《行政伦理学》辅导(三)

《行政伦理学》辅导〔三〕知识要点：掌握:行政责任的含义;行政人员的责任行为;行政责任中的道德责任;行政责任的主观结构和客观机构;行政纪委的内涵;行政纪律的特征理解:行政责任的特点与作用;行政责任与行政职位的关系;行政责任与行政权力的关系;制度建设的关键性;行政责任制度建设的原那么.行政纪律建设的意义;纪委标准与法律标准、纪律标准与组织标准、纪律标准与制度标准与制度标准的区别与联系；行政人员自律在行政伦理建设中的地位和作用。一、行政责任概述〔一〕行政责任的含义

1.责任:意味着分内应做之事;指未做好分内之事而所应受的谴责和制裁。

“份”，〔角色〕老师、学生、丈夫、妻子；因此，责任与责任主体的社会角色是有关联的;此外,它是未做好分内之事而所应受的谴责和制裁,是社会对行为不符合“份”的社会成员所给予的谴责和制裁.

2.行政责任含义:

一是指行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的角色义务,这也就是职责;二是指由于行政人员在没有积极有效地履行职责而受到的追究,往往表现为受到否认性的批评,惩罚和制裁。行政法学的行政责任概念

〔1〕“行政职责论”者的观点,认为行政责任是指“行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中所必须承担的法定义务”，它主要指与一定的行政职权和行政职位相联系的职责和义务，由于行政权力的行使、行政职责的内容、程序及其手段等，都是由法律法规规定的，所以具有义务的性质，一旦违反或是不履行，就要承担法律后果。这种定义的行政责任概念的主体是行政主体〔包括行政机关及其公务员〕,与下面的“控权论”的行政责任概念根本一致.

〔2〕“平衡论”者的观点，认为“行政责任是行政法律关系主体由于违反行政法律标准或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果”,也有的学者那么将其表述为“国家行政机关(通过国家公务员)依照行政法在法定权限内，对公民、法人和其他组织的轻微行政违法行为所采取的强制措施和追究的法律责任；以及国家行政机关自身在执法中,因违法或不当而依法应负的法律责任。这种行政责任概念的主体既包括行政机关或其公务员，也包括行政相对人，即违反行政法律标准的公民、法人或其它社会组织，表达了行政主体和行政相对人权力、义务和权利之间的平衡关系。〔3〕“控权论”者的观点，认为行政责任就是指行政主体及其工作人员因违反行政法律标准而依法必须承担的法律责任，它是行政违法(包括局部行政不当)所引起的法律后果，也有人认为行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违法法定职责和义务而应依法承担的否认性法律后果。这种行政责任定义的主体仅指行政机关及其公务员，而不包括行政相对人。这种定义强调行政机关及其公务员的法律责任，特别注重通过法律对行政权力的约束和控制，较好地表达了现代法治精神和宪政精神。

〔4〕“管理论”者的观点，即认为行政责任是行政相对人违反行政法律标准所要承担的行政责任，不包括行政主体及其公务员的义务和责任，这种行政责任概念视行政法为行政主体实现行政管理的工具和保障，着眼于行政权力的保障和行政管理的效率，因而把行政法和行政责任局限于行政相对人一方，而不要求行政机关及其公务员为其行为承担法律后果。这种行政责任概念曾盛行于前苏联等社会主义国家，对我国早期的行政法学研究也有较大影响。随着法治观念，宪政观念特别是行政法治观念的逐渐确立，这种观念正逐渐退出历史舞台。我们可以将行政法学的行政责任概念概括为：“行政主体及其公务员、或行政相对人违反行政法律标准后所要承担的(否认性的)法律后果”。行政学的行政责任概念

〔1〕行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，包括政治责任、道义责任和法律责任。〔2〕“行政责任是政府及其构成主体行政官员〔公务员〕因其公权地位和公职身分而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。

〔3〕一些研究者那么用“公共责任”来概括行政机关及其公务员的责任,认为公共责任是”指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。”3.行政责任的内容客观责任〔objectiveresponsibility〕：包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责;即职责和义务，对某人负责和为某事负责;

从相对重要性角度来看，义务更为根本；职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标.

