试论物权法律制度与现代林业建设

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。第第页试论物权法律制度与现代林业建设《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的颁布实施，是我国“依法治国，建设社会主义法治国家”伟大历程的里程碑。《物权法》贯彻以人为本、权利主体的思想，对于完善社会主义基本经济制度，推进社会主义市场经济体制建设，保护民生等领域都将会产生极大的作用。在推进现代林业建设的进程中，《物权法》的公布实施，有利于进一步巩固推动林业产权制度改革，完善林业市场机制，维护广大山区农民和林区群众的根本利益，同时也要求加快林业物权制度建设，调整相关政策体系和提高林业依法行政水平。机遇与挑战并存，需要我们予以高度重视。

一、《物权法》的公布实施，为促进和深化林业产权制度改革提供了法律保障

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系，包括明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。《物权法》的公布实施，为林业产权制度改革向纵深推进指明了发展方向，奠定了法理基础，提供了法律支持。

（一）明晰林业产权，实现定分止争

《物权法》的基本目的和功能之一，是定分止争，明晰产权归属，杜绝各种纠纷争执。先秦法家曾经揭示阐述过这一深刻道理。管子说过：“律者，所以定分止争也”（《管子•七臣七主》）。慎子提到著名的兔子理论：“一兔走街，百人追之，分未定也；积兔满市，过而不顾，非不欲兔，分定不可争也”（《吕氏春秋•慎势》）。商鞅进一步地阐述：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百也，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如骛焉而逐之；名分已定，贪盗不取”（《商君书•定分》）。当兔子所有权这一物权不明确时，按照先占主义原则，谁实际占有该物，就获得了兔子所有权。因此，要避免出现众人争夺物权的不稳定状况，首先要做的就是明确物权。这个确定物权的行为就是“定分”。需要指出的是，社会经济发展到今天，物权日益发达，不仅所有权需要“定分”，用益物权也需要“定分”。

集体林权制度主体改革就是“定分”，具体来说是将林地所有权与使用权分离，在坚持集体林地所有权性质不变的前提下，将林地使用权承包到户，同时由政府登记并颁发权属证书，从法律上予以确认和保护。在通过“定分”、明晰权属关系后，农户成为了权利主体和经营主体，享有占有、使用、收益和一定程度的处分等权能，自主安排生产经营活动。实践表明，集体林权制度改革实现了“山定主、树定根、人定心”，定分止争的功能得到充分发挥，化解了大量林区纠纷矛盾。据统计，福建省2021年以来，共调处各类涉林纠纷22333起，面积193.1万亩，有力地促进了社会稳定。邵武市家塘镇铁罗村，通过林改，从有名的“上访村”变为“稳定村”。江西省通过林改解决了90%多的山林纠纷。《物权法》的公布实施，将会更加有力地巩固和发展集体林权制度改革“定分止争”成果。

（二）理顺生产关系，实现物尽其用

物权界限清楚并受到切实的法律保护，物权具有通畅便捷的交易机制，是促进权利人利用其财产，充分发挥物的效用的前提。《物权法》发挥“物尽其用”的功能，关键在于设计好用益物权制度和担保物权制度。物权权利人通过担保物权制度，拓宽融资渠道，分散经营风险，增强物权交易功能，实现物尽所用。所有权人通过用益物权制度，将自己的财产和土地交给最能发挥物的效用的“他人”利用，实现“物尽其用”，这对实行土地公有制的我国具有重要意义。集体林原来的生产经营模式僵硬低效，生产关系不顺导致了植树造林难、护林防火难、科技推广难、产业发展难、农民增收难等问题，最终造成集体林地生产力低下。目前全国25亿亩集体林地平均每亩森林蓄积量仅为3.3立方米，既低于全国平均水平，更低于世界水平。集体林经营管理模式改革是大势所趋，是农村林业发展的必由之路。集体林权制度改革就是实现《物权法》用益物权和担保物权制度的生动的实践。

