第八讲 市场失灵与政府政策分析

PAGEPAGE10第八讲市场失灵与政府政策分析第一单元教学方案教学章节一、市场效率二、“看不见的手”是怎样失灵的教学目标1、应掌握的知识点市场效率的概念帕累托最优市场失灵的原因及表现形式；2、应培养的技能点对市场经济利弊的分析与判断能力教学重点与难点1、教学重点市场效率帕累托最优无效率引起的市场失灵市场经济的痼疾——不公平经济周期与市场失灵2、教学难点帕累托最优市场失灵及其表现形式问题思考与训练1、外部影响是如何干扰市场对资源的配置的？2、公共物品为什么不能靠市场来提供?下一单元预习内容及要求三、“看得见的手”的调控作用四、“看得见的手”失灵及其矫正【案例分析】中国的稽察特派员制度注：两节课（即一次课）为一单元第八讲市场失灵与政府政策分析第一单元教学内容与教学方法教学主要内容教学方法时间分配【问题讨论与交流】1、市场经济条件下，“看不见的手”在资源配置中发挥基础作用，但这只手不是万能的，它有许多缺陷。怎样认识这只“看不见的手”的缺陷？2、是否一个社会越富有就表示越有效率，市场效率的衡量标准应该是什么？【讲授与训练】一、市场效率（一）市场效率的概念所谓市场效率，就是指市场在配置资源方面的效率。衡量市场在资源配置上是否最有效率的标准：①认为当资源使用无浪费现象时，资源配置最有效率。②认为当经济社会能达到用最低的成本生产人们所需要物品的状态时，市场效率达到最优。③认为市场最有效率指的是在既定投入和技术条件下，资源利用能带来最大可能满足水平的状态。而至今被大多数经济学家接受的衡量市场是否有效率的标准，是意大利经济学家帕累托提出来的，称为帕累托标准，或帕累托最优。（二）帕累托最优帕累托最优是指：任何的改变都不可能使—个人的境况变好而不使别人的境况变坏的状态。这时整个社会福利达到了最大，资源配置最有效率。也就是说，现状的改变，不管是利人利己，还是利己不利人、利人不利己，都没有使资源配置达到最优，只有现状的改变对每个人的境况都不产生有利或有害影响时，资源配置才是最有效率的。帕累托最优的实现需要满足三个条件，①生产的有效性。②各种产品生产比例的有效性。③交换的有效性。二、市场失灵（一）无效率资源配置无效率，主要是由于垄断、公共物品、外部影响和不完全信息的存在，而引起的价格故障。它也被称为狭义的市场失灵。1．垄断2．公共物品3．外部影响4．信息的不完全和非对称（二）不公平为了衡量一个国家的贫富差距，美国统计学家劳伦茨提出了著名的劳伦茨曲线。见图8—1。图中以横轴表示人口累计百分比，纵轴为收入累计百分比。当收人是完全平均分配时，劳伦茨曲线是通过原点的45线OL；当收入是完全不平均分配时，即全国所有的收入全部集中于一人之手，劳伦茨曲线就是OHL折线；实际情况是介乎于这两者之间。由ODL和OL所包围的不平均面积A和三角形OHL的面积B之比，称为基尼系数，它用来衡量一个国家的贫富差距。(设g为基尼系数，g＝A／B。)图8—1劳伦茨曲线（三）经济周期经济周期是指国民收入及经济活动的周期性波动。它分为繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段，其中繁荣与萧条是两个主要阶段，衰退与复苏是两个过渡性阶段。这四个阶段循环一次，即为一个经济周期。见图8—2。图8—2经济周期曲线繁荣期：是国民收入和经济活动高于正常水平的一个阶段，其特征是生产迅速增加，投资增加，信用扩张，价格水平上升，就业增加，公众对未来乐观。繁荣的最高点称为顶峰，这时就业与产量水平达到最高，但股票与商品的价格开始下跌，存货水平高，公众的情绪正由乐观转为悲观，这也是由繁荣转向衰退的开始。萧条期：是国民收入与经济活动低于正常水平的一个阶段，其特征是生产急剧减少，投资下降，信用紧缩，价格水平下跌，失业严重，公众对未来悲观。