从阿根廷的“休克疗法”新政看阿根廷电力、能源与矿产投资法律变化与前景

前言阿根廷总统哈维尔·米莱于2023年12月10日就职，正值阿根廷陷入严重的经济危机。米莱就职后，推出了一系列的法令和措施，改变了阿根廷过去20多年政府干预的经济政策，推行自由市场经济，其中的首要措施旨在控制阿根廷居高不下的通货膨胀（2023年通货膨胀高达211%）、减少财政赤字，这些新政措施被米莱称为能够挽救阿根廷经济的“休克疗法”，包括以下总统命令：阿根廷总统于2023年12月18日颁布的《第55/23号必要性和紧迫性法令》[1]以及于2023年12月21日颁布的《第70/2023号必要性和紧迫性法令》[2]（以下统称“《必要性和紧迫性法令》”），构成“休克疗法”新政的重要部分，对阿根廷的电力、能源和矿产等领域涉及的相关法律和政策进行了修订。另外，阿根廷政府于2023年12月27日向阿根廷众议院提交了《阿根廷人自由的基础和起点法案》[3]（以下简称“《综合法案》”）进行审议，《综合法案》是阿根廷政府拟以最小化国家干预实施结构性改革的法案，该法案涉及自然资源、电力、能源、矿产等多个领域。本文从米莱的新政作为切入点，初步分析“休克疗法”下的阿根廷电力、能源和矿产投资法律和政策的变化与前景，并围绕《必要性和紧迫性法令》与《综合法案》的亮点，针对阿根廷外商投资激励措施与外商投资监管要点等方面进行简要介绍与解读。一、《必要性和紧迫性法令》与《阿根廷人自由的基础和起点法案》的亮点1.《第55/23号必要性和紧迫性法令》《第55/23号必要性和紧迫性法令》（“《第55/23号法令》”）主要对阿根廷的发电、输配电和电价进行了新的规定。在过去20多年里，公共服务提供商就电价制度与阿根廷政府进行了多次谈判，以对电价制度进行调整，但阿根廷目前电力市场的现行价格仍未真实反映发电商的实际电力生产成本，导致了电力行业参与者参与发电与输配电活动的积极性受损，阿根廷电力行业对投资者的吸引力较低。根据《第55/23号法令》，阿根廷政府宣布国家能源领域经济活动进入紧急状态，包括阿根廷联邦管辖范围内的发电、输配电活动以及天然气运输与配送活动。《第55/23号法令》为投资者提供自由的市场准入和合理的电价，进一步提高电力行业电价制定透明度与合理性，促进电力行业参与者的发电与输配电积极性，以提高电力行业对潜在投资者的投资吸引力。此外，《第55/23号法令》呼吁政府启动对联邦管辖下参与输电和配电的公共服务提供商的电价审查程序，主要围绕以下方面进行：（1）输电商与配电商所提供的服务，应基于其运营成本、税收和回报率等因素给予合理公平的电价；（2）在对电价进行审查时，还应同时考虑输配电方式、输配电区域等差异可能对电价造成影响的因2.《第70/2023号必要性和紧迫性法令》《第70/2023号必要性和紧迫性法令》（“《第70/2023号法令》”）的颁布标志着阿根廷新政府改革的启动（虽然根据宪法规定，《必要性和紧迫性法令》必须国会通过，但在被推翻之前具有约束力）。该法令共三百余条，涉及采矿、能源等不同领域的改革。（1）废除外国人购买农村（农业）土地限制《第70/2023号法令》废除了原来限制外国人拥有或占用农村土地的《农村土地法》的规定（即限制外国人或外资持股超过25%的公司在阿根廷拥有超过1000公顷的农村土地或者包含或毗邻大型永久性机构的土地，外国人在阿根廷拥有或占用的农村土地不得超过15%等）。根据《第70/2023号法令》的现行规定，外国人在阿根廷购买农村（农业）土地不再受此限制。