公共经济学(地方公共经济)

公共经济学第五讲：地方公共经济主讲人：李海鸣第五讲：地方公共经济财政分权

地方政府的支出与收入江西公共经济（财政）建设5.1

财政分权5.1.1

集权模式5.1.2

分权模式5.1.3

财政分权理论5.1

财政分权5.1.1

集权模式在这种模式下，中央政府被视为国家全局利益的最好也是最高代表，而地方政府没有独立的地方利益以及对地方利益的追求，它必须无条件地与中央政府保持一致，并从全社会的国家的利益出发去谋求这种利益的最大化。因此，地方财政的所有行为基本上属于受命行为，即接受中央财政的指令而照章办事。

集权模式的优点有利于实施宏观经济管理，推行稳定政策有利于社会基础设施投资的资金筹集和运作有利于整个社会区域经济的均衡发展有利于实现财政的收入再分配职能

过度集权的弊端（1）中央政府对地方情况的了解不如地方政府，因此，如果关于地方公共产品和服务的决策均由中央政府来作，必然会造成决策失误和效率低下。（2）全国统一的公共产品和服务的种类、水平不可能最大限度地满足各地居民的需要，这是因为各个地方居民对公共产品和服务的需求存在差异性，由中央政府提供所有公共产品和服务显然不能全面考虑和照顾。（3）在集权模式下，项目均由中央政府拨款，而非本地居民的纳税，故容易造成项目执行者即地方官员不会关心项目成本，甚至为扩大权力夸大项目所需预算，从而造成资源浪费。（4）由于地方政府没有或少有决策的自主权，地方政府无法利用政策创新与其他地区竞争，同时体制和政策的僵化使得政府不能适应快速变化的情况。（5）集权模式下的地方政府长官往往是由上级政府任命，这就容易使地方长官只关心如何迎合上级意图，而不管地方老百姓的呼声，只重视业绩形式，而不注重实效。5.1.2

分权模式分权就是把公共职能的权限和责任从中央政府向下级政府或半独立的政府组织转移。在分权模式下，虽然中央政府与地方政府在整个国民经济中有着根本一致的国家利益，但各级地方政府仍有着相对独立于中央政府的地方利益。地方财政作为一个具有独立性的经济实体而存在，并能通过自主行为来实现自己的利益。在这种利益格局和方式下，相应地，财政职能的行驶应由中央政府统一进行转变为中央政府与地方政府有合理的分工，从而使中央政府和地方政府能各司其职、各尽所能。分权的优点能够更有效地提高资源配置职能的效率。因为财政分权使政府更加贴近人民大众，由地方政府进行决策，可以更好地体现和满足公众需要，使社会公共服务被更有效地提供。能够提高政府的竞争力，并促进政府制度、政策的创新，以及可以使组织财政收入的整体效率得以提高，这是因为地方政府对地方经济及发展状况更了解，有些税由地方征收费用更低，这无疑能激发和提高组织财政收入的积极性。从以上分析可以看出，不论是从地方实现其相对独立的经济利益，还是从国家经济职能不断强化的内在要求来看，分权都具有一定的客观必然性，它反映了社会的一种进步。过度分权的弊端无法解决某些公共项目外部效应所带来的经济损失或地区间矛盾，影响地方政府行为的正当选择难以实现规模经济和效益分权有可能带来管理与执行成本的增加。由于各地政府都必须建立相应的机构、设置相关的人员，这种机构、人员的重复设置显然较之于中央统一管理与执法要消耗更多的财力地区间发展不平衡的问题得不到有效解决，一方面，地方政府不会关心这种不平衡；另一方面，过度分权又使得中央政府没有足够的财力来进行地区间的再分配小结：从以上的分析可以看出，过度的集权与过度的分权都可能造成效率、公平、宏观稳定等方面的缺陷。基于这种认识，中央与地方财政关系的研究，真正有意义的已不再是应该集权还是分权，而是在于哪些方面、多大程度上的分权为优。5.1.3

