【论行政协议的判定标准10000字（论文）】

论行政协议的判定标准目录TOC\o"1-2"\h\u31544论行政协议的判定标准 12669一、对"行政协议"现状的研究 232719(一)行政协议的识别困境 23991(二)对行政协议判定标准的理论研究 217835(三)行政协议的实践情况 55014二、我国行政协议判定标准的不足 714349（一）行政协议的判定标准不清 717393（二）法定化的行政协议数量较少 82205三、对行政协议判定标准的厘定 917659（一）主体的唯一性 926221（二）目的上的公益性 1023911（三）依法享有签订行政协议的权利 122491（四）行政主体的行政优益权 1310087结语 15摘要：2014年出台的《行政诉讼法》让行政协议不再处于无法可依的状况之下。因为行政协议其特殊的性质,其概念及判断标准长期为我国学者所争议。通过梳理各个学说、法律法规及司法案例可以发现,我国对于行政协议的认定并没有一个统一的标准。在学界中存在着主体说、目的说等多种学说,而在司法实践中更是出现了同案不同判的情况。故从司法实践的角度出发,分析各种学说与各人民法院对行政协议的判定标准,在确定合同是否属于行政协议时采用要素累加的方法,通过对其主体的特定性、目的公益性、职权法定性以及主体特权性来判断。关键词：行政协议判定标准行政主体契约是最古老的交易制度之一,是一种双方意思表示一致的产物。行政权向来是一副"高高在上"的面貌,貌似其不能通过契约的方式来行使,故而行政协议的的发展在理论和实践上都受到了限制。行政契约也称行政协议,它并不是新鲜事物,在我国台湾地区"行政程序法"中就规定了公法合同(行政协议)制度。2014年,"行政协议"终于进入行政审判程序。这对于我国行政法学的发展而言无疑是历史性的进步,但无论是《行政诉讼法》还是之后出台的司法解释,对行政协议具体类型的规范数量较少,实践中怎样识别行政协议依然有较大的自由裁量范围。长期以来，我国对于行政协议的理论研究滞后于司法实践,在行政协议领域所产生的争议较多，因此完善行政协议制度的重要性和必要性就显而易见。我国学者虽然在行政协议领域有所建树,但不可否认的是，我国对于行政协议的理论研究和制度实践都不够完善,尤其是行政协议的判定标准,在理论研究和司法实践中都存在分歧,有必要予以梳理和厘清。一、对"行政协议"现状的研究(一)行政协议的识别困境自1999年《合同法》起草前后，我国民商法学界和行政法学界围绕行政协议的问题展开过激烈的讨论，最终行政协议未能纳入《合同法》中。随着行政协议越来越多的被适用，行政协议的判定标准也就显得更为重要。大量的学者对行政协议所出现的问题进行讨论，从而出现各种各样的学术观点，但是缺少实体法和程序法的支撑，这些学术观点更像是“空中楼阁”。直到七年前，《中华人民共和国行政诉讼法》第首次将行政协议写进法律，其终于进入行政审判程序。在此之前，行政协议一直处于立法空白的阶段。2015年最高院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《2015解释》）2015年最高院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》现已失效。第十一条中对于行政协议概念做出了最直接明了的解释，但是，2018年最高院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（以下简称《2018解释》）删除了《2015解释》中行政协议的相关内容，并且没有对行政协议的判定标准做出新的规定，这无疑对于实践中行政协议的适用以及认定增添了许多的不确定性。2015年最高院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》现已失效。(二)对行政协议判定标准的理论研究由于我国对于行政协议的立法不够完善，故在行政协议领域对于行政协议识别标准的理论研究有许多观点。以德国为代表的大陆法系国家对于行政协议有较为深入的研究，我国学者在此基础上结合我国实际情况并提出了“主体说”、“目的说”、“标的说”、“综合标准说”等。1、主体说主体说认为协议有一方为行政主体,即认定作行政协议。我们国家普遍认为只有行政主体才可以订立行政协议,并不存在平等的民事主体之间可以订立行政协议的可能,即"主体说"将行政协议界定为"有行政主体参与的协议"。在我国，主体说最早是在余凌云教授撰写的《行政契约论》(1998年)一书中提出的，他主张行政协议的判断应当适用形式标准也就是主体标准。余凌云.行政契约论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.