集体林权制度改革创设了林地承包经营权，《物权法》明确林地承包经营权是一种用益物权。这一用益物权交给农户，激发了农民的生产积极性，极大地发挥了农村土地的效用。2021年以来，福建省植树造林总面积连续3年每年超过200万亩，比改革前翻了一番。江西省林改两年多来，每年人工造林面积是近10年最多的。山区农民成为山林的经营主体，舍得投入、精心经营，“把山当田耕，把树当菜种”，大幅度地提高了林地生产力和单位面积产出率，收入也不断增长。2021年永安市农民人均林业收入2513元，占农民人均收入的51.2%，比改革前增长3.4倍，有的农户收入可达万元。2021年江西省农民林业现金收入比2021年增长40%以上。

（三）明确私有物权地位，平等保护公私财产权利

《物权法》强调对公共财产权利和私人财产权利在法律上给予平等保护，明确规定国家、集体、私人和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这在社会主义国家立法中是重大的理论突破和制度创新，具有划时代的意义。

《物权法》这一立法价值取向有效化解了困扰非公有制林业主体发展的难题。一方面，集体林权制度改革成果得到巩固，广大山区农民享有的承包经营权得到物权保护，在土地调整、征地、拆迁等过程中农民合法权益受到国家法律保护；另一方面，为社会民间资本进入林业领域奠定了基本法律制度基础。江西省非公制造林比重从2021年的不足30%上升到2021年的64.7%，社会投资造林资金达到4.26亿元，全省社会投入造林资金2021年达5.47亿元。福建省南平市2021年个体私营造林面积占全市造林面积的75.5%；莆田市个体私营造林3.3万公顷以上的大户达45家。

（四）理顺公共资产支配秩序，遏制公有资产流失

《物权法》在国家基本经济制度和公共资产支配秩序这个极为重大的制度建设方面，表现出极大的理论创新勇气。无庸置疑，公有制不能仅仅停留在抽象的政治诉求上，更重要的是体现在法律实现上。《物权法》通过具体的民事规范加强了公有制的法律实现形式，利用《物权法》“特定主体、特定客体、特定权利义务和法律责任”这个基本法律规则，将公共财产的占有、使用、收益以及处分等支配关系在法律上规定清楚，并从权利的享有与义务责任承担相结合的角度，建立公共资产保护和利用的法律制度。

我国林地分为国家所有和集体所有两种类型。集体林权制度改革坚持了社会主义基本经济制度，坚持林地集体所有权不变。《物权法》明确规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。《物权法》同时规定，涉及土地承包、调整、补偿资金以及集体企业处置等重大事项，应当依照法定程序由本集体成员决定。从各地实践来看，集体林权制度改革依照农村土地承包法、村民委员会组织法等法律严格推进，林地承包方案等重要事项由集体成员决定。《物权法》通过相关物权制度，对包括林地在内的集体所有资产支配管理加以规范，为集体林权制度改革指明了方向，提供了法律保障。有利于林业各项改革在公共资产领域建立起“权利、义务与责任”清晰的具体制度，为有效地防止公有资产流失奠定了重要的制度基础。

二、《物权法》的公布实施，为推进林业市场机制建设和林业产业发展开创了有利局面

现代林业建设需要规范、高效、通畅、便捷的现代市场机制。经过多年的努力，我国林业市场机制建设取得了较大的成绩，但是与社会主义市场经济发展的需要仍然有较大差距。市场交易是优化配置生产要素的基础条件，借助现代市场机制，才能使各种生产要素向林业积聚，促进林业生产力发展。《物权法》的制定和实施，对构建现代林业市场机制具有重大而深远的意义。

在现代市场经济条件下，建立符合林业发展要求的市场机制，一是要维护市场主体的平等地位，二是要充分利用好土地和资金两类财产的使用关系。就土地使用关系而言，通过承包流转使林地所有权与林地使用权分离，由最能发挥其价值的人来使用和经营林地。《物权法》通过设定用益物权制度实现这种利用关系。就资金使用关系而言，《物权法》设定的担保物权制度可以极大地提高资金使用效益。建立林业市场机制，这类财产利用关系犹如鸟之两翼，车之两轮，相互促进，相辅相成。林业发展领域如果不能建立起相应的用益物权制度和担保物权制度，现代林业市场机制也就无从谈起。

