中国税权重构的法律思考

中国税权重构的法律思考【摘要】税权是分税制财政治理体制法的核心内容。我国于1994年实行分税制财政体制,对税权进行了配置,但从多年运作的情形看,这种税权配置存在许多咨询题。就中国税权的重构作了一些初步探讨,并建议给予地点以适当的税收立法权,合理划分税种,使地点政府的事权与财权相统一。Thetaxrightisthekeyoffinancialsystemoflawofthesystemoftaxallocation.Chinaimplementedthefinancialsystemoftheallocationin1994,disposedthetaxright,butseenfromsituationoperatedformanyyears,manyquestionsexist.ThisarticleconstructandmakesomediscussionagainbytaxrightonChina,proposeandentrusttoplacewiththepropertaxrevenuelegislativeright,anddividethetaxcategoryproperly,makethedutiesandreponsbilitiesofthelocalgovernmentconformwithownesrofproperty.【正文】一、中国税权的现状、存在的咨询题及其缘故分析鉴于多年来“分灶吃饭”的财政治理体制存在诸多咨询题,我国于1994年借鉴国外分税制财政体制的成功体会,并结合我国实际,实施了分税制财政治理体制改革。其中,就税权在中央与地点之间的分配作出了规定。概括起来,要紧有以下几个方面:1.在税收立法方面,《国务院关于实行分税制财政治理的决定》明确规定:“中央税、共享税以及地点税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,爱护全国统一市场和企业平等竞争”。据此规定,税收立法权高度集中于中央,地点无税收立法权。由此确立了我国高度集中的税收立法体制。2.在税收征管方面,实现了税收征管权的分离,亦即设立中央与地点两套税务机构分不征管,由国税局负责中央税、共享税的征管,地税局负责地点税的征管。3.在收益分配方面,一是依照税种划分中央和地点税收收入,亦立即爱护国家权益,实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;将与地点利益关系紧密、税源分散,需要发挥地点组织收入积极性、便于地点征管的税种划分为地点税;将与经济进展直截了当相关的要紧税种划分为中央与地点共享税。二是依照1995年《过渡时期转移支付方法》规定,确立了要紧以体制补助或上解、税收返还及专项拨款为内容的转移支付制度。现行税权的划分,关于实现税法的统一,规范中央政府与地点政府的财政分配关系,增强中央政府的宏观调控能力等曾起到了积极作用。但10年来运行的实践讲明,现行税权的设置存在许多亟待解决的咨询题:第二,在税收征管方面,分不设立国税、地税机构,关于保证中央财政收入和地点财政收入的稳固增长,加强税收征管,调动中央和地点两个积极性,保证分税制的顺利实施,发挥了一定的作用。但在运行中也显现了一些咨询题:一是机构重复设置,导致人员、经费猛增,加大了征税成本,这也不符合税收效率原则;二是同一税源两家治理,不利于理清征纳关系,也给企业带来不便;三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差不,阻碍了国税工作人员的积极性;四是地税工作某种程度上受制于地点政府,税收打算层层加码,执行税收政策受到干扰;五是地点税治理力量薄弱、治理制度不健全,与国税之间的关系也尚未理顺。第三,在税收收益分配方面,所存在的咨询题要紧是财权事权不统一,造成地点财政困难。一级政府有多大的事权,就该有相应的财权作保证。财权与事权相统一,也是我国财政治理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性,不仅能够充分调动中央、地点两个积极性,而且能够使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上,我国目前财权和事权相互交错,没有真正划分清晰,经常显现地点财权范畴过小,事权范畴过大的现象,有的属于中央政府的事却由地点出钞票(如教育),因此地点开征“附加费”,不仅扰乱了税收制度,也阻碍了政府运作效率。税权集中于中央,而事权则往往向地点倾斜,形成两极反差,恰恰违抗了分税制事权与财权相统一的原则。与此同时,造成了地点财政困难进一步加剧。地点财政困难,究其缘故,尽管是多方面的,如机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力等,但与现行税收收益权的划分不合理不无关系。具体来讲,一是地点财源萎缩,财政收入增长乏力。受宏观经济运行不畅、市场连续低迷的阻碍,目前地点经济结构不够合理,原有的财源趋于萎缩,新的财源成长缓慢。在这种情形下,地点财政只是“吃饭财政”,难以进行经济建设和进展地点经济;二是不符合我国各地复杂的经济情形和千差万不的税源状况,也不利于地点政府利用税收杠杆调控经济运行;三是地点税税种划分不具科学性。现行的地点税税种数量覆盖过小,该开征的税尚未开征,如社会保证税、遗产与赠与税等;地点税税源分散且大多为一些零星税种,征收难度大。目前我国地点税的16个税种中,除营业税的收入较为稳固外,其他多为零星分散且难以征管的零星小额税种。都市爱护建设税不是一个独立的税种,仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加,收入状况也不理想;财产税尚未形成一个完备的体系,收入规模专门小,且现有税种的改革相对滞后,与现实的经济进展状况不相适应。此外,造成地点政府的收费权限和收费规模日益膨胀,与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖。从国外市场经济国家的情形看,政府分配历来以税收分配为主,收费分配为辅,而且将政府收费纳入政府统一的预算治理。而我国当前的现实是,在税权高度集中、地点缺乏必要税权而且地点财政收支矛盾日益突出的情形下,地点的收费权限和收费规模却在膨胀,与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜亮的反差。近年来地点各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严峻,不管是收费种类,依旧收费数额,都差不多超出了地点税收入规模[3]。