土地流转分析报告

土地流转分析报告目录一、土地流转：向建设用地跃迁 3二、土地流转改革的背景和意义 41、城乡二元土地制度 52、土地资源供求结构性失调 63、土地流转的金融意义：农地抵押的扩围 7（1）农地抵押面临的问题 8（2）抵押方式探索 8三、农地流转现状和进展 91、农地确权的推进 10（1）农地确权进程 10（2）所有权确权进展 112、土地流转现状 16（1）农村土地承包经营权 16（2）宅基地使用权 17四、进程预测与未来展望 181、经营性集体建设用地有望先行 182、区域受益预判 193、土地流转为地产业带来机遇 20（1）城中村改造 20（2）核心区域愈发呈现稀缺性 23（3）农民增收驱动房地产市场构建 23一、土地流转：向建设用地跃迁农地，包括了农用地、集体建设用地、未利用地三种形式。详细划分农地流转，以土地权利（所有权、使用权）以及土地功能（农用地、建设用地）维度两个衡量，可划分为三种类型，其一为只涉及土地使用权的农用地内部流转，即承包经营权流转；其二为直接变更土地所有权（集体性质转变为国有性质），集体建设用地及农用地转变为城镇建设用地的流转，这主要体现为国家征地、地票交易等模式，其三则是不改变土地所有权的集体建设用地流转。目前第一类流转相对最为完善。承包经营权流转，对于实现规模化经营，提升农业生产效率具有积极意义，自1988年土地管理法明确农地使用权出让的合法性开始，经营权的流转就开始逐步推演。然而集体建设用地使用权的流转则是城镇化不断推进的进程中不可规避的现实问题，城镇建设用地稀缺与农村土地闲置的矛盾也在日益强化农村建设用地流转的紧迫性。但由于历史遗留问题，农村集体用地使用权在确权、规范方面均较模糊，导致集体建设用地流转的制度建设一直较为缓慢。涉及建设用地层面的流转，难点在于其产权有限性，实现流转最为直接的方式，即通过政府征地行为，将集体产权属性的土地转化为国有建设土地。然而这种非市场化模式渐行渐弱，因基于对农村居民权益的保护，08年十七届三中全会明确“城镇规划区范围外的非公益性项目”不再征地，多数建设用地流转试点因仍需借道土地所有权的国有化，规模依旧有限。因此，对于集体建设用地流转的探讨，逐步聚焦在第三类流转模式上，即在维持集体所有权属性下，如何实现宅基地以及经营性建设用地的直接流转，从而优化利用。二、土地流转改革的背景和意义近期，关于“农村土地流转”的消息引起了广泛的关注。国土部有关人士表示，农地流转是大势所趋，而推进农地流转也是今年最主要的工作。而破题之意，我们认为能够实现三方面：完善土地制度、改善土地供求结构以及推进农村金融创新。1、城乡二元土地制度从土地制度的演进来看，建国以来农地制度经历了土地私有、社会主义改造、集团所有、联产承包等阶段，自上世纪90年代起开始开展了流转制度探索，但主要是农村土地承包经营权流转有了较为突出的进展，并以法律的形式明确了流转的规范性，然而，在建设用地方面较为模糊。对于建设用地宅基地的定位由最初的私有制至最终以宪法形式确认为集体所有制，跨越三十载——在1954年社会主义改造时期，宅基地并未随大多数土地收编为集体所有，政策暧昧期宅基地规模明显增长。两权分离政策明确后，针对性法规主要集中于使用权规范方面，用以区分和管理非市场化的集体建设用地，与市场化建筑用地。2、土地资源供求结构性失调随着城市化进程的逐步深入，大量农村剩余劳动力向城市转移，依附于土地的农村人口比例逐渐减少，空心村现象普遍，形成了城镇建设用地稀缺与农村土地闲置的矛盾，症结在于人口的流动与土地难以流转的矛盾，这也直接导致城乡之间，承包经营权及宅基地使用权私自流转相当普遍。另外，农村真实人口不断减少，但农村建设用地面积却只增不减，对耕地占用形成了压力，同时也加剧了城市土地资源的紧张。这是典型的城乡两头占地问题。3、土地流转的金融意义：农地抵押的扩围土地流转的另一大意义在于推动农村金融的发展。