（一）保护主体平等地位，促进市场公平竞争和共同发展

《物权法》不仅厘清了国有财产、集体财产和私人财产的界限，并从制度上明确保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。马克思说过：“商品是天生的平等派，它要求买者与卖者之间必须遵守交换的等价法则。”因此，失掉了平等，就失掉了市场经济；失掉了公平竞争，就失掉了共同发展。现代林业建设应该对所有的市场主体，包括国有、集体和私有主体，都一视同仁，使其具有平等地位。这需要各级政府和林业主管部门根据物权法律制度的要求提高驾驭市场的能力，进一步统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。

（二）完善用益物权制度，夯实林业市场机制构建的基础

《物权法》明确了农村土地承包经营权性质是用益物权，并建立起相关的用益物权制度，给予了物权的保障，作为“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”，这为建立农村林地用益物权制度奠定了基本框架。

同时，《物权法》明确规定，国家所有的农用地实行承包经营的参照用益物权的有关规定，国有林地承包经营权也属于用益物权，也应当实现“物尽其用”的目标。

在土地社会主义公有制性质不改变的前提下，《物权法》对农村集体林地和国有林地用益物权制度的创设，为林业市场机制建设奠定了坚实的基础。用益物权制度是建设有中国特色的市场经济制度的内在要求，也是建设市场经济制度的基本条件。市场交易的前提是拥有可依法交易的财产权。这不仅要求在法律上明确物的总括利益的归属，即明确物在法律上的所有权人，还要明确物的使用价值利益的归属，即明确物的用益物权人。林地是最基本的林业生产要素之一，但由于法律禁止土地买卖，土地所有权不具有可转让性，要通过市场机制来有效配置资源，创立林业用益物权制度，对建立市场经济运行机制具有根本性的意义。

（三）健全担保物权制度，盘活森林资源资产

担保物权在于适应市场经济的要求担保债权，融通资金。《物权法》在担保物权制度上取得了突破，设立了抵押、质押、留置、权利抵押等诸多制度，并扩大了抵押担保物的范围。根据《物权法》规定，几乎所有可交易的财产均可以作为抵押物。《物权法》完善了抵押担保机制，改变了林权抵押贷款的不利局面，为盘活森林资源资产，拓宽融资渠道，将林权制度改革向纵深推进，提供了相应的法律保障。

社会主义市场经济建设有一个历史发展的过程。改革开放初期，由于当时社会历史条件还不成熟，国家对于林地使用权抵押比较谨慎。按照担保法规定，可以抵押的仅限于荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权，即“四荒地”使用权。同时，担保法规定，“依法可以抵押的其他财产”才可以抵押，也就是说抵押物的范围只限于法律规定可以抵押的财产，这就把“四荒地”以外的林地使用权，排除在可以抵押的财产范围之外。

此外，最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》中规定：当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。此条规定的农作物包括森林林木，土地使用权也包括林地使用权。按照此规定，林地使用权抵押得不到司法保护，意味着一旦债务不清偿，债权人不能通过司法救济来行使抵押权，无法处置抵押物，要求债务清偿。其结果，必然导致森林资产难以作为财产抵押来融资。

《物权法》完善了不动产担保物权制度，明确规定“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”即可抵押，其立法意图就是抵押财产无需法律规定，只要不被法律禁止，即可抵押。在《物权法》中，林地、草原与耕地都是农业用地类型。《物权法》明确规定，禁止抵押的有耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，林地使用权并没有在禁止抵押的财产范围之内。同时，《物权法》规定，“建筑物和其他土地附着物”可以抵押，并且允许多项财产一并抵押，所以林地使用权及其附着物的林木可以一并抵押。

