原因是工党建立的破碎福利体系,因为它抑制了工作意愿,惩罚了亲社会行为,阻碍了个人储蓄和房屋购买。由此,卡梅伦提出建设“大社会”的主张,鼓励公民承担社会责任,并将“互助主义”(mutualism)作为一项新的政治原则。卡梅伦阐述到,应以社区和地方行动为基础鼓励所有成年人成为社区团体成员,帮助个人、家庭、慈善机构和社区联合起来共同解决社会问题,从而建设一种基于互助和义务的大众文化,使公民能够更多地控制自己的生活。具体有三条途径:首先,赋予地方议会和社区更多的决策权,让他们自主塑造社区。其次,向第三部门开放公共服务的管理权,鼓励慈善机构、合作社、社会企业和私营公司间的竞争,让民间社会组织在医疗保健、司法服务、就业支持等方面发挥更大的作用,为当地居民提供更具创新性、多样性和响应性的公共服务。最后,鼓励人们在社会中发挥更积极的作用,推动志愿活动和慈善事业的发展。案例9-9海菲尔德中心作为英国最具文化多样性的城市之一,莱斯特(Leicester)在应对歧视现象、争取种族平等和社会正义方面采取了坚定而积极的立场。莱斯特早在1974年便创建了海菲尔德中心(Highfields