财政分权理论

财政分权的理论依据来源于对公共产品提供效率的更深入的研究。某些公共产品可能不受空间的限制，由中央政府提供会效率较高。有些公共产品仅仅在某一个特殊的地理位置，消费者只有确定了位置后，才能对其数量和类型进行选择，这种受空间限制的公共产品，一般由地方政府提供效率可能更高。西方经济学家将这类公共产品称作地方公共产品，由此论证了地方政府存在的合理性以及财政分权的理论依据（1）施蒂格勒的分权理论（2）奥茨的分权理论（3）分权的“俱乐部”理论（4）特里西的“偏好误识”理论（5）蒂布特的“以足投票”理论（1）施蒂格勒的分权理论施蒂格勒(Georgestigler)对于地方政府存在的合理性给出了一个公理性解释。他认为，可以从以下两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用与需求。第二，一国国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，就是说，不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量。施蒂格勒本人并未完全否定中央一级政府的作用。他指出，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的。尤其对于解决分配上的不平等以及中央与地方、地方与地方政府之间的竞争与摩擦等问题，中央政府的调控作用是不可替代的。（2）奥茨的分权理论奥茨(WallaceE.oates)在其1972年出版的经典名著《财政联邦主义》中提出，财政分权理论是以这样一个现实为基础的，即并非所有公共产品或服务都具有相似的空间特征，一些公共产品或服务可以使整个国家受益，而另一些公共产品或服务只能使某一地区受益。此外，不同地区的消费者对公共产品或服务的偏好程度也存在差异。这就要求政府根据公共产品或服务的空间特征和消费偏好的多样性提供相应的产出水平。奥茨得出的基本结论是，地方政府为其辖区提供相应的产出水平通常要比中央政府对所有辖区提供统一的产出水平更加符合帕累托效率（3）分权的“俱乐部”理论所谓“俱乐部”理论，简要说，就是把社区比作俱乐部。这个理论的核心是两个方面：一方面，随着某一个俱乐部接受新的成员，现有的俱乐部成员原来承担的成本就由更多的成员来分担，类似于将固定成本由更多人来分担；另一方面，新的俱乐部成员的进入，会产生新的外部不经济，即产生俱乐部的拥挤，从而使公共设施更加紧张等。显然，一个俱乐部的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本等于由于新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。布坎南运用“俱乐部”理论来解释最优地方政府管辖范围的形成问题。马丁.麦奎尔运用简单模型，加以具体论证。他证明，人们应按照一定要求形成一个集团（或地方区域）以便使人均分担的公共产品成本正好等于新加入成员所引起的边际成本。只要自治区（或地方政府的管辖区域）可以被复制或模仿，那么，人们总是会按“俱乐部”理论的原则（尽管是不自觉的）来重新形成地方区域，直到每一个地方区域的公共产品平均成本都达到最低点为止。（4）特里西的“偏好误识”理论美国经济学家特里西(Ricard

W.Tresch)从理论上提出了偏好误识问题，他认为由于信息不完全，中央政府在提供公共产品的过程中存在着失误的可能性；由地方政府来提供公共产品，存在着某种优越性。特里西假定地方政府了解本地区居民的偏好，而中央政府向居民提供公共产品就具有随机性（中央政府所了解的居民的消费偏好是一个随机变量），中央政府对公共产品的提供可能不是不足就是过量。而由地方政府来提供公共产品，社会福利才可能达到极大化（地方政府了解居民的消费偏好）。一般来说，社会是风险回避型的，厌恶风险的社会心理也偏好让地方政府来提供某种公共产品。特里西更为彻底地提出了地方自治的理论依据，偏好误识理论所揭示的不确定性是地方分权主义的一种更有力的理论（5）蒂布特的“以足投票”理论前述分权理论只分析了地方政府在某些方面比中央政府有效、优越，还没有回答人们是否自愿地聚集在一个地方政府周围，要求这个地方政府为大家提供最大的福利这一问题。蒂布特的“以足投票”理论则回答了这一问题。该理论认为，人们之所以愿意在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到最大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，他们便会聚集在这一区域内，从事工作，接受和维护当地地方政府的管辖。这个过程，就是所谓的“以足投票”该理论相信，如果全体居民都如此自由地搜寻，那么，各地方之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿，这样整个社会就会达到福利最大化。偏好相同的人会组合在一起，公共服务也会按最小的成本被提供。由于人们会自然地从公共产品成本高的地方流向公共产品成本低的地方，所以，地方之间在提供公共产品的成本方面的差别不会长久存在。这些观点也被称为地方公共服务的完全竞争的市场理论。5.2