随后，应松年和邢鸿飞也表示支持主体说。在应松年主张的三识别标准中，其中有一项标准则是协议中的位于主导地位的行政主体必须是签订主体之一。应松年.行政合同不容忽视[N].法制日报，1997(1)余凌云.行政契约论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.应松年.行政合同不容忽视[N].法制日报，1997(1).应松年.当代中国行政法(下卷)[M].北京:中国方正出版社,2005:988-995.陈无风教授认为，随着行政协议的发展，在不久的将来可以直接以主体标准来区分民事合同和行政协议。陈无风教授认为，“在未来，可直接采主体说作为划分行政协议与民事协议的标准，即行政机关作为协议主体，或行政机关的授权主体、委托主体作为协议主体签订的协议都可被认为是行政协议。但是该标准存在一定的不足。例如当行政机关签署协议并不是为了达成行政管理目标时,行政机关即作为民事主体签订的是一份民事合同。崔建远教授曾对主体标准适用的局限性提出了自己的看法，他认为行政主体在活动中不单单只是行使国家赋予的职权，在日常生活中行政主体的身份具有多样性，当行政机关采购商品时，其就是一个平等的民事主体。崔建远.行政合同之我见[J].河南省政法管理干部学院学报,2004(01):99-102..显然，主体说在一定程度上忽略了行政机关在某些时刻是作为民事主体存在的，故主体说并不能成为甄别行政协议的充分必要条件。陈无风教授认为，“在未来，可直接采主体说作为划分行政协议与民事协议的标准，即行政机关作为协议主体，或行政机关的授权主体、委托主体作为协议主体签订的协议都可被认为是行政协议。崔建远.行政合同之我见[J].河南省政法管理干部学院学报,2004(01):99-102..2、目的说"目的说"认为当为了达成行政目的或行政管理目标而签订的协议才能被认为是行政协议。早在1989年的时候，胡建森在行政法学论著中对行政协议的概念做出了具体的阐述，他将订立行政协议的目的界定为“实现国家行政管理的某些目标”。但是在其之后主编的行政法学教材中又对行政协议的概念下了新的定义，定义中提到双方就某些公益事项达成一致而订立的合同为行政协议。这条解释将行政协议的目的界定为“公益事项”。虽然胡建森先后对行政协议的概念做出了不同的阐述，但在这两种定义中都体现了目的标准。其实，我国大部分的行政法学者在阐述行政协议概念时都不约而同的采用了目的标准，并且最高人民法院在界定行政协议的概念时也采用了该标准。2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称2019《行政协议的规定》）的第一条中"行政管理或者公共服务目标"就反映出目的标准。参见2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。尽管目的要件是标准之一,但依然不是唯一标准。首先，协议目的并不都是显而易见的;其次在一些特殊情况下订立民事合同也可以达到行政目的参见2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。标的说标的说,即"法律关系说"，主要来源于德国的“契约标的理论”，认为协议所指向的是行政法所述的行政法律关系则该协议就是行政协议。行政法律关系不单单指在行政活动中所衍生出的双方当事人行政法上的权利义务关系,也指在行使行政职权中存在的救济、监督关系。余凌云曾提到过行政协议是双方当事人为设立行政法律关系的合意。叶必丰教授认为“行政法上权利义务”是行政协议不可或缺的一个组成部分，也是识别行政协议的重要标准。法理学根据调整对象的不同将法律法规划分为不同的部门法，而以法律关系标准来判断行政协议与法理学划分部门法的标准依据相符合。由于合同这种特殊的形式，它的存在就意味着法律关系一定会体现在其中，而行政协议实质上就是建立行政法律关系的一种方式。相较与前两种的标准，法律关系标准的实用性强，便于操作。例如行政机关在活动过程中意图设立民事法律关系时,其扮演的是民法上的民事主体;反之,当行政机关意图设立行政法律关系时,其在行政法律关系中行政机关就处于领导者的位置，签订的自然就是行政协议。通过上述对学理及法规范的梳理,其实不难发现《2015解释》第十一条第一款对行政协议的定义实际上采取了"主体标准说"、"目的标准说"与"标的说"的混合模式即"综合标准说",可见实务界已经察觉到了行政协议的理论发展,并有意识地将学术观点吸收到司法解释中。可是,上述学说均存在一定的局限性,使得行政协议的界定依然是模糊不清的。此外,《2015解释》对行政协议的定义很难去界定行政协议概念的外延,公共行政领域中的行政协议往往不如司法解释定义中的"行政协议"那样完美,因而对于行政协议的界定不能起到很好的判断作用。(三)行政协议的实践情况1、立法现状从我国行政协议的立法现状来看，我国法律对于行政协议没有统一的定义。在《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》出台之前，各地区已在实践中逐步探讨对行政协议的识别界定标准，并在诸多的地方政府规章中所有规定，例如2008年《湖南省行政程序规定》中将“行政协议”作为一个专门的章节写入其中。浙江省2017年1月1日实施的《浙江省行政程序办法