能够讲,这也是造成目前“三乱”的体制性缘故。现行税权的设置之因此存在上述咨询题,有其深刻的历史背景。如前所述,在实行分税制财政体制之前,我国实行的是“分灶吃饭”财政体制。在这种财政体制下,地点财政收入增长较快,但中央财政占比较低且缺乏宏观调控的能力。由此而产生了地点政府强烈的投资冲动,重复建设,经济进展过热。能够讲,现行分税制确实是为矫正这种弊端而得以产生。但这项改革过分地考虑了中央财政的需要及宏观调控职能,有矫枉过正之嫌。与此同时,现行税权配置是以税种的划分为基础进行的,亦即在事权未得到明晰界定的前提下来确定各级政府的财权。由此决定了税权设置不可能不存在咨询题。西方国家分税制的成功体会讲明,对事权的科学界定,是分税制建立的必要前提条件,在此基础上再据以划分财权,使两者统一起来。我国建国以来,财政体制不断反复、频繁更迭也证明了这一点。由于事权划分不清,导致中央政府与地点政府在一些事务上权责不明,形成真空地带,实际运作中央集权与强烈的地点倾向含混其中互为消长,财政分割一直沿着“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹变更[5]。此外,目前的税收分权模式,有悖公共财政理论。公共财政学论认为,公共产品具有层次性,按其受益范畴的大小,能够分为全国性公共产品和地点性公共产品。公共产品的提供由中央和地点之间的分工制度确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共产品,地点政府提供地点性公共产品。税收是公共财政的要紧来源,税收作为公共产品的价格,各级财政支出所提供的公共产品的范畴大体与本级政府辖区界限相一致。因此,中央和地点在公共产品的提供上,应具有相对的独立性,相应地,中央和地点应拥有各自的税权。只有中央和地点政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的差不多需要,才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰,不符合公共财政理论的要求[6]。二、国外税权模式及其对我国的借鉴意义税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系和谐机制的有机组成部分。从国外来看,税权划分有以下三种模式:1.分散型。亦即各级政府都依法享有专门大的税收权限,且实行完全分税制。美国是典型的税权高度分散的国家。作为联邦制国家,美国三级政府相对独立,各级政府不存在领导与被领导的关系。它们各自按法律确定的权力边界、活动范畴和行为方式行事。与其相适应,美国税收治理权分不由联邦、州和地点行使,各级政府都有明确的事权和独立的征税权。联邦政府的事权范畴是国防、国际事务、邮政、空间科技、大型公共工程、农业补贴等关系到国家利益的各项事务和全国性的社会福利等。州政府的事权范畴是本州的福利事业,如高等教育、公共设施、公路建设、卫生福利等。地点政府则是依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,要紧有初等教育、地点治安消防和地点基础生活设施等。与事权独立相适应,美国三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、执行权。联邦税收由联邦政府立法和执行,州税收由联邦政府立法和执行,地点政府征税权由州给予。在各州之间,由于立法上的差异,在征税、免税的规定上也各不相同[7]。就税种的划分而言,美国实行完全分税制,亦立即税种按中央税和地点税完全分开,不设置中央与地点共享税,各级政府具有相对独立的税收体系。由此形成了统一的联邦税制与千差万不的州、地点税制并存的格局。这一模式的优点在于保证各级财政专门地点财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标。2.适度集中、相对分散型。亦立即某一部分税权划归中央,其余部分归地点,如立法权集中、执行权分散。德国与日本是这一类型的典型。德国是联邦制国家,在政治体制上分联邦、州和区三级,在税收治理体制上,实行专享税与共享税相结合,以共享税为主的分税制。在德国,绝大部分税种的立法权集中在联邦,各州在联邦尚未行使其立法权的范畴内有一定的立法权,但州以下地点当局则无税收立法权。在征管权方面,除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地点政府,专门集中于州一级。日本与德国类似。日本是中央集权制国家,实行中央、都道府县和市盯村三级自治。税收立法权大多集中于中央,治理使用权分散在地点,但中央对地点的税权限制更详细具体一些,地点政府在执行《地点税法》的操作中要受到许多相关规定的制约,如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。税收依照行政体制分为国税和地点税,主体税种所得税分为国家所得税和地点所得税,消费税为共享税,共享税收入由各级政府按比例分配。该方式若处理得当,能够表达出集权而不统揽,分权而不分散的优点。3.集中型。指差不多税收权限集中于中央,地点只有较少的权限,如在英国、法国、印度和韩国,不论中央税依旧共享税或地点税的立法权均集中于中央,地点只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。上述税权模式,均系各国基于不同的政体、经济制度和经济进展水平而采取的,专门难讲孰优孰劣。但各国政府无一不是依照财权与事权相统一的原则,第一以法律形式对中央与地点政府的事权加以规范,然后在此基础上确立中央和地点税权;其次,即使在实行适度分税制的国家,也考虑到如何在保证中央政府宏观调控能力的同时,充分发挥地点政府的积极性。这也是分税制正常运行的不可缺少的重要前提。最后,制定相关法律,对税权的设置及其内容加以规范,使各级政府在法律规定的权限范畴内依法行使各自的权力。鉴此,我们有必要吸取国外的先进体会,在明确界定各级政府事权的基础上,进一步合理划分税权,解决现行税权设置中存在的咨询题。【注释】[1]张守文.税权的定位与分配[Ｊ].法商研究,2000,(1).[2]胡宇.试论我国地点税收立法权的确立与界定[Ｊ].中央财经大学学报,1999,(2).[3]苏明.当前我国地点税税权划分存在的要紧咨询题[Ｊ].改革纵横,2000,(7).[4]焦国华.分税制财政体制评判与建议[Ｊ].财经论丛,2003,(6)