主观责任〔subjectiveresponsibility〕

根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰；履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映.狭义行政责任：

是指行政人员违反行政组织及其行政管理工作的规定，违反法定义务和职责时所必须承担的责任。在这种情况下,行政人员要对自已的违法失职行为及其后果负责，行政机关及其他特定机构将依法追究其行政责任并予以惩罚。

广义行政责任，包含三个方面的内容:一是国家的全部行政机构，作为一个整体对所有公民负责；二是在行政系统内部的各环节，各层次之间进行责任分工和权限分解，通过确立垂直的责任关系和层级负责的方法，将分散的组织和个人的工作扭成一股合力开展行政工作;三是包括上述狭义的行政责任.

对于现代公共行政而言,行政责任体系是一个法律责任,行政责任和道德责任三者耦合的复杂的结构体系。也就是说，从整体看，广义的行政责任是包含行政责任、法律责任、道德责任的体系。

〔二〕行政责任的特点与作用1.行政责任的特点

〔1〕行政责任具有政治性。

〔2〕行政责任是一种义务。〔3〕行政责任具有具体性。〔4〕行政责任既是制度的又是伦理的。

〔5〕行政责任是一种监督控制和制裁的统一。

2.行政责任的作用

〔1〕行政责任是行政管理活动的根底。绝对权力导致绝对腐败(阿克勒公爵)

〔2〕行政责任的具体性，使行政人员与其行政管理职业完整地交融一体，激发了行政人员的事业心和责任感.

〔3〕完整的行政责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。〔三〕行政责任体系的形成1.近代以前

完全附属于政治统治的行政管理活动中，管理的主体往往是政权机关、宗教组织、宗族或三者的合一，而且管理主体的构成比较单一，又比较混杂，各局部的功能机构都非常有限却又包含着非行政管理的因素。表现出了一种赤裸裸的强制性特征。在管理的方法上，“行政强制方法和思想教化方法非常突出，经济方法和法律方法不兴旺，或者说微乎其微”。可见,行政管理是附属于阶级统治的,是为了阶级统治效劳的。正是由于这种行政管理的行为具有典型的统治特征，所以可以称之为“统治行政”。2.近代社会尤其是工业革命时期

政府作为行政管理的主体，在其体系内迅速分化出许多专门的领域。行政管理也逐渐取得了一定程度上的脱离政治统治的独立性。比方，警察的出现，就是19世纪资本主义国家政府内部职能分化和专业化分工的结果，但是文明国家的一个最微缺乏道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威。

建立起了适应大工业生产方式的“科层制”管理体系，这种管理体系就属于管理行政的模式。3.20世纪，行政责任体系生成的实践背景在20世纪，近代成长起来的管理行政模式的各个方面的缺陷都迅速地暴露了出来，在对管理行政模式的修改和完善过程中，在回应社会开展和公众期望的要求中，政府走上了强化行政责任体系的道路。主要表现在人们根据现实中的实际需要，在官僚制的既有框架内，有限的引入行政人员的价值判断和道德要求，将道德进行了制度化，作为行政人员的行政管理职业标准。美国1925年的联邦贪污实例法案和1978年的联邦政府道德法案的出台，“水门事件”道德丑闻后对管理行政模式局限性的纠正。这是现代意义上的行政责任体系向道德责任开展的最好例证。3.总结

目前，实践中的行政责任体系正在向一个网状的结构，亦即三元支持结构开展，这一行政责任结构体系，是将行政责任，法律责任和道德责任三者耦合起来的总体性责任体系，它改变了在以往的行政责任体系中，行政责任和法律责任被条块分割作为独立考察对象的缺陷，从而把无处不在的道德责任进一步渗透和融入到这种条块之中，并进一步凸显了道德责任的重要性,使之成为行政责任和法律责任之间的“黏合剂”。所以说，道德责任成为联结行政责任、法律责任的中心，成为最终实现的准那么。二、行政责任关系〔一〕概述:

A.行政体系是相对于立法体系和司法体系而言的，它是指行政系统围绕行政权力的划分，政府机构的设置以及运行等形成的各种制度和关系的总和。B.一个完整的行政责任体系实际上是行政责任、法律责任和道德责任的有机统一。从行政体系的角度看，行政责任的结构又是行政组织体系的责任制度和行政人员的责任意识以及他的负责任的行为的综合统一。行政人员的责任是他在行政管理这一特殊职业活动中的责任，属于职业责任，它表现为对行政人员从事行政管理工作的职业要求和应尽的义务.

