浅析中国社会救济制度现状和问题样本

摘要随着改革开放发展，以市场经济为取向经济体制改革，给中华人民共和国城乡带来了许多新经济和社会问题，社会救济工作面临新问题，必要尽快改革老式社会救济制度，建立新适应新形势社会救济制度。本文通过度析中华人民共和国社会救济制度发展历程和当代中华人民共和国社会救济制度存在问题，从而找出实践中缺陷和局限性，并结合中华人民共和国实际提出有针对性改进建议，协助咱们进一步完善社会救济制度，保障公民基本生活，增进社会公平。核心词：救济制度改革保障前言国内自建国50来，社会救济制度始终没有形成一种比较系统体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，咱们仍可以看到，国家对于社会救济始终是非常注重，不但制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处在生活困境人基本生活，维护了社会稳定。随着改革开放发展，以市场经济为取向经济体制改革，给中华人民共和国城乡带来了许多新经济和社会问题，社会救济工作面临新问题，必要尽快改革老式社会救济制度，建立新适应新形势社会救济制度。都市居民最低生活保障制度，是国家对都市中贫困居民，按照最低生活保障线原则给与基本生活保障制度。这是适应社会主义市场经济体制而建立星星社会救济制度。它建立预示着中华人民共和国社会救济制度改革又迈出了坚实一步。浅析中华人民共和国社会救济制度现状和问题一、国内老式社会救济制度国内自建国50来，社会救济制度始终没有形成一种比较系统体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，咱们仍可以看到，国家对于社会救济始终是非常注重，不但制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处在生活困境人基本生活，维护了社会稳定。新中华人民共和国成立初期，针对都市大量流落街头难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月发布了《关于生产救灾批示》，1950年6月政务院又发布了《关于救济失业工人批示》，同年7月劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》。与此同步，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同状况人员予以不同救济。1952年全国152个都市经常得到救济有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个都市人口20%-40%.从1953年到1957年国家支付都市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元救灾救济款以及大量救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]1956年，国内开始进入全面建设社会主义时期后来，在都市形成了就业与保障一体化保障制度，农村生活困难农民由生产队予以补贴。在这个时期，社会救济重要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，都市得到救济人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往总和。1956年一届人大三次会议通过《高档农业生产合伙社示范章程》，规定对无依无靠孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享有“五保”待遇有519万人。“文革”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元生活救济费。[2]改革开放以来，社会救济工作重要是多次调节了都市社会救济对象救济原则，由1979年平均每人75元增长到1989年平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制后来，国家加大了对农村社会救济投入，1978年国家用于“五保”户救济金2309万元，占国家拨付农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费27%；1979年到1994年间，国家和集体用于农村社会救济和补贴资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，国内贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户告知》后，扶贫工作在国内农村全面展开，1994年国务院又布置实行《国家八七扶贫攻坚筹划》，到1998年就下降到4200万。[4]可以看出，老式社会救济制度合用对象重要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，她们是长期救济对象，政府要为她们解决衣食住医教等个方面生活问题，在城乡，为她们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，重要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城乡或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失人们，灾情重要发生在农村，因而灾民重要集中在农村，国家将70%左右救灾款用于解决灾民吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上生活困难者，她们因各种因素（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，她们中一某些是暂时困难者，另一某些则是长年困难者，因而对前者实行暂时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]二、老式社会救济制度改革社会背景1978年改革开放此前，国内实行是筹划经济，对与城乡居民采用供应制度，城乡居民生活较为稳定。随着以市场经济为取向经济体制改革，给中华人民共和国城乡带来了许多新经济和社会问题，其中比较明显一种问题是，经济体制改革和经济构造调节在城乡产生了一大批新贫困人口。新贫困人口产生源于：一方面，下岗和失业人员增长。在国有公司改革过程中，大量职工被裁减下来，她们由于失去了工作岗位，而沦为城乡贫困人口在下岗人员中，大多是文化限度不高，技术级别较低人员，她们在人才竞聘中，缺少优势，难以找到适当工作，收入大幅下降，导致社会总需求减少，穷人消费局限性，严重影响社会经济发展。