现代市政学课件

现代市政学导论1.1何谓市政11.2市政的发展1.3市政学的研究价值1.“城”与“市”21.1何谓市政1.1.1城市的形成与设置2.城市建制一般而言，市是设置在城市地区的特殊类型的地方行政建制，不辖有农村地区。但是，我国的“市”具有较大的特殊性，它们通常以一个一定规模的城市为中心，辐射周边地区，其辖区内不仅有大片的农村地区，还可能存在其他城市，如县级市或县政府所在地。从行政管理的角度来看，目前世界上设立建制市的标准并不统一，分别有人口密度、人口规模、职业人口比重、基础设施数量等。我国现行的设市标准是1993年国务院结合人口状况、经济情况和基础设施等情况形成的一个复合标准31.1何谓市政1.1.1城市的形成与设置41.1何谓市政我国现行的设市标准1.市政的范围

51.1何谓市政1.1.2市政概念的界定2.市政的含义广义的市政，是指所有城市参与者，为协调和整合公共部门和私人部门的行动，处理城市居民面临的问题，实现城市自身的政治、经济、文化和生活的发展，打造更具有竞争力、更公平和可持续发展的城市而开展的各项管理活动及其相互影响的过程。狭义的市政，是指城市的国家行政机关对市辖区内的各类行政事务和社会公共事务所进行的管理活动及过程。61.1何谓市政1.1.2市政概念的界定2.市政的含义（1）市政的核心主体是公共权力机关。（2）市政的表现形式是各种公共政策。（3）市政的目的是为了解决问题、实现公共利益。（4）市政是一个动态的发展过程71.1何谓市政1.1.2市政概念的界定市政的特定含义，决定了它固有的一些特性，而这些特性又进一步丰富了市政的含义。概括地讲，市政具有以下几个主要特征：1.政治性2.整体性3.综合性4.动态性5.双重性81.1何谓市政1.1.3市政的特征1.西方市政的发展中世纪时，欧洲大陆各国和英国的城市有了初步的发展，开始出现一些城市自治的萌芽，但并没有出现现代意义上的市政。1688年英国光荣革命是近代市政发展的开端。法国在历史上以中央集权著称，在1789年大革命后，曾赋予地方很大的自治权，但拿破仑执政时废除了地方自治制度。美国在独立后，市宪章颁布的权力由州议会行使，市区组织设立市长及两院的议会。91.2市政的发展1.2.1市政的演变2.我国市政的发展在我国，城市具有悠久的历史。但在中国历史上第一次以法律形式确认城镇为基础行政建制，是1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》。1928—1947年是国市制形成的重要阶段。1928年国民政府公布《特别市组织法》与《普通市组织法》，将市分为由中央领导的特别市和由省领导的普通市。101.2市政的发展1.2.1市政的演变2.我国市政的发展1954年的宪法和地方组织法对地方各级政权机构作了明确规定，对市人民代表大会、市人民委员会、市长的权限和地位有了明确划分。1954我国又颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，这之后，我国市政管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。后来我国又开始实行市领导县的体制。111.2市政的发展1.2.1市政的演变2.我国市政的发展1954年的宪法和地方组织法对地方各级政权机构作了明确规定，对市人民代表大会、市人民委员会、市长的权限和地位有了明确划分。1954我国又颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，这之后，我国市政管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。后来我国又开始实行市领导县的体制。121.2市政的发展1.2.1市政的演变2.我国市政的发展1982年，我国决定在经济发达地区改革地区体制，实行地市合并，采取市领导县体制。以后又制定了一些法律法规，促进了我国市政的发展，形成了有中国特色的市政体制。进入21世纪以来，我国城市发展进一步加快，城市数量由1992年的517座增长到2012年的657座，城镇人口由32175万人上升到71182万人，城市化率由2746%上升到5257%，建制镇数量由14539个上升到19881个。131.2市政的发展1.2.1市政的演变随着我国市场经济体制的建立，我国市政朝着现代化、科学化的方向发展，具体说来，市政有以下相互关联的发展趋势：1.市政问题复杂化2.市政职能科学化3.市政体系治理化4.市政管理现代化141.2市政的发展1.2.2现代市政的趋势1.市政学的含义