（2）放松联邦层面本地化采购要求《第70/2023号法令》放松了对本地化的要求，例如废除了要求购买当地产品或劳动力的联邦层面的规定，但这并不影响阿根廷各省发布的当地采购规则，阿根廷各省发布的本地采购规则将继续有效。（3）放松外资进入阿根廷国内航空运输领域的限制根据阿根廷原有相关法律规定，涉及航空运输的公司外国投资者持有的股权不得超过49%，《第70/2023号法令》废除了前述涉及的国内航班必须由阿根廷国有或私营公司控股运营的强制性规定，放松了外国投资者对阿根廷航空运输领域的限制。（4）优化海关监管政策与流程《第70/2023号法令》对阿根廷海关监管制度与流程进行了较多的修订，使得阿根廷海关申报与监管政策与流程更清晰透明、便捷高效。其中主要修订亮点有：（1）废除所有海关申报都必须在海关经纪人的协助下进行的规定；（2）废除进出口商登记制度；（3）实施方便和有约束力的申报前咨询程序，以及（4）废除行政部门基于经济原因（如促进就业、汇率政策、促销或工业制度等）禁止或限制进出口的权力。（5）强调缔约自由原则与明晰外币支付规定《第70/2023号法令》强调当事人缔约自由原则，当事人可在法律和公共政策范围内自由缔约，且《第70/2023号法令》明确规定，如果债务以外国货币计价，除非另有约定，否则不能以阿根廷比索进行支付，债务人必须以商定的货币交付到期款项；且法官无权对当事方商定的支付形式或货币进行变更。3.《阿根廷人自由的基础和起点法案》《阿根廷人自由的基础和起点法案》于2023年12月27日由阿根廷政府提交至阿根廷国会进行审议，因该法案内容涉及领域众多而被称为《综合法案》，该法案目前仍在审议当中。以下为《综合法案》中与能源与自然资源、基础设施等领域的外商投资相关的要点总结。（1）与自然资源和能源领域相关的规定就自然资源领域而言，根据《综合法案》的提议，自然资源开发利润最大化并同时满足国家碳氢化合物需求应当作为一项国家政策来执行，提议具体包括（a）政府或主管部门不得过分干预或制定国内自然资源出售价格，国有公司出售自然资源的价格应当反映行业公平竞争的情况，（b）保障碳氢化合物的国际贸易自由。就电力领域而言，《综合法案》授权政府在遵循保障国内电力供应、促进电力市场自由贸易和竞争等原则的同时，对电力监管制度进行调整，该项授权有效至2025年12月31日。就天然气领域而言，与现行法律项下进口天然气需取得事前审批的规定不同，《综合法案》提议对天然气的进《综合法案》的上述提议，如最后审议通过，将会进一步促进阿根廷自然资源和能源行业的发展，同时也将给外商投资者的投资带来更多的投资机会与投资自由度。（2）对“大型投资”的激励制度《综合法案》新提出一项适用于“大型投资”的特别激励制度，旨在加大对阿根廷外商投资的吸引力度，进一步提高阿根廷国内投资市场活力。《综合法案》中的“大型投资”指符合（1）特定外商投资金额条件（目前《综合法案》中“大型投资”的最低投资金额为2亿美元，该金额可能会因涉及不同领域的投资而有所不同）；（2）外商投资应属于“长期投资”（目前《综合法案》中规定，拟议外商投资必须符合“长期投资”的要求，即在初始资本支出后的前3年内，预期净现金流现值与同期计划资本投资的净现值之比不超过30%的投资；（3）该激励制度实行申请制度，外商投资者在符合前述条件后还应当及时向主管机关提出相应申请。《综合法案》中对大型投资的激励主要包含税收减免激励、海关激励、外汇激励以及享受30年政策稳定性等各（3）公共工程和基础设施建设特许权《综合法案》提议对现行的公共基础设施相关的规定进行大量修订，旨在为阿根廷的公共工程和基础设施建设活动提供更多的灵活性。