地方政府的支出与收入5.2.1

地方政府与中央政府支出职能划分的依据5.2.2

地方政府与中央政府支出职能划分的原则及具体内容5.2.3

地方政府与中央政府税收收入的划分5.2.1

地方政府与中央政府支出职能划分的依据公共产品的生产和消费的性质不同决定着其提供的主体的不同。据此可以将其分为以下几类：一是全社会性公共产品，如国防、外交、航空、铁路、邮电、通讯等。这种公共产品受益范围覆盖全国，因而决定了这种公共产品必须由中央政府提供，它的生产费用构成中央财政的支出范围，并通过在全社会范围内筹集资金的方式来补偿。二是地方性公共产品，如地方一般行政管理、公共设施、社会福利、卫生保健等。这类公共产品通常是直接满足地方公众的消费需要、受益范围局限于地区以内，因而应由地方提供资金，安排生产与补偿。三是这样一类公共产品，它不仅具有一般性地方公共产品的共性，往往还具有外部效应，它表现为收益外溢性或表现为成本的外在性。当这类公共产品在生产提供过程中可能使其他地区受益时，如果仅靠地方财政来补偿其生产费用，就会妨碍地方政府提供这类公共产品的积极性。而当这类公共产品的生产提供可能给外部带来一定的损失时，地方政府则难予自我约束而控制它的提供。四是准公共产品，如教育、科学研究、医疗等。它即可以由公共部门来生产，也可由私人部门来生产；既可以满足全社会人员的共同消费或地方的共同消费，也可以仅由单个人来消费。具体该如何划分，仍应视教育、科学技术研究等项目的性质而定，如高精尖教育和科学研究等由中央财政支出安排生产提供；而一般的普通教育、应用研究等由地方甚至个人从事更好。5.2.2

地方政府与中央政府支出职能划分的原则及具体内容应遵循的原则：利益原则。凡属事关国家全体人民利益的支出责任，应划归中央政府；而与地方人民利益有直接关系的支出责任应划归地方政府共同负担原则。对某些很难绝对归入中央政府或地方政府并体现中央政府与地方政府现实交叉关系的公共项目和服务，要求由中央与地方政府共同承担调节控制与平衡的原则。支出职能的政府间划分应有利于国家的宏观调控和国民经济的平衡发展，调节、控制和平衡是中央政府的首要职责，地方只承担一部分内容责任归属理由国防中央全国性公共产品或服务外交中央全国性公共产品或服务国际贸易中央全国性公共产品或服务全国性立法与司法中央全国性公共产品或服务金融与银行政策中央全国性公共产品或服务管制地区间贸易中央全国性公共产品或服务对个人的福利补贴中央、地方收入重新分配、地区性服务失业保险中央、地方收入重新分配、地区性服务全国性交通中央、地方全国性服务、外部效应地方政府与中央政府支出责任的划分续上表内容责任归属理由环境保护地方、中央全国性服务、外部效应对工、农业及科研的支持地方、中央全国性服务、外部效应教育地方、中央地区性服务地区性交通地方地区性服务卫生地方地区性服务公共住宅地方地区性服务供水、下水道、垃圾地方地区性服务警察、消防地方地区性服务公园、娱乐设施地方地区性服务5.2.3

地方政府与中央政府税收收入的划分（1）中央税的选择。从理论上看，有以下几类税种适合划归中央所有：一是那些税基流动性大的税种。如增值税、销售税等，它们主要是对产品交易收入的征税。如果税种划归地方政府，各地税率不一，便可能引起税基的流动，因此从效率的角度讲，它该属于中央二是收入再分配功能较强，有利于实现社会公平分配目标的税种。如个人所得税与公司所得税，它们主要对生产要素收入征税。由于多采取累进税率，收入分配的效果明显，因此由中央掌握有利于实现社会公平的目标三是更易发挥税收宏观调控功能的税种。如为了更好集中管理、维护国家主权和民族利益的关税类；为了调节消费结构、引导消费方向对烟、酒等产品开征的消费税类；以及对在地区间分布不均匀的有关自然资源的税类等。它们由中央掌握显然有利于中央政府实现其宏观调控的职能。（2）地方税的选择从理论上分析，那些税基流动性较小的税种，如房产税、土地税、土地增值税、车船使用税应该是地方税的首选。因为这一划分符合效率原则，同时也能大体上确保受益的对称性。地方以此作为收入来提供地方公共产品与服务，受益者也正是当地的居民和法人此外，对于那些在地区间分布均匀的自然资源所开征的税收，由于其不可流动性，也适合划归为地方政府（3）现实划分的多样性上述划分仅仅是一种大体上的理论界定，实际上，各国的做法差异很大，除了绝大多数国家均将关税划归中央，将财产税划归地方之外，其他税种的归属则千差万别；就是在一个国家里，中央税和地方税的划分也不是那么彻底，地方政府同样存在着对流动性税基和收入再分配功能强的税基征收地方税的现实理由。对于流动性税基来说，是因为提供交易产品和消费服务的机构本身要享用当地的地方公共劳务，理应为地方政府提供收入对于再分配功能强的要素收入来说，是因为地方有一部分收入再分配职能，因此地方政府也有从要素收入中取得收入的权利实践中，税种的划分不仅有经济上考虑的因素，还有历史的和体制的因素制约若干国家中央与地方之间主要税种的划分美国加拿大德国日本关税联邦联邦联邦中央公司所得税联邦、州联邦、省联邦、州中央、地方个人所得税联邦、州联邦、省各级中央、地方增值税联邦联邦、州中央销售税州地方中央、地方财产税地方地方州、地方地方国别税种（4）税权的确定中央和地方税权的划分，关键在于明确地方政府是否有权决定地方税的税基和税率，这也是划分财权的一项重要内容在所有联邦制国家，如美国、加拿大和除英国以外的主要欧洲国家，地方政府对地方税的税基和税率有完全的自主权。地方政府可以通过地方立法设立新税、废除旧税、提高或降低地方税的税率。在单一制国家，地方政府往往没有权力确定税基，甚至没有调节税率的权力。如在日本和韩国，地方政府（日本的都、道府、郡；韩国的省、郡）基本上没有确定税基的权力，如设立新税、废除旧税。不过中央政府往往给予地方政府以一定范围内调节税率的自由度。从理论上讲，设置地方税使地方政府可以按照本地居民的需求决定税率和应提供的公共服务，如果中央政府对地方控制过严，那就会失去设置地方税的意义，它甚至会诱发地方政府的非正规分权行为，比如随意减免、乱收费等5.3