萧条的最低点称为谷底，这时就业与产量跌至最低，但股票与商品的价格开始回升，存货减少，公众的情绪正由悲观转为乐观，这也是萧条转向复苏的开始。衰退期：是从繁荣到萧条的过渡时期，这时经济开始从顶峰下降，但仍未低于正常水平。复苏期：是从萧条到繁荣的过渡时期，这时经济开始从谷底回升，但仍未达到正常水平。【问题思考】你是如何理解帕累托最优的？【关键术语】帕累托最优市场失灵公共物品外部影响劳伦茨曲线基尼系数【单元小结】本单元主要介绍了市场效率的概念、帕累托最优的含义以及市场失灵的原因及表现形式。【实践训练】网上冲浪，找一个关于讨论贫富差距的社区，发表自己的意见。（10分钟）详讲（10分钟）（15分钟）详讲（20分钟）详讲（10分钟）详讲（15分钟）（5分钟）（5分钟）第八讲市场失灵与政府政策分析第二单元教学方案教学章节三、“看得见的手”的调控作用四、“看得见的手”失灵及其矫正教学目标1、应掌握的知识点政府在解决市场失灵方面的政策政府失灵及其矫正对策2、应培养的技能点对政府政策的理解和运用能力对宏观经济形势的分析与判断能力教学重点与难点1、教学重点政府在增进效率方面的政策政府在维护公平方面的政策政府在保持稳定方面的政策政府失灵及其矫正对策2、教学难点政府失灵及其矫正对策问题思考与训练1、你是怎样认识我国经济活动中的公平与效率的?2、你是怎样认识政府、市场、企业三者之间关系的?3、你认为政府失灵的主要表现有哪些？怎样才能避免政府失灵下一单元预习内容及要求【案例分析】中国的稽察特派员制度注：两节课（即一次课）为一单元第八讲市场失灵与政府政策分析第二单元教学内容与教学方法教学主要内容教学方法时间分配【问题讨论与交流】政府是否应该干预经济，政府在市场经济中应该扮演什么样的角色？【讲授与训练】三、政府的调控政策（一）政府在市场经济条件下的作用1．提高效率2．促进公平3．确保稳定（二）政府在增进效率方面的政策1、反垄断政策2、公共物品的招标3．消除外部影响的措施第一，使用税收和津贴第二，使用合并企业的方法第三，采用明确产权的方法4．促进市场信息传递（三）政府在维护公平方面的政策第一，税收政策。第二，社会福利政策。（四）政府在保持稳定方面的政策1．财政政策。第一，扩张性财政政策。第二，收缩性财政政策。2．货币政策。具体包括改变法定准备率政策、公开市场业务及调整再贴现率的政策等。3．收入政策。收入政策一般有三种形式：第一，工资一物价冻结。第二，工资与物价指导线。第三，税收刺激计划。四、政府失灵及其矫正（一）政府失灵的原因1．政府决策失误。第一，信息的有限性。第二，公共决策的局限性。第三，决策实施过程的不确定性。2．政府的过度膨胀。第—，政府官员追求政府机构规模的最大化。第二，政府官员的行为不受产权的约束。第三，政府官员的行为不受利润的支配。第四，对政府部门的监督乏力。第五，政府机构的高度垄断性。3．官僚机构的低效率(1)官僚机构垄断公共物品的供给，缺乏竞争。(2)政府官员缺乏追求公共利润的动机。(3)缺乏对政府官员的有效监督。4．分配的不平等。5．寻租活动。常见的寻租行为的目的包括：(1)争取政府的特许权(如某类商品的特别生产权或特别销售权)；(2)争取对自己有利的政府税收政策；(3)争取进出口配额；(4)争取政府开支的更大份额；(5)争取政府制定对自己有利的规章制度；(6)避税、偷税、漏税等。（二）避免政府失灵的对策1．进行宪制改革。2．在公共部门引入市场机制。3．引入利润动机。4．对国家的税收和支出加以约束。【问题思考】你是如何理解政府机关由管理型向服务型转变的？【关键术语】财政政策货币政策收入政策公共决策寻租活动【单元小结】本单元主要介绍了政府在解决市场失灵方面的政策以及政府失灵及其矫正对策。