张国庆公共行政学绪论2

2024/3/25张国庆公共行政学绪论2一、早期公共行政研究时期时间范围：1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前。代表人物：威尔逊、古德诺发展情况：这一时期，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，因而受到了各方面的注意。为公共行政学的进一步发展提供了条件。实践背景：西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡地发展。政府及其人员的状况却不能令人满意。人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题。理论背景：行政学是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。1.西方近代政治学说，尤其是国家学说2.君主制时代德、奥两国的官房学——又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。以后逐步演变为公共财政学。3.普鲁士的任官制度和英国的文官制度

普鲁士18世纪初，英国十九世纪上半叶确立的文官制度为公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，对公共行政学的形成具有直接的推动作用。4.西方资产阶级革命时代兴起的行政法学行政法学最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的的强权干涉和掠夺，后来演变为研究行政法律关系的学问。它开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，成为公共行政学的最重要的理论基础之一。在这个意义上行政法学直接促进了公共行政学的产生。冯•史坦因的行政法理论最早对公共行政学产生了影响。威尔逊

美国普林斯顿大学教授、校长，新泽西州州长和美国第二十八任总统，代表作《行政学研究》，1887年发表于《政治科学季刊》。针对美国政府执行(宪法)的现实困境，威尔逊提出：应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理（Administration）方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。要恢宏政治的功能，就必须纯正政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法（dichotomyofpoliticsandadministration）。威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。古德诺美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和威廉·塔夫脱总统“经济与效率委员会”顾问。代表作《政治与行政：对政府的研究》。古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务宫和常务宫，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的公共行政学专著之一，它直接和强有力地推动了行政学发展，使公共行政学在独立发展的进程中迈出意义重大的一步。两分法一般认为，“两分法”之于公共行政学的意义在于从4个方面提出了关于学科的论证的基础：（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。二、传统公共行政研究时期时间范围：以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。发展情况：提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。9科学管理理论代表人物美国人泰罗：“泰罗制”，“科学管理之父”法国人亨利·法约尔：14项管理原则德国人马克思·韦伯：官僚模型，“组织理论之父”行政管理研究代表人物怀特：《行政学概论》威廉·魏洛比：《行政学原理》约翰·费富纳：《行政学》卢瑟·古立克和林达尔·厄威克：《行政管理科学论文集》三大行政学教科书美国科学管理理论代表人物泰罗泰罗制：泰罗从管理实践出发，着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且也推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也被尊称为“科学管理之父”。泰罗思想的发展：1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。科学管理运动：尽管遭遇争议，但是科学管理在实践中显示了有效性。进入二十世纪，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。法国科学管理理论代表人物亨利·法约尔

法约尔思想的发展：1900年国际采矿和冶金代表大会，1908年发表《论一般管理上的原则》；1916年发表《工业管理和一般管理》提出行政管理要素论；《国家的行政管理理论》收入1937年美国《管理学论文集》。一般管理原则：法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称为行政管理理论或一般管理理论。区别管理与行政管理：法约尔认为在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动；技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划（planning）、组织（organizing）、指挥（commanding）、协调（coordinating）和控制（controlling）五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。管理是企业确保六项基本职能得以顺利执行的全部活动，行政管理则只是这些职能之一种。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。法约尔在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。法约尔还借鉴军事组织特点，主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。德国思想家马克斯·韦伯和他的官僚组织理论韦伯是现代最具生命力和影响力的思想家之一。维也纳大学和慕尼黑大学教授，曾任魏玛宪法起草委员会顾问。作为社会学的三大“奠基人”之一，研究领域涉及政治学、行政学、法学等。代表作有《新教伦理和资本主义的精神》、《社会组织和经济组织的理论》等。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了现代社会的官僚模型(BureaucracyModel)的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。官僚集权组织理论成为研究现代复杂组织现象的理论基础。合理—合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。韦伯认为，合法的权力有三种：第一种是传统权力(traditionalauthority)，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；第二种是超人权力(charismaticauthority)，是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威；第三种是法定权力(legalauthority)，是选举产生的，这来自法律和社会契约。法定的权力构成官僚集权组织的基础。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于对政府组织的大量观察。他指出，一般地说，经验往往表明，纯官僚式的行政组织，即各种独裁的官僚形式，从纯技术观点上看，能够取得最高的效率；从这个意义上说，它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。具有准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性的优势。韦伯详细地描述了这种“官僚组织”的结构特征。（教材第37页）韦伯的“官僚”概念并不含有“官僚主义”的意思，而只表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚结构是适应环境需要而出现的组织形式，这种形式是当代世界中大型而复杂化组织实施行政管理的最有效的工具，是“理想的行政组织体系”。韦伯将行政组织和行政管理问题放到比较广泛的社会经济、政治环境中去考察，开创了一种新的研究行政问题的方法，可以说是生态行政学的先声。公共行政管理理论代表人物：怀特