林业经营具有周期长、投入大、见效慢的特点，因此森林资产抵押融资对林业生产经营具有重大意义。集体林权制度改革，林农实现增收，目前主要是对现有森林资源的财富存量进行初始分配带来的，随着改革向纵深推进，林农增收必须依赖于经营森林带来财富增量。广大农户成为经营主体后，要提高林地生产力，必须自己加大投入、加快资金周转。在目前农村融资状况下，山区农民融资十分困难，因而以林权抵押贷款为主的小额贷款显得极其重要。福建、江西等地的实践充分证明，以林权抵押贷款为主的小额贷款成为山区农民发展生产、劳动致富等的原始推动力之一。

三、《物权法》的公布实施，为切实保护广大山区农民的基本利益奠定了坚实基础

《物权法》是保护公民私有财产的基本法律，也是保护广大山区农民基本利益的基本法律。加强社会主义新农村建设、解决我国“三林”问题，是建设社会主义和谐社会的必然要求。通过充分尊重和有力保护广大山区农民的私有财产尤其是新增财产，是激发他们改善私有财产保有状况，创造更多社会财富的积极性和主动性的前提。《物权法》通过设定各种制度和救济方式，规定对公民的私有财产给予平等保护，公民合法私有财产不受侵犯，对严重侵犯公民私有财产的违法行为设定了法律责任。

（一）保护林地承包经营权

《农村土地承包法》颁布实施后，社会各界对农村土地承包经营权的权利性质一直存在争议。《物权法》将农村土地承包经营权的性质明确界定为用益物权的一种类型，确立了基本的法律地位，为土地承包经营人得到更为全面的物权保护奠定了重要的制度基础。

集体林权制度改革借鉴了农村经济体制改革的基本经验，将林地所有权与使用权分离，即由原来人民公社体制下的集体所有、集体使用，改为集体成员集体所有、集体成员使用，目前主要通过家庭联产承包的合同形式予以确认。这种以承包合同为基础的农地使用关系，受到债权作为相对权的限制，不能对抗善意第三人，林地承包经营权容易受到其他人的侵害。《物权法》确定林地承包经营权为用益物权，使农户对林地的使用权由债权转变成物权，为实现农地使用关系的物权化提供了法律基础，为巩固集体林权制度改革的成果，消除和减少侵害农户合法权益的行为，保护广大农户的经营自主权，进一步激发其生产积极性，创造财富，促进林业发展，提供了极为有利的条件。

《物权法》不仅明确了林地承包经营权的性质，而且延长了对林地的承包期限，强调土地承包期届满，土地承包经营权人可依法继续承包。“有恒产者有恒心”，这一规定赋予了农民长期而有保障的使用土地的权利，这对经营周期长、投入大的林业来说，意义重大。

（二）完善农村集体成员的决策权

《物权法》首次明确集体所有权的权利性质，并将原来“集体所有权”改为“集体成员集体所有权”，具体规定了土地承包、调整、补偿等处置集体财产事项必须由集体成员决定的法定程序和要求。从制度上堵住了侵害农民“成员”权力的漏洞，十分有利于集体林权制度改革，巩固集体林经营模式转变的成果。

（三）健全林地征收征用补偿制度

《物权法》为了防止林地等农村集体土地受到侵害，健全和完善了集体土地征收征用制度，建立了更为严格的补偿制度。《物权法》规定了比较详细的关于征收征用土地的补偿原则，强调必须足额补偿。特别值得注意的是，《物权法》还规定了征收农民使用的土地，必须对农民个人承包经营权受到的损害进行补偿；将商业目的的用地排除在国家征收之外，企业取得商业用地，须按照合同法的规定与土地使用权人农户或居民谈判签约；对于任意撕毁承包合同及强行摊派等侵害农民合法权益的问题，《物权法》也明确规定了救济措施。这对保护农民的合法权益将起到十分重要的作用。