健全的农地流转市场是形成完善担保机制、农村金融服务体系的前提和基础。根据国务院发展研究中心的农村金融调查显示，作为支农主力军的农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重一般都在60%左右。农民之所以不易从正规农信社获得长期、大额贷款，一个极为重要的原因是农民缺乏有效的抵押担保物。对于农民而言，最大的资产就是承包的农地和宅基地，利用其农地承包经营权和宅基地使用权抵押进行融资，便可解决抵押担保物缺乏的难题。这正是国家进行农地抵押试点的原因所在。（1）农地抵押面临的问题由于农村土地流转非常困难，因此，后续变现非常困难。名义上，该抵押是贷款农户的第二还款来源，但实际上，一旦第一还款来源出现问题，银行没收土地使用权或者宅基地权后还是很难变现。此外，即使市场目前可以进行土地小部分局部交易，流转中还存在使用权的问题。由于农村土地属于宅基地和承包使用的性质，做抵押之后，仍然不得改变农用地的使用方式，因此价值评估有较大困难。（2）抵押方式探索自2008年中央部委下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》以来，各地探索了很多不同的土地抵押方式。针对农地和农房难以变现这一难题，东莞和成都选择引入担保公司的方式降低银行的风险，以提高银行放贷的积极性。但这一方式事实上并没有解决问题，只是将农地抵押品处置的风险又转移到了新的主体身上,提供担保的第三方如何处置抵押品,又成为新的难点。重庆则采取了农民、政府、银行分担违约风险的方式，一旦出现坏账，农民自己的抵押物赔1/3，政府成立的担保公司帮助赔1/3，商业银行的坏账准备金覆盖剩余的1/3。在法律明确禁止耕地和宅基地进行抵押的情况下，农地抵押试点事实上已经遍地开花，这反映了未来较大的解禁空间。农地抵押是土地流转改革在金融上的体现。13年2月，银监会发布《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。我们可以看到，相关部门从探索、试点再到支持农地抵押的态度变化。尤其在土地流转制度得以规范之后，预计农地抵押会在未来稳步推进，并形成农民增收的一大途径。三、农地流转现状和进展农地实现流转需要搭建流转交易的平台。从各地的实践来看，由于土地承包经营、林权改革率先行进，各地已经逐步建立起农村产权交易所，平台内交易标的内容已逐步延展。但涉及到建设用地，确权工作的推进是首要任务。1、农地确权的推进2012年管理层对于确权工作的重视跃然纸上。根据2012年一号文，确权内容包括集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。确权内容包括：农村土地所有权，建设用地使用权、宅基地权、土地承包经营权。（1）农地确权进程农村集体土地所有权确权登记发证工作从20世纪80年代后期开始在全国就陆续展开，已经有20多年的时间。根据其进展情况，农村集体土地所有权确权登记发证工作大致经历了从试点到加速推进的三个阶段。（2）所有权确权进展截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间，绝大多数地区已进入成果检查验收和阶段性总结阶段。整个农村集体建设用地所有权确权工作有望于11月前完成。在十八届三中全会之后，土地制度改革有望进一步推进。农村集体土地所有权确权相继完成之后，确权工作的重心转向土地经营权。相对于所有权，农村集体土地使用权确权登记难度更大。宅基地和集体建设用地确权累计发证宗地数约2.6亿宗，是所有权发证宗地数40多倍。在实际操作过程中，宅基地使用权的确权工作难度较之经营性建设用地使用权确权又将更高。据统计调查，全国宅基地户均面积约400平方米/户，在城市化率逐步提升、宅基地继承制度下，宅基地规模超标的情况十分普遍。目前涉及集体土地使用权确权，深圳已经形成雏形方案。