提出问题，引出本单元内容详讲（10分钟）（20分钟）（10分钟）（20分钟）举例详讲（20分钟）（5分钟）（5分钟）第八讲市场失灵与政府政策分析第三单元案例讨论案例名称中国的稽察特派员制度案例内容1998年7月，中国政府发布了《国务院稽察特派员条例》，标志着稽察特派员制度正式启动。所谓稽察特派员制度，是指政府向国有大型企业派出稽察特派员，作为国有资产所有者的代表，主要职责是以财务监督为核心，通过查帐，评价国有重点大型企业主要负责人的经营业绩和国有资产保值增值的状况，并对国有企业主要负责人的任免、奖惩提出建议，从而加强对企业经营者的监督和约束，以维护国有资产所有者的权益，防止国有资产流失。一、构建稽察特派员制度的原因国务院稽察特派员总署刘社建认为，稽察特派员制度属于“帕累托较优改进”。国有企业改革至今仍未能摆脱困境的原因是多方面的，其中一个根本原因是国有企业中委托代理问题突出，经营者过度消费，转移利润侵蚀资产，形成了“自发的或非正式的私有化”，导致国有资产流失严重。不解决委托——代理问题，国有企业改革就不可能取得最终成功。刘社建认为，对政府来说，构建稽察特派员制度，加强对国有企业经营者的监督和约束，解决委托——代理问题，防止国有资产流失，绝不是偶然的，而有其深刻的政治、经济原因。第一，公有制的性质决定了国有资产所有者不可能通过向经营者转让部分剩余索取权的办法解决激励相容问题，况且国有资产所有者又不存在“用手投票”和“用脚投票”来监督和约束经营者的条件。在这种情况下，政府不得不利用行政的力量来加强对经营者的监督和约束，以解决委托——代理问题。第二，对政府原有国有资产管理体制低效率的否定。政府原有的以国有资产管理局为特征的国有资产管理体制并没有解决国有资产流失的问题，反而使国有资产流失呈现进一步恶化的趋势。为解决这个问题，必须转换思路，重新寻找解决途径。第三，政府机构改革的配套措施。政府机构改革将一部分行业主管部门撤并，为尽快弥补对国有企业的监管真空需要尽快出台新的制度。另外，政府机构改革有一部分公务员需要安置，也是构建稽察特派员制度的原因。尽管稽察特派员制度并不是因人设事，但稽察特派员制度确实缓解了政府机构人员分流的压力，如通过稽察特派员制度，共吸收了38名副部级公务员，200余名司局级以下公务员。第四，稽察特派员制度的低运行成本和高收益预期，决定了这种制度是相对有效率的。与国有资产流失状况相比较，稽察特派员制度的运行成本是微不足道的，同时政府对此也寄予了较高的期望。这种低成本高预期收益的制度安排，是政府的理性选择。二、稽察特派员制度的特点从《国务院稽察特派员条例》和实施结果可以看出，稽察特派员制度有以下特点：1．行政性。稽察特派员制度是政府主导型的强制性制度，具有鲜明的行政性特色。在具体运行中它可以以行政命令的方式，要求被稽察企业上报一切必需的材料，也可要求金融、税务、法律等部门协同稽察。可以说，行政性是稽察特派员制度赖以运行的关键。2．权威性。稽察特派员由部级、副部级公务员担任，并辅之以一名司局级公务员助理，二至三名处级公务员助理，在中国特别注重等级、级别的社会里，稽察特派员的高级别保证了这种制度安排的权威性。3．威慑性。稽察特派员制度以财务监督为核心，通过查帐和稽察结果，对企业经营业绩和国有资产保值增值状况进行总体评价，对企业领导人提出奖惩、任免建议。而这一切都关系到企业经营者的切身利益，从而使稽察过程具有一定的威慑性。4．事后性。稽察特派员制度只对企业的经营结果进行稽查，不干预、不参与企业的经营活动，因此它属于事后稽核。从稽查实践看，稽察特派员制度在解决委托——代理问题、防止国有资产流失等方面发挥了积极作用。首先，稽察特派员制度解决了信息不对称问题，将所有者对经营者的监督和约束切实落到了实处。