C.行政责任包括行政职责与行政义务两个方面的内容，但是职责与义务相比，义务更为根本，职责是确保义务得以实现的手段。〔二〕行政人员的行政责任

第一,必须遵守国家的宪法,法律,法规,并依照国家法律,法规和政策执行公务.

第二,为人民效劳,接受公众监督.

第三,忠于政府,忠于职责,遵守行政管理职业道德.

第四,维护国家平安,公共利益和政府的声誉.

第五,服从领导,执行命令,听从指挥.

第六,坚持实事求是.

第七,保守国家秘密和公务机密.

第八,不得接受馈赠,在一般情况下不得兼职,更不得从事营利性活动.

第九,积极接受职位必备知识和技能的培训.

第十,团结协作.

3.行政责任与行政职位行政人员的职务和岗位简称为行政职位。〔1〕职责对应，一定的行政职位包含一定的行政责任；〔2〕协调不同的行政职位，需要引入行政责任来进行监控和制裁；〔3〕行政责任是行政组织和社会公众监控行政人员行使其职位权力的必要手段；〔4〕行政人员协调个人的职位角色冲突，需要行政责任。4.行政责任与行政权力之间的关系从总体上讲，行政权力与行政责任之间存在既相互生成又相互制约的关系。一方面，行政权力引起行政责任。行政责任的设置，就是为了标准行政权力的运行，使其有序化。因而，行政责任对行政权力具有制约作用；另一方面，行政责任的实现与发挥作用，离不开行政权力的因素。行政权力是确保行政责任最终得以实现的保障之一。而且，在民主社会中，行政责任要求行政权力公正地运行。