在推进土地流转改革的过程中，我们认为借鉴林权改革的可能性较大。林权改革的主要经验在于08年全国开始以江西、福建试点为蓝本，全面推进林权改革。对于根据江西林权改革的具体经验，主要有四大举措：明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转；四大措施之下分设具体措施。明晰产权是林权制度的基础。考虑到销售农产品无需缴纳增值税销项税、从事农产品初加工也无需缴纳企业所得税，农地改革主要应考虑借鉴明晰产权方面的经验。在明晰产权上江西采取的具体措施包括：自留山稳定不变，已分包到户的责任山稳定不变、按人口折算人均山林面积，以户为单位划片承包经营；集体统一经营且群众比较满意的山林，可以继续实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，明确经营主体，财务单独核算，收益70%以上按股分配。此外在林权的转让上，改革规定有偿转让经营。现有山林可通过公开招标租赁、拍卖等方式转让给集体经济组织内部成员，或内部自由组合，联户承包，或其它社会经营主体承包。转让费按年计收，70%以上由集体内部成员平均分配，剩余部分用于林业发展和公益事业。福建林改的重点也是从明晰产权入手，在具体产权分割上，强调要把“四权”(山林所有权、经营权、处置权、收益权)的落实作为一个有机整体推进，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。建立经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林权经营管理新机制，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。林改要求建立林权流转的平台．林农在承包期内，可以依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现。这实际上是给了林农一个完整的物权，借以给林农耕山育林提供激励机制。2、土地流转现状（1）农村土地承包经营权农村土地承包经营权流转方面，近几年来呈现逐渐加快的趋势，2011年上半年，全国土地流转量2.07亿亩，占全国家庭承包耕地面积的16.2%，比2008年底增长了近一倍。分区域来看，经济越发达的地区土地流转占比越大，这同样是未来的方向。转包、出租、互换、转让、股份合作是农村土地流转的几种主要形式，其中转包和出租相对占比更高。整体而言，无论从规模还是形式抑或制度建设角度，承包经营权的流转都日趋完善。（2）宅基地使用权由于现行制度，宅基地的流转较为困难，而随城市化的持续深化，农村人口相对减少，对于宅基地的吸纳能力也逐步削弱，宅基地闲置与城镇建设用地紧缺成为越来越显著的矛盾，这也是各地纷纷探索宅基地流转的动力。今年上半年我们曾在《城镇化之宅基地》一文中，详细归纳了目前几大典型流转模式，纵观流转方式，尽管广东省在宅基地直接流转方面积极探索，目前仍处于框架建设中——因其需冲破的政策樊篱仍较深厚。而其他不管是地票模式、置换模式还是转权退出模式，均需国家征收土地的环节从而使得宅基地市场化。在具体方式选择上来看，地票模式因其在城乡建设指标流转方面更具灵活性，对于仍处于中心城区人口集聚期的区域而言更具借鉴意义；置换模式以及转权退出模式往往与城市化率快速增长、城市边界迅速扩张并行出现，宅基地流转作为农民转市民的辅助政策；合作开发模式未对产权进行变更，而是以类似股份制的方式集结零散宅基地用以物业出租，这对于包括工业等产业线丰富的城市将能够形成有效供给，同时让农民分享土地增值收益。四、进程预测与未来展望1、经营性集体建设用地有望先行作为被普遍认为是新型城镇化所必须的配套改革，以打破土地二元结构限制、推动农村集体土地流转为核心的新一轮土改，在《土地管理法》修订何时完成尚未可知的情况下，可能在11月召开的十八届三中全会上被提及。