美国行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，为该校的行政学研究带来了声誉。曾任美国文宫委员会主席。怀特于1926年出版了《行政学导论》。其他重要著作有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。《行政学导论》是全美第一本行政学教科书，该书简明扼要、取舍得当，有相当的影响。怀特使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，指出，在错综复杂的现代社会中研究行政事务，必须运用科学的方法以得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。公共行政管理理论代表人物威廉·魏洛比美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年发表《行政学原理》一书。还有《现代国家的政府》等论著。魏洛比认为，财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，而这些内容常常被人们忽视了。因此，他用了比较大的篇幅来论证这些内容。拓宽了公共行政学的研究范围。公共行政管理理论代表人物约翰·费富纳美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。其它重要著作还有《行政组织论》和《行政学研究方法》等。费富纳的《行政学》与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，当时称为三足鼎立的三大行政学教科书。公共行政管理理论代表人物卢瑟·古立克和林达尔·厄威克

卢瑟·古立克：在哥伦比亚大学任教20多年。从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职，是一位卓越的、实践的行政学家。主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作中。他还在联合国等世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部问的负责人。古立克的管理七职能理论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，成为以后同类研究的出发点。林达尔·厄威克：英国人，曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，编著有《作为一个技术问题伪组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》等。厄威克是组织理论研究的代表人物之一，其最主要的理论贡献，是提出了他认为适合一切组织的八项组织原则。《行政管理科学论文集》由二人合编：总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。三、修正公共行政研究时期时间范围：以艾顿·梅奥（EltonMayo）1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。发展情况：行为科学—人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象。其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。在这个时期，西蒙与另一位行政学家德怀特·沃尔多发生了一场关于公共行政学价值取向的著名争论。其他较有影响的研究有，菲利克斯·奈格鲁的《行政学》，理查德·沃纳的《公共行政原理》，奥德韦·狄德的《行政目的与行政行为》和《行政艺术》、德怀特·沃尔多的《行政国家》、《行政管理中的观念与问题》、狄莫克夫妇的《行政学》等。23行为科学—人际关系管理理论，“新社会科学”代表人物：梅奥：“霍桑实验”社会人、非正式组织、新型领导能力西蒙：决策理论学派：1947年的《管理行为》、行政行为、行为主义行政观行为科学“行为科学”的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。“行为科学”是一种非常广泛的社会科学研究现象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。一般认为，行为科学发端于1927-1932年美国的“霍桑试验”（HawthorneExperiments）。霍桑实验从1927年到1932年，梅奥和伊瑞茨·罗特利斯伯格（EritzRoethlisberger）及托马斯·怀特赫德（ThomasWhitehead）三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续5年进行了实验，即著名的“霍桑实验”。梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》；罗特利斯伯格和威廉·狄克逊（WilliamDickson）合作发表了《管理与工人》等。以实验的结果为依据，梅奥等人提出了三条原理：社会人、非正式组织和新型领导能力。通过对组织中人的行为的实证性研究，梅奥等人开创了行为科学—人际关系学说的理论先河，开辟了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会—心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。但是，正如有评论所指出的：“从实质上讲，梅奥主义同泰罗主义追求的是同样的目标，即工业中的协调与合作。达到这个目标的手段是不同的，但两者预计的结果却都是工人和企业管理当局双方都认识的那种彼此有利的相互关系”。行为科学的发展和衰落行为科学—人际关系学说迅速发展。受其影响，管理理论领域形成了一系列新的学说及理论观点，推动了行为科学的扩展和泛化，大有占领一切人文科学学术领域的气势。