》中第八十条也订立了有关行政协议的条文。由于我国对于行政协议制度的规定并不全面，地方政府不得不出台相应的规章来应对社会上层出不穷的行政协议纠纷。而在《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》出台之后，我国在这项制度上的规定依旧是模糊不清的。例如《行政诉讼法》第十二条只列举了两种行政协议的类型并且没有对行政协议下定义。《行政诉讼法》第12条第1款规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”而2019《行政协议的规定》第二条运用了“列举＋兜底”的模式归纳了五种的行政协议。《2015解释》中对行政协议的概念做出了解释，但是《2018解释》删除了《2015解释》中行政协议的相关内容，这使得对行政协议的概念又没有统一的表述。《行政诉讼法》第12条第1款规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”2、各地法院掌握的标准不同由于行政协议在立法上没有统一的定义和判定标准，致使在实践中存在同案不同判的情况。笔者在裁判文书网上以“国有土地使用权出让合同”、“行政协议”为搜索词条，搜索发现最高人民法院在相似案例上存在着认定不一的情形。例如，在（2020）最高法行申13827号案例中，法院认为国有土地使用权出让合同不属于行政诉讼的受案范围，所以本案涉及的合同不应认定为行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围，并未将国有土地使用权出让合同包含在内。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为案由进行规定。故案涉《国有建设用地使用权出让合同》不属于行政协议，其应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范予以调整。而在（2020）最高法行申11749号案例中，法院认定该案涉及的国有土地建设用地使用权出让合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围，并未将国有土地使用权出让合同包含在内。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为案由进行规定。故案涉《国有建设用地使用权出让合同》不属于行政协议，其应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范予以调整。法院在裁判中写道：从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。通过对案例的分析，笔者发现不同的地方法院之间对于相类似的行政协议的认定也存在着分歧。例如，在国有土地使用权出让合同的认定上,河南省南阳市中级人民法院在某摩托有限公司诉某某县国土资源局的案件中就认为当事人之间利用合同的形式设立了行政法律关系,应认定为行政协议参见（2014）南行终字第00088号行政判决书。;而广西壮族自治区北海市中级人民法院在杨某诉某某县国土资源局合同纠纷案中就认为当事人之间以竞标的方式确立了民事关系,该合同是民事合同。参见（2014）北民一终字第385号民事判决书。这两个案例中所涉及的合同均为国有土地使用权出让合同，并且这两个案例的案情相似。但是南阳市中院和北海市中院却做出了截然不同的判断。再例如，在大庆市某某房地产开发商诉大庆市政府一案中,法院断定合同中的优惠条款是政府自身做出的承诺，不存在双方合意,认定为行政协议;而在宁波某某有限公司诉石河子市政府的合同参见（2014）南行终字第00088号行政判决书。参见（2014）北民一终字第385号民事判决书。参见（2014）兵八民二终字第57号民事判决书。通过上述案例的列举，不难发现，相似的行政协议却有着不同的认定结果是我国认定行政协议的现状。最高人民法院和地方法院都存在着这样的情况。因此,有必要对行政协议的判断标准进行统一,以明确行政协议的范围。