江西公共经济（财政）建设5.3.1我省目前财政运行的基本情况5.3.2

我国财税制度的建设与发展对我省财税工作的影响5.3.3

新形势下江西财税发展的思考5.3.1我省目前财政运行的基本情况（一）财政收入持续增长，但收入总量及人均水平仍相对较低。表一1997年—2013年全省财政总收入完成情况单位：亿元

年份

财政收入总额年增长率

1997年

134.917.86%2000年171.70 10.8%2001年200.1016.6%2004年350.8122.7%2005年425.921.4%2006年518.121.7%2007年664.628.2%2008年816.822.8%2009年928.713.7%2010年122632%

2011年

164534.2%2012204624.4%20132357.115.2%表二1997年—2013年全省地方财政收入完成情况单位：亿元

年份

地方财政收入年增长率

1997

90.59 17.65%2000111.555.8%2001131.9 18.3%2004205.822.4%2005252.922.9%2006305.320.7%2007389.627.6%2008488.625.3%2009581.218.9%2010777.8733.8%20111053.435.4%20121371.930.2%20131620.218.1%收入实现的具体分析：1、财政收入规模逐年扩大，近年来增幅加快。但进入2013年增幅出现较大回落。

全省财政总收入由2000年的171.7亿元，增加到2013年的2357.1亿元，十四年增长了近14倍。是历史上增收绝对额最多的时期。

2013年，全省财政总收入占生产总值的比重达到16.44％，比2010年提高2.64个百分点，；税收收入实现1914.7亿元，增长15.9%，占财政总收入的比重达到81.2％，比上年提高0.5个百分点。

2013年全省共有9个设区市财政总收入超百亿元，其中：5个设区市超200亿元。江西全省县级财政总收入共计完成1841亿元，占全省收入的78.1%，同比提高1.8个百分点；增长17.9%，高于全省平均水平2.7个百分点。所有县（市、区）财政总收入均超5亿元，其中，超10亿元的县（市、区）71个，比上年增加15个；超20亿元的23个，比上年增加6个；超30亿元的11个，比上年增加3个；南昌县达72.6亿元。

2、收入结构实现多元化。

营业税、契税、个人所得税、增值税等税种收入成为推动增收的主力。

其中，增值税的年均增长率达到9.0%以上，而来自于股份制、私营、外商投资等企业的增值税的年均增长率均超过两位数。3、财政收入的总体水平仍处于全国下游，在中部地区的排名靠后（2013年中部地区主要经济指标）指标江西湖北湖南河南山西安徽生产总值(GDP)(亿元)绝对值14338.524668.4924501.732155.8612602.219038.9增长(%)10.1（19）10.1（9）10.1（10）9（5）8.9（23）10.4（14）财政总收入（亿元）绝对值2357.1

35653307.29

3686.83365.1增长(%)15.2

15.412.57

12.311.2地方财政收入（亿元）绝对值1620.221192023.62413.11700.22075.1增长(%)18.1（21）16.2（11）13.5（15）18.3（9）12.1（20）15.8（14）2007年中部六省地方财政收入在全国排名

江西省地方财政收入占全国地方财政收入的比重2002年为1.65%；2006年为1.7%江西河南山西安徽湖北湖南地方财政收入389.6861.46597.6543.5590.36603.18排名23