《综合法案》规定，阿根廷政府可就公共基础设施的建设、维护或开发，授予固定期限或非固定期限的公共工程和基础设施建设特许权。该等特许权仅可通过公开程序进行竞标获得。申请参与公共工程和基础设施建设特许权的主体不受限制，任何主体可通过公共工程和基础设施建设特许权系统进行参与。公共工程和基础设施建设特许权仅授予私营公司或实体。二、阿根廷矿业、可再生能源外商投资激励政策与监管概览阿根廷矿产资源丰富，也是“锂三角”的一员。根据阿根廷经济部2024年2月份公布的数据，阿根廷拥有世界第二大锂资源（1.065亿吨LCE），是世界第四大锂生产国，产能为3.75万吨LCE。随着在建项目的启动和现有业务的扩大，阿根廷可以在未来五年内将其现有产量增加六倍[4]。根据美国地质调查局（USGS）2022年报告数据，目前全球探明锂资源量约为8900万吨，阿根廷探明锂资源量约1900万吨[5]，拥有的探明锂矿资源量占全球资源量超过21%。同时，阿根廷可再生能源发展潜力巨大。阿根廷政府计划到2025年将可再生能源发电占比提升至20%，阿根廷政府也正致力于为可再生能源发展提供技术、政策等支持，计划投资数十亿美元用于可再生能源项目开发建设[6]。因此，对于外国投资者来说，阿根廷的自然资源与可再生能源不失为潜力巨大的投资领域。外国投资者在对阿根廷自然资源、能源、矿产和基础设施等领域进行投资时，应当关注投资项目涉及的行业激励政策、法律监管框架、行业主管部门、投资项目所需政府审批、行业投资许可资质、投资项目建设所需土地、ESG要求等各类监管规定，以便为在阿根廷的投资提供更牢固的基石。以下就阿根廷能源矿产领域投资惯常所需关注的监管要点进行梳理。1.产业激励政策除上文《综合法案》中提议的对大型投资的激励主要包含税收减免激励、海关激励、外汇激励以及享受30年稳定性政策稳定性等各项丰富的激励措施外，投资者还可多关注行业特定的激励政策，以促进投资项目的开发与实施。例如目前阿根廷还对可再生能源投资项目，提供增值税提前至施工阶段退税、个人财产和基础设施工程加速折旧、长达10年期的税收结转年限、免除进口关税等优惠政策[7]；对矿业投资项目提供优惠政策涵盖挖掘、勘探、开发、准备、开采和矿业处理各个环节，主要包括税负及财政政策30年不变、许可费不超过处理前矿产价值3%、资本货物进口免税、减让资产税及出口税等优惠[8]。2.外商投资主要监管要点（1）外商投资监管法律与主管部门主要监管法律阿根廷与外商投资相关的涉及的主要监管法律为《宪法》《外国投资法》《公司法》《反垄断法》《外汇法》及各行业领域的专门法律法规等。外商投资主管部门阿根廷外交、国际贸易和宗教部是负责牵头制定阿根廷外商投资政策、策略及负责监管外商投资监管相关事项的主要机构。阿根廷国际投资和贸易促进局（隶属于阿根廷外交部）为阿根廷投资促进机构，负责促进外商投资，协助外国投资者在阿根廷的具体投资。（2）政府审批与许可市场准入根据阿根廷《外国直接投资法》等相关法律法规的规定，外国投资者可以自由进行棕地或绿地投资，不需要取得政府事前审批。除特定行业（如媒体行业）外，阿根廷基本未对外国投资者的投资行业进行限制，例如外国投资者对矿产领域进行投资，则矿产资源勘查、开采阶段的外商持股比例不会受到限制。国家安全审查阿根廷目前尚未设置与外商投资国家安全审查相关的制度。行业特许权或审批许可根据阿根廷不同行业法律的规定，进入各行业投资开展外商投资活动前，应当取得相应的许可或特许权。