四、积极应对新挑战，制定有力措施全面贯彻《物权法》

（一）《物权法》的公布实施对依法治林工作带来新挑战

《物权法》的公布实施，对现代林业产权制度构建、相关林业政策调整，对依法治林、依法行政工作提出了新的、更高的要求，对现代林业建设带来发展的机遇，同时，也带来了挑战。

（1）集体林产权不明晰、林权不落实所引发的矛盾将进一步凸显。针对集体山林归属不清、权责不明、经营机制不活、产权流转不规范等制约林业发展的深层次矛盾和问题，近年来，福建、江西、辽宁、浙江、云南等省率先开展了以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革，取得了阶段性的显著成效。但从全国范围来看，这项基础性林业改革工作的推进速度还不快，大部分省份的改革还没有展开，集体林产权仍然处于不明晰的状态，使得广大群众投身林业、发展林业的积极性迟迟无法调动起来，发挥出来。这也成为农村和林业领域贯彻落实《物权法》、保障农民合法权益的一个制度性障碍，需要加大推进力度，用典型引导这项改革在全国范围的全面展开。

（2）集体林地被划入自然保护区和国营林场经营区所带来的冲突将进一步凸显。其一，在国营林场建立发展过程中，集体林地被划入国营林场经营区，但权属没有改变。《物权法》公布实施之后，集体经济组织对其被占的林地主张其权利成为潜在的冲突因素。国营林场要想继续使用集体林地，应当采取合法手段来获取林地使用权。比如，采取租赁、合营或征用等方式使用集体所有林地。其二，在自然保护区建立发展过程中，集体林地被划入自然保护区，但权属没有改变。无论处于核心区、试验区还是缓冲区，集体经济组织对集体林利用都受到不同程度的限制，集体经济组织成员的生计受到影响。《物权法》公布实施后，自然保护区建设应当正视这一问题，并积极采取有效措施解决这一问题。

（3）个人投资营造的林木被划入公益林所带来的矛盾将进一步凸显。自20世纪80年代以来，各地陆续出台了“谁造谁有、合造共有”等鼓励个人等非公有制主体投资造林的政策，广大林农及其他业主通过林业项目贷款、世界银行贷款或者其他自主投资等发展用材林造林项目，极大地促进了我国林业发展，广大林农和业主对这些“绿色银行”也有着很大的获利预期。按照《物权法》规定，物权权利人对特定的物享有直接支配和排他的权力，享有林地使用权的个人投资者，依法可以主张相应的占有、使用、收益和处分林地使用权和林木所有权的权利。但是，目前部分林农等个人投资营造的林木被划入重点公益林，林木被禁伐或限伐，经营受到限制，经济受到损失。虽然有部分政策补偿或者补助，但是相对于林农的巨大付出和沉重的还贷压力，无异于杯水车薪。林农的生产积极性受到挫伤，部分甚至陷入债务重重的窘况，给社会带来了不稳定因素，不利于和谐社会的构建和社会主义新农村建设。应该积极探索，采取合法手段妥善解决，化解这些矛盾。

（4）林权确权发证与林业建设改革实践发展的不适应将进一步凸显。按照《物权法》规定，国家将逐步实行不动产统一登记制度，包括统一登记的范围、登记机构和登记办法。按照森林法等相关规定，林权登记管理主要由林业主管部门负责，是林业主管部门的重要职责，也是林业管理的重要手段。总体来看，在林业建设和改革中，尤其是集体林权制度改革中，广大林业基层工作机构较好地完成林权登记的相关工作。但是，目前还有一些地方确认权属发放林权证的工作推进缓慢，与林业改革和发展等工作需要不相适应。《物权法》公布实施之后，国家实施不动产统一登记制度，将会对林权登记工作提出更高的要求，林权登记管理工作机构将面临着新的挑战。