1.行政责任冲突形式：权力冲突、角色冲突和利益冲突。权力冲突根源于两种或两种以上的权力〔诸如法律、组织上级、人民代表等〕所强加于行政人员的客观责任。我们往往遇到的难题是：法律要求我这样做，而组织和上级领导却要求我那样做；上级要求我这样做而上级的上级却要求我那样做，这些都是典型的权力冲突。角色冲突根源于行政人员在行政组织中因扮演的角色不同而涉及的主、客观责任。两个典型的例子可说明这一冲突形式：一是作为一位科长，你主观上认为自己科室的下属工作卖力，取得了好的成绩，应该加发奖金〔主观责任〕，但局长认为这是他们应该做的而不予批准，对此你又无法反对〔客观责任〕，从而陷入困境；二是作为一名为公众谋利益的公共行政人员，你认为新的开发方案会污染环境，影响人们的生活，应建议制止〔主观责任〕，但作为一个下级，你又不得不服从上级制定的建设规划〔客观责任〕，你因此而陷入困境。利益冲突那么根源于公共角色〔客观责任〕与私人利益〔社会责任〕之间的矛盾。最为典型的例子便是公共行政人员在有时机利用职权谋取私利时所陷入的道德困境。行政责任冲突面对冲突，你不能安于维持现状，任由会造成极大污染的工程继续进行，而公众却并不知情，但你又几乎无法改变上级的决定，于是你可能会考虑哪些做法：1、服从上级决定；2、尽量找时机防止继续参与此事，保持“中立”；3、向上级的上级反响情况，以求得更高层的支持；4、将实情诉诸于人民代表；5、将实情诉诸于媒体。1、得到上级赏识，并能安稳的工作，但良心受到谴责；2、如果运气好，上级不会再追究此事，同样能正常工作，但良心仍会受到谴责；3、能够对上级的决策产生巨大影响，而且如果上级的上级保密，那么不会直接影响工作；4、维护了公众利益，但很可能会因此而失去上级的信任；5、维护了公众利益，但无疑会令上级十分反感，从而严重影响现有工作。三、行政责任制度〔一〕行政责任意识行政责任意识是行政人员在行政管理这一特殊职业活动中所应拥有的职业意识，行政伦理学要求通过增强行政人员的行政责任意识去提高行政管理活动的道德水平。主要内容包括：第一，仁爱意识；第二，公正意识；第三，求实意识；第四，宽容意识；第五，节制意识。〔二〕行政责任制度依据行政人员承担责任的性质和程度，行政责任制度可分为三种类型：一是无限责任制，即行政人员对自己的行为承担全部责任；二是无责任制，即行政人员对自己行为造成的损失不负任何责任；三是有限责任制，也就是行政人员只对自己的行为承担局部责任。责任监督制是指为了加强行政人员的责任心，通过外在的教育和监督机制，来保证行政人员提高自身的责任心和自觉性。合理的监督制度是这一责任制度的根本要素。在我国，行政责任制度包括四个方面的内容，即：宪政责任制、政党责任制、有限目标管理责任制、公仆责任制。其中，公仆责任制是贯穿于其他三种行政责任制中的精神内核。〔三〕行政责任意识向行政责任制度的转化在现实的行政管理活动中，行政人员的行政责任意识和行政责任制度的建设之间是相互作用、相互制约的关系。一方面，行政人员需要将客观的、外在的行政责任内化为内在于他的行政责任意识；另一方面，整个行政体系中的行政人员普遍的行政责任意识不会自动产生，需要外在的、客观的行政责任制度来提供保障。行政责任制度的保障作用对于行政人员普遍的行政责任意识的增强和提高行政管理活动的整体道德水平至关重要，而制度必须通过制度建设才能得以不断完善，才能真正发挥其保障作用。行政责任制度的建设的根本原那么。进行行政责任制度的设计和安排时，需要遵循如下几项根本原那么：第一，效劳原那么。为人民效劳的原那么是行政责任制度设计的出发点；第二，公正原那么。公正原那么是行政体系所要追求的价值目标；第三，效率原那么。从开展的角度看，没有效率就没有公正。一、行政纪律概述〔一〕行政纪律的含义行政纪律是行政组织为了维护公共利益和组织整体利益而制定的一种要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行政准那么和行为标准。内涵：第一，从行政纪律的目的来看，它是政府为维护公共利益的需要而制定并专门用于约束和限制行政人员的行政行为的标准；第二，从行政纪律的内容上看，它与行政管理的各个方面的要求是一致的；第三，从行政纪律的性质上来看，它是一种带有强制性的行为标准。行政人员严格遵守行政纪律的同时也就严格遵守了法律，但违背行政纪律的行为却有可能并没有触犯法律所规定的违法行为底线。〔二〕行政纪律的内容行政纪律的根本内容主要是根据行政人员履行职责、执行公务的性质和内容的需要而做出的规定，它需要以行政人员的根本行为准那么为核心和以法律的原那么为主导。我国政府中的行政纪律大致可以概括为：政治纪律、工作纪律、保密平安纪律、廉政纪律、财经纪律、社会管理秩序和公共道德纪律等六个方面。〔三〕行政纪律的特征与意义1.行政纪律的特征〔1〕反映国家意志，由国家制定或认可并有国家强制力来保障实施；〔2〕具有强制性的标准性，它规定了人们的权利义务以及违反法律标准时所应承担的法律后果；〔3〕具有同一性，它使用同一标准指导或评价人们的行为；〔4〕具有很强的逻辑性，或者说法律标准具有完整的逻辑结构，是由假定条件、行为模式、制裁后果三个要素所构成的。2.行政纪律的意义行政纪律通过成文标准的形式，明确行政人员应当遵守的行为准那么，并采取强制手段保障这些准那么的施行，这对于维护行政组织的工作秩序和效率，提高行政人员自觉守法的意识具有十分重要的意义。具体表现在：第一，行政纪律有利于形成一支优化、廉洁、稳定、高效的国家公务人员队伍；第二，行政纪律有利于实现行政人员管理的标准化；第三，行政纪律是精神文明建设的重要组成局部，有利于促进和推动社会主义精神文明建设的不断深化。二、行政纪律的功能〔一〕纪律标准与法律标准纪律标准，即行政纪律标准，是行政组织要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行为规那么。法律标准，是指由国家制定或认可，反映统治阶级意志，并有国家强制力保证实施的一种行为规那么。行政纪律标准和法律标准两者既有区别又有联系。联系：〔1〕二者都是以成文法规的形式来调整行为人的行为，都是国家意志的表达和反映，并以国家强制力为后盾来保障其实施。〔2〕对于行政人员来讲，既应遵守国家法律、法规，同时又要遵守各类行政纪律标准。行政纪律标准包含了行政人员作为普通公民应当遵守的法律标准的根本要求，法律标准中也表达了对行政人员行为准那么的内容因素。从某种意义上讲，行政人员遵守纪律标准也就是遵守了法律法规。区别法律规范

行政纪律规范

产生方式

立法机关行政机关调整对象

全体公民

行政人员的公务行为及与公务活动有关的其他行为

内容义务性规范、授权性规范和禁止性规范义务性规范、禁止性规范层次社会行为的底线更高标准责任后果