其次，稽察特派员制度在促使企业加强内部管理，提高国有资产的运营效率，防止国有资产流失，实现管资产与管人相结合等方面取得了积极效果，并为下一步建立有效的国有企业经营者的监督体制奠定了基础。三、稽察特派员制度的过渡性稽察特派员制度实施以来，理论界对稽察特派员制度大都持怀疑态度。代表性的有三种意见：一是国有企业委托代理问题的存在是由于制度因素还是人的因素？如果是制度因素，稽察特派员制度能否解决委托——代理问题？如果是人的因素，仅靠几十名特派员又如何监管所有的经营者？二是认为稽察特派员制度是外在于企业法人治理结构的，强化了对国有企业的行政控制。三是认为稽察特派员制度仅是一种过渡性的制度安排，主要是为了解决政府机构改革中的分流人员问题。刘社建认为，当一种制度的优势和能量释放到一定程度后，其固有的问题将会越来越严重，生命力也将逐步弱化，必将为一种新的制度所替代，稽察特派员制度也是如此。稽察特派员制度向监事会制度过渡，是政府为解决稽察特派员制度缺陷的一种选择。稽察特派员制度存在的缺陷，决定了它的过渡性。第一，稽察特派员制度是“行政性”属性而非“市场性”属性。稽察特派员制度是自上而下的政府主导型的强制性制度，而非市场主导型的制度。如果说这种政府主导型的制度在改革之初会起到积极作用的话，那么，随着市场经济体制的逐步建立，政府主导型的制度必将最终让位于市场主导型的制度。稽察特派员制度的行政性属性是其赖以发挥作用的前提，也正是这种行政性决定了它终将被其他制度所替代。第二，稽察特派员制度是事后监督而非全程监督。稽察特派员制度对企业的经营业绩和国有资产保值增值状况作出评价，是对既定结果的考核，只能发现问题，并不能从根本上防止问题的产生。第三，稽察面过窄和稽察结果缺乏时效性。《国务院稽察特派员条例》规定，每个稽察特派员负责5家大型企业，对每个企业每年要稽察两次，而实际情况却是，稽察特派员稽察一个企业就需要六个月到九个月时间，根本不可能一年对每个企业都稽察两次。第四，稽察特派员制度是外在于公司法人治理结构的。稽察特派员制度是对企业的外部监督，没有进入到公司法人治理结构内部，这不但影响了监督的效果，从长远来看也不利于现代企业制度的建立。第五，稽察特派员制度只考虑解决代理人的问题，而对解决委托人的问题却没有涉及。就像使政府官员能有效的选择、约束和督促经营者一样，政府应当如何选择、约束和督促稽察特派员也是非常重要的问题。因为从委托——代理链来看，稽察特派员也是一级代理人。从目前稽察特派员的选拔、任免机制来看，并没有解决对稽察特派员的约束和督促问题。第六，稽察特派员制度没有解决经营者的选拔问题。尽管稽察特派员对经营者有奖惩、任免的建议权，但这只是对在职经营者的奖惩、任免，而对如何将有能力的人选拔到经营者岗位上来却没有涉及。从稽察特派员制度的演变来看，刘社建认为至少可以得出如下结论：第一，市场化取向的改革是非常重要的。由于稽察特派员制度是“行政性”属性而非“市场性”属性如前所述，所以随着市场经济体制的逐步建立，政府主导型的制度必将被市场主导性的制度所取代。第二，国有企业改革是一个系统工程，单纯靠一项改革的单兵突进是难以成功的。真正实现政企分开，完善的市场体系与公平的竞争环境，国有资产管理体制与金融体制的改革，健全的经营者的选拔、激励和约束机制是不可或缺的。第三，对国有经济必须作出战略性调整，做到有所为有所不为，有进有退。这取决于以下事实，国有资产所有者对所有的国有企业进行监管肯定是不可能的。第四，公司法人治理结构是重要的。解决委托——代理问题的一个关键是通过完善的公司法人治理结构，来加强对经营者的监督和约束，这是搞好国有企业改革的一个必要条件。从这方面来说，稽察特派员制度过渡到监事会制度是较优的制度安排。第五，真正解决委托人的问题是国有企业改革成功的必要条件，但目前似乎没有找到