（5）野生动物物权相关规定的不完善导致的相关问题将进一步凸显。《物权法》明确规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”所指的野生动植物是法律明文规定的珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物及野生植物。但是，在实践中逐步暴露出我国现有野生动物物权制度的局限和漏洞。主要是：其一，驯养繁殖国有野生动物资源的产权归属亟需明确。按照《物权法》和《中华人民共和国野生动物保护法》相关规定，属于国家所有的野生动物资源，任何单位和个人都不能取得所有权。国有野生动物资源经过驯养繁殖之后产生的新一代，作为孳息也应该属于国家所有。但是，目前私人获得驯养繁殖国有野生动物许可权之后，可以进行经营交易，获取收益。这明显与《物权法》规定相矛盾，亟需研究国有野生动物经过驯养繁殖后新一代的权属关系，以及出售利用收益的性质和归属。狩猎权也需要按照物权法定的原则确定归属制度。其二，国有野生动物造成损害的赔偿制度需进一步健全完善。《物权法》规定国家享有国有野生动物所有权，野生动物造成他人损害，如果没有免责事由，就应该承担相应的民事责任。但是，目前由国务院代表国家行使所有权，而国家所有的野生动物所造成的危害由有关地方政府承担。这种权责利关系需要进一步合理调整。其三，非国有野生动物的种质资源如何保护，出现法律空档。依照《物权法》规定，个人或者集体对其所有的野生动物依法享有处置权，但是，对非国有野生动物种质资源的保护，法律规定存在缺陷，为防止我国种质资源向境外流失，应强化法律完善。

（6）采伐限额政策与权利主体物权行使的矛盾将进一步凸显。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括占有、使用、收益和处置四个方面权能。目前，采伐限额政策对处置收益的限制已经超出了物权行使所应该承担的社会义务的范围，对于商品林而言更是如此。按照《物权法》的规定，权利人可以请求排除妨碍，也可以请求损害赔偿。虽然国家对公益林已给予了生态效益补助，但是经费的性质仅属于公益林提供生态产品的财政激励，不属于物权损害赔偿，也不属于生态产品的交易价格。这些限制已经与《物权法》相违背，将给林业部门全面推进依法行政带来巨大的挑战。在过去特定的历史条件下，这种限制是必需的，但是到今天，采伐限制政策应该根据实践发展进行调整，或加大购买生态产品的公共财政支付，或形成生态服务交易机制，保护生态服务提供者的合法权益。公权的行使应当在尊重和保护私权的基础上进行。

（二）贯彻《物权法》推进现代林业建设的对策建议

《物权法》的颁布实施对我国经济社会发展将带来极为深刻的影响，我们应当在分析现代林业建设和依法治林所面临的新形势新情况的基础上，认真学习贯彻《物权法》，加强林业物权制度研究，建立和完善现代林业物权制度，促进林业市场机制建设和宏观调控机制创新。

（1）以《物权法》统一思想，积极推动林权制度改革。《物权法》的核心在于通过物权法定，明确物的归属，达到“定分止争”，从而实现“物尽其用”。林业产权制度改革作为我国林业领域的一项重大改革措施，其根本目的就是要通过明晰产权、分清权责，充分调动广大农民等生产经营者造林营林管林的积极性，保障他们的合法权益和劳动成果，促进林业发展，实现兴林富民。两者的本质目的是一致的。要把在全国范围内推动林业产权制度改革作为林业贯彻落实《物权法》的最重要的手段之一，通过深化改革，使物权法律制度在林业法律制度体系中得到全面体现，并贯穿到林业生产经营活动的全过程，真正搞好用益物权，利用好担保物权，实现物尽其用，促进林兴民富。

（2）抓紧研究应对物权冲突的对策。对国营林场、自然保护区所占集体林地林木情况进行调查，充分了解实际情况，区分不同类型，采取不同的方式，制定相应的政策进行调整。要逐步加大补偿力度，待条件成熟时可以考虑出台土地征收为国有土地的财政政策，也可以采取用经营管理区以外的国有林地置换区内的集体林地、组织核心区居民移民的办法，解决当地原居民的生计和发展问题。对个人投资营造而被划入重点公益