例如：亚伯拉罕·马斯洛（AbrahamMaslow）人类需要层次论，弗雷德里克·赫茨伯格（FrederickHerzberg）的激励—保健因素理论，道格拉斯·麦格雷戈（DouglasMcGregor）的X—Y理论，库尔特·卢因（KurtLewin）的团体动力学，维克托·弗鲁姆（VictorVroom）的期望机率模式理论，伯尔赫斯·斯金纳（BurrhusSkinner）的强化理论，克里斯·阿吉里斯（ChrisArgyris）的不成熟—成熟理论，罗伯特·坦南鲍姆（RobertTannenbaum）和沃伦·斯密特（WarreuSchmidt）的领导方式连续统一体理论，罗伯特·布莱克（RobertBlake）和琼·穆顿（JaneMouton）的管理方格法，斯达西·亚当斯(StaceyAdams)的公平理论，约翰·莫尔斯(JohnMorse)和杰伊·洛希(JayLorsch)的超Y理论，威廉·大内（WilliamOuchi）的Z理论，詹姆斯·穆尼（JamesMooney）的管理过程理论等等。行为科学—人际关系学说内容庞杂、偏走极端，否定了传统理论的合理性，忽视了组织管理的全面性，二战以后，尤其60年代以后，其主导地位逐渐被系统管理理论所取代。西蒙美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和房利诺伊工艺学院任教，1949年后执教于卡内基—梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣，是当代最著名和最有影响的公共行政学学者之一，1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”（AdministrativeBehavior）的概念就是在西蒙倡导下逐渐在公共行政学界流行的。西蒙的行为主义行政观1944年西蒙在《决策与行政组织》一文中初步提出行为主义行政观；1947年在《管理行为——管理组织决策过程的研究》中进一步明确提出：第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。第三，公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。第四，正确的概念工具是建立科学原则的基础。第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。第六，决策或决定是行政行为的核心问题。西蒙的决策理论：西蒙主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论被称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派。西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究。其中决策理论影响较大，他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：“为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。”这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到效果的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。除《行政行为》外，西蒙的主要著作还有：《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》以及与他人合着的《行政学》、《组织》等。在这个时期，西蒙与另一位行政学家德怀特•沃尔多发生了一场关于公共行政学价值取向的著名争论。我们将在“行政执行”一章介绍和讨论。四、整合公共行政研究时期时间范围：开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。可以哈罗德·孔茨（HaroldKoontz）发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。发展情况:这一个时期管理理论的研究是十分活跃的。以弗里蒙特•卡斯特（FremontKast）和詹姆斯·罗森茨韦克（JamesRosenzweig）为代表的系统管理学派，以彼德·德鲁克（PeterDrucker）为代表的经验主义学派，以埃尔伍德·伯法(ElwoodBuffa)为代表的管理科学学派，以亨利•明茨伯格（HenryMintzberg）为代表的经理角色学派，以汤姆·伯恩斯（TomBurns）等为代表的机械—有机组织管理理论等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。约翰·费富纳和罗伯特·普瑞休斯(RobertPresthus)1967年合著的《行政学》，奈格鲁夫妇（FelixNigroandLioydNigro）1973年合著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。此外，代表性的研究还有：系统理论权变理论生态行政学公共政策分析34管理理论的”丛林混战“

1980年，孔茨发表《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等十一个学派。为了突破“丛林混战”的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论（systemstheory）和权变理论（contingencytheory）。新的研究从批判行为主义开始。1964年，戴维·伊斯顿（DavidEasten）在《政治学评论》上发表《政治学的革命》一文，抨击行为主义，认为制度研究与行为的研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义（Post-BehavioralScience）革命。

系统理论奥地利生物学家路德维希·贝塔朗菲（LudwigVonBertalanffy）在20年代末提出了有机系统理论的概念，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他又首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统（有机体）定义为“相互作用的诸要素的复杂体”。可参阅：贝塔朗菲1968年的《一般系统理论的基础、发展和应用》。美国人经济学家肯尼思·博尔丁(KennethBoulding)1956年发表的《一般系统理论：一种科学的框架》。