但我们预计三中全会只会提出一个框架性思路，具体的方案可能还是有赖各地逐步的探索试点较为成熟后才能形成。相对而言，我们认为集体经营性建设用地的流转遇到的阻碍将相对较小，其支配主体为乡镇企业，确权难度低于宅基地，而从土地功能性质而言，与城镇建设用地同样具备盈利性质，在温州最近提出的方案中也单独列示，因此，此类使用权率先推进的概率较大。2、区域受益预判从区域的角度，我们认为宅基地的制度变化仍然最为举足轻重。对于未来宅基地制度的变革动力，我们认为主要来自城市化进程的进一步发展过程中，城市建设用地相对紧缺程度的加深，一方面农民比例的下降促进对于宅基地变革，另一方面由此导致的地价上涨驱动地方政府实施集约化配置措施。为考量区域之间的改革动力差异，我们从人均宅基地与人均居住面积、地方土地财政依赖程度以及城市城镇化率三个维度进行纵向比较。人均宅基地与人均居住面积的比例反映城市用地相对稀缺程度，因此比例越高意味着宅基地实现流转越有价值；地方土地财政依赖程度通过土地购置费占地方财政收入比例，这一方面能够体现当地地价水平，同时也能衡量由地方财政角度体现的政府改革驱动力；城镇化率水平体现城市的发展阶段，对于城镇化完成程度保持上行趋势的城市，宅基地制度的加速完善将更利于城市的更新扩容。从以上三个方面，我们认为农地流转制度的完善，如下几个省份受益程度会更为显著，包括安徽、海南、湖北、黑龙江、辽宁、吉林等区域。3、土地流转为地产业带来机遇（1）城中村改造对于土地流转最为迫切的区域，就是以深圳为典型的城市范围内仍存有大量难以流转地块的城市，因土地本身受益于城市边界的扩围而显著升值，但因无法流转而难以形成市场有效供应。深圳经历了全面土地变性的阶段，而在许多其他地区，类似的区域仍然保留着集体产权属性，即城中村，它们面临着同样的问题，而随土地流转的建立，也将迎来同样的机遇。城中村源于城市化进程中，原来位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上虽然已经成为城市的一部分，但是在土地权属、户籍、行政上仍然保留着农村模式的村落。由于城市化进程稳步推进与城市基础设施建设和城市开发步伐的不一致，许多城市都形成了规模庞大的城中村。据统计，中国目前将近5万个城中村，而在全国大小不同的城市中，有2.6亿人全部住在农村宅基地和农村集体建设用地上盖的小产权房屋。城中村土地性质为集体土地，主要用于建造房屋，居住人群主要为城市外来流动人口，引发城市管理治安和环境问题。另一方面，许多城中村位于大城市的中心位置，其土地利用效率低，在我国城市建设用地日益紧张的背景下，城中村改造问题迫在眉睫。目前许多城市都出台了城中村改造的计划和实施细则，但城中村改造异常复杂。改造的主要做法是由政府出面将土地征收，将集体土地性质变更为国有土地，然后再将土地出让给开发商进行开发。这里最主要的问题原土地所有者的利益补偿和改造资金缺乏。因为政府拆迁具有一定的强制性，补偿标准不一定合理，所以容易引发纠纷，甚至严重的冲突，许多开发商因此也对城中村改造望而却步，许多改造计划因此搁置。以武汉市为例，在数十年的发展建设中，武汉形成了168个城中村，数量和规模居全国前列。早在2004年9月，武汉市就拟定了《关于积极敦促城中村综合更始工作的意见》，提出了“城中村”更新的方针使命。2009年，城中村改造建设正式启动，并计划2011年底前完成二环线内54个城中村的综合改造任务，相对而言，武汉在城中村改造方面属于先行者。但截至目前，这一目标仍未实现，许多城中村拆迁因补偿方案问题和资金短缺处于停滞状态。城中村改造涉及到复杂的利益分配，正是由于土地性质必须经过政府改变后才能进行相应的建设，导致各市场主体无法直接进行拆迁补偿方案协商，因此进度缓慢。一旦集体建设土地能够在市场上实现流转，就可以减少政府在征地拆迁过程中的参与，而由原土地所有者与开发企业平等协商，将会加快城