贫富差距过大，易激化社会矛盾，影响政治稳定。另一方面，退休人员不能足额准时领到养老金，医疗费也不能报销。由于公司效益不佳，拖欠和减发离退休人员离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有公司人均退休金低于400元有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5退休人员处在低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于公司经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中医疗单据就数以亿计，其她地区状况就可想而知。第三，多数非国有制公司职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据记录，到1997年终，全国城乡各种从业人员有7万，参加失业保险只有41%，几乎都是国有公司职工，而非国有公司职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间收入差距、不同性质公司之间收入差距以及人们工资以外灰色收入差距而导致一某些人收入在提高，而一某些人收入在下降状况。调查数据表白，到1999年6月底，拥有金融资产量最多20%都市家庭，占都市居民金融资产量55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者34倍。[8]以上新产生贫困人口使贫困人口数量急剧上升，同步又由于国家经济实力等因素，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效救济。登记表白，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表白，全国60%以上贫困人口得不到社会救济。这时，不但社会救济面窄，并且救济原则偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。[9]如此之多贫困人口，势必对国内社会社会，经济，政治等方面产生严重影响。一方面，一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而减少其劳动积极性和劳动效率；另一方面，由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费局限性，严重影响社会经济发展。因而，必要尽快改革老式社会救济制度，建立新适应新形势社会救济制度。三、国内社会救济体系存在问题（一）、城乡发展不平衡，低保差别较大。由于当前农村低保尚未能纳入中央财政预算，因而社会救济压力就落到了地方政府身上。个别地区财政薄弱，资金局限性，导致低保制度履行缓慢。在都市，社保资金充分，同步由于缺少规范操作规程及管理上缺少约束机制等因素，个别地方占用、挪用救急资金现象较严重，给都市低保带来了悲观影响。如陈良宇挪用上海社保资金案。（二）、社会救济观念存在偏差。一方面贫困者在需要救济时难以启齿，不敢维护公民受助权；另一方面某些救济人员忽视自身责任，以为社会救济只是逢年过节领导对贫困家庭慰问，没有把社会救济任务落到实处，社会救济体系缺少系统化和科学化。（三）、救济资金投入局限性，社会慈善事业发展局限性，救济水平偏低。国内社会救济资金当前重要来源于政府公共财政，社会捐助较小。依照民政部发布记录公报显示，全国都市平均低保原则为每人每月205.3元，低保对象月人均补贴为141元；全国农村平均低保原则为每人每月82.3元，月人均补贴为49元。虽然这一原则较前几年在逐渐提高，但仍远低于当年城乡居民平均消费水平。同步，国内贫困人口数量多以及贫困因素多样性，以政府为唯一救济主体作用有限，政府对民间慈善组织行政化干预抑制了国内慈善组织自身建设与发展，对整个社会慈善环境与社会救济体系完善都是不利。四、构建科学完善社会救济体系建议（一）、进一步扩大社会救济范畴，合理分派救济资金。在垂直分担方面，建立中央主导下地方分责制。一是加大中央财政收入，特别是尽快将农村低保资金纳入中央财政预算。二应减轻基层特别是县、乡级承担，恰当将承担转移至省、市级。在平行分担方面，一是创设社会保障税，政府收税，建立专项社会保障基金，统一调配。二是中央应继续加大对东西部贫困地区政策倾斜，真正体现社会救济作为二次分派意义，缓和地区差别与贫富不均带来问题。（二）、完善社会救济立法社会救济立法解决是社会救济定性与定位问题，政府责任问题，公民社会救济权利问题等。加快推动《社会救济法》立法工作，把社会救济真正升华到法律层次，变化人民群众社会救济观念。同步，必要完善与社会救济有关法律条款，构造一种系统化，科学化社会救济体系。（三）、大力动员社会力量在社会救济中，加大政府部门与民间组织合伙。政府部门更多体现是法定与主导责任，民间组织更多体现是道义与补充责任。两者相辅相成，互补其短，有助于整个社会慈善环境与社会救济体系完善。政府应发挥其主导作用，加大财政支出用于社会救济方面比例，积极地承担责任。同步，要勉励民间组织以自命名方式设立基金会，以激发救济恻隐之心。社会救济体系完善不可以一蹴而就，还需要一种长期奋斗过程，需要不断地在实践中改进。真正科学，完善社会救济制度不但在于制度完善和法律规范，更在于政府真正体现其服务于人民执政责任。在将来日子里，必要继续坚持“以民为本，为民解困”宗旨，不断摸索新经验，开辟新途径，努力实现好、维护好困难群众主线利益，为构建科学化系统化社会救济体系做出新更大贡献。参照文献：[1]多吉才让：《中华人民共和国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，第54-55页。[2]多吉才让：《中华人民共和国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，第56-57页。[3]多吉才让：《中华人民共和国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，59页。[4]史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社，第339页。[5]多吉才让：《中华人民共和国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，第61-62页；郑功成等：《中华人民共和国社会保障制度变迁与评估》，中华人民共和国人民大学出版社，第214页。[6]赵忆宁、郭远发：《中华人