系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提一般系统观念包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。权变理论七十年代西方社会的变化和动荡，促使人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。权变观包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。权变管理理论以弗雷德·卢桑斯（FredLuthans）1973年的《权变管理理论：走出丛林的道路》、《管理导论：一种权变学说》等为代表；权变领导理论以弗雷德·菲德勒（FredLuthans）的“菲德勒模型”和“LPC”（LeastPreferredCoworker）衡量法，罗伯特·豪斯（RobertHouse）和特伦斯·米切尔（TerenceMitchell）的“目标——途径”理论等为代表；权变组织理论则以琼·伍德沃德（JoanWoodward）、埃里克·特里斯特（EricTrist）、保罗·劳伦斯（PaulLawrence）、杰伊·洛希（JayLorch）等人为代表。所谓权变，就是权宜通达、应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织部有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。生态行政学生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统（EcologicalSystem）的重要性，强调政府与其环境(Environment)的互动（interactions）和动态平衡（DynamicEquilibrium）。最早运用生态观点研究公共行政现象的是美国人约翰·高斯（JohnGaus）。他在1936年和1947年发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文章，阐述政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，开创了从社会文化角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的是美国人弗雷德·雷格斯（FredRiggs）。他1957年发表的《农业型与工业型行政模式》和1961年的《行政生态学》均是生态行政研究的经典。他将人类的行政模式分为融合型（FusedModel）的农业型行政模式、凌柱型（PrismaticModel）的过渡行政模式、绕射型（DiffractedModol）的工业型行政模式三种。反映不同社会型态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式（EcologicalModel）以及上述理论为在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。公共政策分析公共政策分析：也称政策科学、系统分析、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等政策科学的兴起：政策科学兴起的背景在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化。在这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题，公共管理问题，公共服务问题。这就使一批具有一定的学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从这一意义上说，专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性。多数人认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者哈罗德•拉斯维尔（HaroldLasswell）。1951年，拉斯韦尔倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，成为现代政策科学发端的标志。政策科学也由此得名。也有人认为，公共政策(pubicpolicy)是由德国弗莱堡学派的奠基者经济学家瓦尔特•欧根(WalterEucken)在三十年代创立的。公共政策分析的发展：60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛应用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。公共政策研究的特点公共政策（科学）并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，因而迄今为止它所涉及的学科边界界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及基本的学科范畴却是清晰可辨的。公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。在哲学意义上，公共政策所主张的，实际上是一个主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。这一过程之所以重要，是因为任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。对这一过程的重视，是公共政策的一个突出的特点，并因此在实践中显示了充分的效用。基于这一过程中公共政策问题所涉及的动态因素之多，所以公共政策特别强调“选择性”的意义。可以认为，一切涉及选择现象的研究和应用，都可归属于公共政策的范畴。政策科学中的选择性至少具有四重涵义，即正确的社会调查方法和政策分析技术的选择性，恰当政策信息的选择性，政策讨论或争论的选择性以及政策自身的选择性。对公共政策概念的不同定义拉斯维尔和亚伯拉罕•卡普兰（ArabamKaplan）认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。该定义强调了目标、价值和合理性，忽视了行动和对问题的解决。戴维•伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。这一定义基于政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，认为政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。该定义忽视了3个问题：创造社会价值；政府自身的价值标准，政府通过什么方式分配社会价值才能被社会所接受并使自身的权威地位得以延续。分别关系到公共政策的目的、价值标准和行为方式，进而关系到“权威分配”的社会可行性。托马斯•戴伊（TomasDye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。这一定义强调了公共政策的“实践性”和“选择”行为属性，但又过于宽泛。实际上，政府的某些行为可能只是一个“决定”或某种“作法”，而不一定构成了某种政策。再则，这种理解可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。詹姆斯•安德森（JamesAnderson）认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。这一过程是有着明确活动方向的过程，是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算做或将要做的事情，这些事情在形式上可以是积极的也可以是消极的，并且建立在法律的基础之上、具有相当的权威性。该定义强调了公共政策的“过程性”和“实证性”，但忽视了价值判断与政策方法的重要性，作为政策过程的研究，尤其忽视了政策执行的特殊重要性。其实，最重要的问题不在于对公共政策科学做出学理性的、全面的概括，而在于能够把握住现代公共政策的精神实质，把握住它的学科体系，把握住它的主要研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南，提供可靠的方法。政策科学是这样一门学科：它的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。五、发展时期关于这一时期的情况，我们与最后一章合并讨论。52六、我国行政管理学的历史与现状我国行政学的深厚传统：我国在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内