我国行政协议判定标准的不足（一）行政协议的判定标准不清我国缺乏完整的制度和法律法规对行政协议进行整体性规范，与此同时在学理上也是呈现百家争鸣的情形。学者们对于行政协议判定标准的研究始终没有停止但也始终没有达成共识，例如应松年主张行政协议的三项判断标准，而邢鸿飞则是提出了四项判断标准。目前，在学理方面主要存在四类判断标准，分别是单一标准、双标准、三标准、四标准及以上标准，并且没有哪一种判断标准是学界的主流观点。无独有偶，在实践方面也存在着对行政协议的判定标准不统一的情况。考察最高人民法院在司法实践中对行政协议判定标准的阐述，在某些标准上是一致的，但是也有不一致的地方。如香港某某公司诉某某市政府一案，最高院在裁判文书中写道，行政协议包括四个要素即主体、目的、内容以及行政主体行使的是行政职权。参见（2017）最高法行再99号裁定书。而在（2016）最高法行申45号裁定书中，最高人民法院认为行政协议主要有主体、目的、标的、合同内容须在法定职权范畴以内、行政优益权这五个要素。也有的认为应该将签订协议时所依据的法律法规纳入判定标准之一，如（2017）最高法民终879号裁定书参见（2017）最高法行再99号裁定书。（二）法定化的行政协议数量较少尽管《行政诉讼法》和2019《行政协议的规定》明确定性了几种行政协议，但是对于行政协议类型的划定依然过于保守，导致法定化的行政协议数量较少，在行政协议施行的过程中产生较大争议的国有土地出让合同、BOT投资合同等合同的性质依然缺乏一个清晰的界定。《行政诉讼法》第十二条只列举了两种行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第11款：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”2019《行政协议的规定》中仅列举了五种行政协议的类型。余凌云曾经指出，行政协议的列举只是起到了范例作用，并不像《合同法》的列举起到归类作用。余凌云教授在其理论研究中指出：“无论是哪个稿子中的列举，感觉只是对社会生活中存在的大家较认同的具体行政契约形态的罗列，不是像《合同法》那样的类别列举。只是起范例作用，不是归类作用。在我看来，这样的列举意义不大。”值得注意的是，许多的专家学者们曾对行政协议的类型进行过阐述，其中不乏具有代表性的总结。有关行政合同的类型的代表性论述：（1）政府特许经营合同；（2）环境保护行政协议；（3）国有土地出让合同；（4）公产公务承包合同；（5）政府采购合同；（6）BOT投资合同；（7）国家机关聘任制干部的聘任合同；（8）行政委托合同；（9）计划生育合同；（10）法律法规规定可以签订的其他行政合同。并且一些地方政府所罗列的类型与学界保持了一致。例如《山东省行政程序规定》第一百条罗列的八种具体行政协议的类型就大致符合理论界的观点。《山东省行政程序规定》第100条规定:“行政合同主要适用于下列事项：（1）政府特许经营《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第11款：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”余凌云教授在其理论研究中指出：“无论是哪个稿子中的列举，感觉只是对社会生活中存在的大家较认同的具体行政契约形态的罗列，不是像《合同法》那样的类别列举。只是起范例作用，不是归类作用。在我看来，这样的列举意义不大。”有关行政合同的类型的代表性论述：（1）政府特许经营合同；（2）环境保护行政协议；（3）国有土地出让合同；（4）公产公务承包合同；（5）政府采购合同；（6）BOT投资合同；（7）国家机关聘任制干部的聘任合同；（8）行政委托合同；（9）计划生育合同；（10）法律法规规定可以签订的其他行政合同。《山东省行政程序规定》第100条规定:“行政合同主要适用于下列事项：（1）政府特许经营;（2）国有自然资源使用权出让;（3）国有资产承包经营、出售或者租赁;（4）公用征收、征用补偿;（5）政府购买公共服务;（6）政策信贷;（7）行政机关委托的科研、咨询;（8）计划生育管理;（9）法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。”三、对行政协议判定标准的厘定2019《行政协议的规定》中,立法者运用了三要素来下定义，分别是主体、目的和标的。可是要将这三个标准运用到实践中来甄别行政协议，并不是一件简单的事。结合我国法律法规和实践中的案例,笔者将行政协议的判定标准厘定为以下四个要件。（一）主体的唯一性行政协议的主体中必须存在行政主体。基于我国行政诉讼"民告官"的制度架构,行政机关之间签订的协议不能够纳入司法审查。