在油气开发行业，外国投资者如拟在阿根廷进行油气勘探、开发和生产，则应当事前取得联邦政府或省级政府颁发的勘探许可证或生产特许权，具体许可或生产特许权授予要求依项目所在区具体规则而定。在矿产开发行业，如外国投资者拟在阿根廷进行矿产勘探和开发，则应当取得采矿权（含勘探权和采矿特许权）后才能从事矿产勘探和开发活动。在电力开发行业，如外国投资者拟在阿根廷从事电力（含可再生能源电力）的开发运营活动，一般来说，除水力发电项目的开发运营需要取得相应特许权外，其他可再生能源发项目（包括太阳能和风能）的开发和运营不需要特定的特许权，但需要取得安全、输电和环境许可等审批。如上文所述，《第70/2023号法令》废除了原来限制外国人拥有或占用农村土地的《农村土地法》（即限制外国人或外资持股超过25%的公司在阿根廷拥有超过1000公顷的农村土地或者包含或毗邻大型永久性机构的土地，外国人在阿根廷拥有或占用的农村土地不得超过15%等）的规定。根据《第70/2023号法令》的现行规定，外国人在阿根廷购买农村（农业）土地不再受此限制。在阿根廷投资应当遵循当地环境管理法律法规，如投资者在进行对环境或当地居民民生活质量可能造成破坏或严重影响的活动前，应当准备环境影响评估报告并取得环境主管部门就该环评报告的审批。在投资项目实施过程中，还应当注意履行社区居关系维护、土壤保护、植被恢复、森林保护、废物管理、水体保护等方面的义务。在阿根廷的投资收益汇兑后可合法汇出阿根廷，但阿根廷2022年颁布了若干项从紧的外汇监管政策。根据阿根廷《纪事报》2024年3月4日报道，米莱执政以来，阿根廷私营部门美元存款额不断攀升，分析称，当前私营部门美元存款额持续上扬与金融系统趋于稳定、汇率变化较为平和“密切相关”，将美元储蓄用作“免费的保险箱”越来越受到储户的青睐，取消“外汇限制”将是为保持美元储蓄额持续增长的关键举措[9]。但投资者仍需要持续关注阿根廷外汇政策变化及资金进出境时限与条件，并设置汇率风险对冲安排外国投资者在阿根廷进行投资时，还需关注在开发运营过程中遵守当地成分要求、开发建设过程中技术适用标准是否允许使用中国标准（当地招投标是否有特别要求）、EPC拆分是否允许或存在限制，是否有事后税务稽查风险等进行关注。阿根廷税收体制比较复杂，企业的税收成本较高。需要充分了解当地税收规定，充分核算税赋成本，确保税务尽调工作全面、到位、充分。另外还要关注是否存在较大税务处罚或诉讼风险敞口，并在交易过程中做及时的（8）其他注意事项在阿根廷投资的外国投资者应当注意关注阿根廷政府的政策风向及法律变化，外商投资项目可能因政策、法律、市场环境变化及协议相关方违约等不确定因素导致项目或合作面临着顺延、变更、中止或终止的风险。投资者还应当关注当地反商业贿赂与反腐败、反洗钱、知识产权保护、数据及隐私保护、环境保护、社会责任等方面合规风险。三、阿根廷投资展望《必要性和紧迫性法令》与《综合法案》的出台对阿根廷自然资源领域、能源和矿产领域起到了投资促进的作用，也向全球市场发出了积极的投资信号，为阿根廷的外商投资者提供了更自由的投资环境与更多样化的投资机会。从阿根廷新政府的一系列改革中可以发现，未来几年阿根廷具有潜力的投资领域主要会集中在锂矿、铜矿等有色金属等矿产的开发、电力（尤其是输变电基础设施）、可再生能源、低碳排放等行业。就阿根廷矿业领域投资而言，随着阿根廷的能源转型，开发庞大锂矿储量的需求在日益增长，锂矿及其他矿产的开采带来了经济增长，让采矿业成为阿根廷民众支持度最高的经济活动，采矿业在国民经济发展中的地位也不断提高。虽然近期锂价格增长速度有所放缓，但阿根廷政府对来阿根廷投资的外国投资者也仍持