因此,另一方应固定为相对人,即公民、法人或者其他组织。首先要明确行政主体有哪些。行政主体的类型能够划分为两类,一类是耳熟能详的行政机关,即各级人民政府以及县以上对外有管理职能的政府部门。值得注意的是，国务院虽然是行政机关，但由于其性质和地位的特殊，国务院并不在行政诉讼当事人的范围之内。虽然行政协议的一类主体是行政机关，但并不是行政机关签订的协议都是行政协议,PPP项目就是实践中最典型的例子。在这种项目中不仅有行政机关直接订立的合同,而且有可能有行政机关主导下的民事主体所签订的合同,那么PPP项目的合同是否可以全部认定为行政协议,目前理论和实践中都没有统一说法。另一类是行政机关之外的主体，如被授权的组织或事业单位等。这类行政主体身份特殊,因此签订行政协议的行政主体不能局限在行政机关,其他组织经法律、法规和规章授权也依然可以成为订立行政协议的合格主体。通过查找过往的司法案例,不难发现,主体的特定性也是被司法案例所肯定的标准之一。例如在2017年河南省太康县的案件中最高人民法院在裁判中明确写道,当事人提到的征用土地合同，其双方当事人都不是行政机关,因此该合同不属于行政协议。该案例便体现了行政协议主体的特定性。在(2017)最高法行申195号案件中,最高人民法院认为行政协议涵盖五个要件,其中的一个要件就是主体,行政主体和公民、法人或其他组织就是行政协议的双方主体,其中占据领导地位的行政主体是恒定的主体。据此,主体的特定性可作为甄别行政协议的首要标准,若不满足该主体要件则必然不属于行政协议,但首要不等于唯一。随着社会和时代的发展,行政主体扮演的职责与角色越来越丰富,并非所有与行政主体签订的合同均属于行政协议,在具体甄别标准上尚需其他标准的辅助,所以从逻辑上而言,主体的特定性是甄别行政协议的必要不充分条件。（二）目的上的公益性行政协议的根本目的在于维护公共利益。故在行政协议甄别过程中,对于协议中如何判断合同目的以及对公共利益的甄别就显得至关重要。首先公共利益是什么?事实上学界对于什么是公共利益并无定论。依照启蒙思想家的阐述,人想要结合成一个整体也就是社会,势必要放弃自己少部分的权利,忍受社会对自己的权利在特定范畴之内的约束,这种约束就突出的体现为公共利益的约束。由于学界对公共利益的含义没有定论,故关于公共利益的判断应先立足于法律法规的直接规定。我国《宪法》第51条实际上就是对基本权利的界限的表述。《中华人民共和国宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”根据《宪法》的阐述不难看出，公共利益主要包括国家、集体和社会的利益。若将其进行分类，可以划为两类。一类是一般的公共利益，另一类是特定的公共利益。笔者认为,讨论行政协议目的上的公益性,应该指向一般的公共利益。一般公共利益就是不特定多数人的集体利益,如《中华人民共和国宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”其次,如何判断合同目的是实践中的一大难题。即使合同在具体条款上没有表明,但是条款的本质指向的是行政管理或者公共服务目标,那么这样的合同也应该纳入行政协议的范畴。例如,以订立协议的方式将国有自然资源租借给相对人,政府收取一定数额的出让金,但目的是让国有自然资源被更好的使用,从而使自然资源效益最大化,人民可以享受到丰富的国有自然资源，同时也实现了公共利益。相反,如果行政机关为了装饰办公场所购买桌椅而与民事主体签订的合同,该合同虽然满足主体标准但是合同目的并不是为了实现公共服务目标,行政机关的目的只是为更好的履行行政管理职能或实现公共利益提供工作保障,这种保障与维护公共利益还有一定距离,则该合同不能属于行政协议。前文所说的195号裁判和99号裁判都写道了“目的是为了行政管理或者公共服务目标”。其后99号裁判意见指出行政协议的几个要素中包括"协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标,"并认为:"判断是否为行政协议,不能单看它的名称，应该将几种要件和协议的核心内容一起进行判断。（三）依法享有签订行政协议的权利依法行政是行政法的基本原则，行政协议的订立等过程也应当依法进行，这主要体现在两个方面:第一,行政主体必须是法律授权的拥有订立资格的主体。这里的法律指广义上的法律即涵盖宪法、全国人大及其常委会出台的法律、行政法规以及法规和规章。如果法律明文规定不得以行政协议的方式行使行政权,那么行政主体就不能与相对人订立行政协议。同时,行政主体商定的协议内容必须不超越其管辖权范围,不能超越其权限。第二,行政主体应当依法签订和履行行政协议。一方面,合同的形式应当合法，不可以不合法的形式订立。另一方面,合同的内容应当在法律圈定的范围之内,即不能损害其他正当利益。履行合同时,除了按约定履行,还应遵从行政法的程序正当原则。河南省高级人民法院(2019)豫行终3520号案例就充分的证明了职权的法定性这一特征。南阳华润燃气有限公司(以下简称华润燃气)与南阳市卧龙区人民政府(以下简称卧龙区政府)、南阳市卧龙区住房和城乡建设局(以下简称卧龙区住建局)、中燃燃气实业(深圳)有限公司(简称中燃实业)的特许经营协议产生纠纷。河南省高级人民法院在裁判文书中写道:依照《市政公用事业特许经营管理办法》和《河南省城镇燃气管理办法》，区政府没有权利决定将其所在的地域范围内的特许经营权通过合同的形式授予他人。因此,卧龙区政府、卧龙区住建局与中燃实业签订的村村通协议,属于超越法定职权而违法。就该案而言,且不论该行政协议是否有其他要素违法,法院都应当依照法律规定判决撤销该协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第70条：“《中华人民共和国行政诉讼法》第70条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”（四）行政主体的行政优益权行政协议的双方主体是基于管理与被管理的地位而签订协议,体现在协议之中就是行政机关享有某些单方面的特权即行政优益权。何为行政优益权?行政主体在行政活动中合法拥有的单方变更、单方解除的权利就是行政优益权。2019《行政协议的规定》第十六条第一款规定的内容就反映出行政优益权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条第1款规定:“在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。”行政优益权不是法律规定的法定解除权，也不是行政主体和相对人意思表示一致的产物。它是行政主体不能约定放弃的一种特殊权利,行政协议商定行政机关放弃行政优益权的,该约定无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条第1款规定:“在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。”一是行政主体是否享有自主决定更改协议的权利。在协议签订之后,若行政主体可根据情况决定是否更改协议条款,增添或削减相对人或自己的权利义务，那么行政主体享有行政优益权。行政优益权中的“变更”限缩于协议内容的变更，不包括主体的变更。如若行政主体享有随便变更主体的权利，不仅会损害相对人的信赖利益，也有可能导致行政主体变更为非行政主体致使行政协议变成非行政协议。因此，当协议中出现“行政主体可根据行政管理目标或履行情况决定变更协议内容”的条款，或在履行过程中行政主体做出了单方变更协议内容的行为，则可以认定行政主体享有行政优益权。二是行政主体是否享有单方解除协议的权利。行政主体在订立行政协议之后，若可以单方解除协议的，则行政主体也享有行政优益权。在民事合同领域，当合同目的无法实现时，双方可以解除合同。笔者认为，由于行政主体享有单方变更权，故行政协议可以通过变更协议内容继续履行的就不能解除合同，只有当行政协议目的无法实现或继续履行会损害国家、社会或他人合法权益时才可解除。因此，在司法实践中，如若出现行政主体在协议履行过程中因协议目的无法实现而单方解除或者协议条款表明行政主体可以单方解除合同的，那么行政主体即享有优益权。在(2018)最高法行申9010号案例中,最高人民法院在裁判中指出:行政机关在某些情况之下是拥有单方面变更与解除合同的权利。一般情况下，行使优益权的普遍目的是为了达成某种行政管理，或者是因其对社会有利益性影响而单一方面去调整该协议的实施。协议有不法的情形也当然包含在里面。不难发现,最高人民法院虽然支持行政优益权，但是其认为只有在满足一定情况时才可以行使行政优益权。在笔者看来,需要满足下述的两个情况:第一,行政主体变更、解除协议的,必须在为了避免公共利益受损的基础上,行政主体才能正当的行使行政协议中的行政优益权。第二,因解除行政协议而给相对人造成损失,行政机关应补偿相对人的损失。在不满足这两个条件的情况下行政主体随意变更或解除行政协议的,行政主体应当承担赔偿责任,即合法的就给予相对人补偿,违法的则按违约承担责任。从某种程度上讲,行政优益权的存在构成甄别行政协议的要素。行政优益权的来源就决定其带有为维护公共利益或行政管理目标的性质,如果协议中有蕴含行政优益权内容的条款并且满足前述的三个标准,则协议基本可判断为行政协议;若协议中并没有蕴含行政优益权的内容,则应该结合协议的其他条款予以综合判断。综上所述,确定行政协议的判定标准绝非易事。司法实践中所