市政学，也就是研究市政及其活动规律的科学。市政学又可以从不同的角度进行理解。有人认为，城市政治学、城市政府学和城市管理学是市政学的重要组成部分。或者说，市政学是城市政治学、城市政府学和城市管理学三者有机结合的科学。市政学不同于城市政治学市政学也不同于城市政府学市政学也不同于一般的城市管理学151.3市政学的研究价值1.3.1市政学的学科含义2.市政学的研究对象

根据我们对市政的含义及市政学的定义的理解，我们认为市政学的研究对象主要包括三方面的内容：首先，市政学要研究市政主体。其次，市政学要研究市政客体，即市政管理内容。最后，市政学要研究和探索市政管理的对策和规律。161.3市政学的研究价值1.3.1市政学的学科含义1.民国时期的市政学研究

清政府于1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》开启了我国近代城市建设的进程，到20世纪二三十年代我国近代城市数量和规模的大量增加，这段时间成为我国市政建设和市政学研究的第一个高潮。在许多城市中，市政建设是最具现代化的举动。171.3市政学的研究价值1.3.2市政学研究的演变历程2.改革开放后市政学研究的重建

我国市政学学科发展在20世纪30年代刚刚起步，却由于战乱和社会动荡几乎停滞。新中国成立后，市政学发展曲折，在1952年被当作“资产阶级伪科学”而遭到撤除。直至20世纪80年代，在夏书章、王邦佐等老一辈学者的极力呼吁和推动下，市政学学科才得以恢复发展。1985年以来，越来越多的政治学学者从事市政学研究，同时行政管理学研究的恢复也拓展了市政学的研究视野，市政学迎来第二个发展高潮。181.3市政学的研究价值1.3.2市政学研究的演变历程3.21世纪市政学研究范式的多元化发展城市管理学从管理科学的原则与方法入手，强调多元主体广泛参与城市公共事务治理，注重在政府、社会以及私人机构之间达成合作与伙伴关系，并通过管理技术的发展促进城市公共管理效率的提升。城市政治学则回归政治学的研究视角，关注对城市权力的工具型研究，强调城市治理观念，从权力结构、治理过程以及城市居民对权力结构和治理过程的反作用力这三个城市治理乃至城市政治学的经典主题出发，探索城市治理目标、城市政府组织、城市规划和竞争以及基层治理的发展和转变，实现城市善治。191.3市政学的研究价值1.3.2市政学研究的演变历程1.适应城市化快速发展趋势的需要2.适应城市现代化管理的需要3.造就现代市政管理人才的需要4.丰富和完善市政学学科理论体系的需要201.3市政学的研究价值1.3.3市政学的研究意义1.研究方法论根据邓利维（Dunleavy）的归纳，城市研究主要采取地域分析法、城市系统研究法、社会文化分析法、制度研究法以及政治经济研究法。城市地理学城市经济学城市社会学城市政治学新马克思主义关注与城市发展、社会状况与社会不平等等相关联的社会进程211.3市政学的研究价值1.3.4市政学的研究路径1.研究方法论市政学作为一门独立的学科，应当具备体现自身学科特色的方法论指导。首先，市政学关注城市权力的分配结构；其次，市政学研究基于城市权力分配的政治体制设计和政府组织架构；再次，市政学探讨政治体制框架下城市公共政策的制定过程和执行；最后，市政学关注城市中存在的公共问题，以及城市公共政策在解决城市公共问题上的有效性。221.3市政学的研究价值1.3.4市政学的研究路径2.研究性质市政学的研究根据研究的性质特征，可以分为定性研究方法和定量研究方法。定量研究需要研究者搜集数据，使用统计方法分析数据。在定量研究的设计中，研究者根据时间维度的选择，可以设计一个横向研究或纵向研究。定性研究方法不需要数字和统计分析，更多的是通过访谈、观察或者文献的梳理等方式来完成。231.3市政学的研究价值1.3.4市政学的研究路径3.市政学研究方式与方法根据研究性质的不同，研究者可以选择不同的研究方式，以及相对应的资料收集和分析方法，以达到研究目的。总的说来，市政学可以选用的研究方式主要有调查研究、实地研究和文献研究。（课本P17，见表1—2）241.3市政学的研究价值1.3.4市政学的研究路径3.市政学研究方式与方法除了研究方法的选择外，研究者在进行一项研究设计时，必须要考虑研究的目的。根据研究目的的不同，可以将社会科学研究划分为描述性研究、解释性研究、预测性研究、评价性研究和对策性研究。（课本P17，见表1—3）251.3市政学的研究价值1.3.4市政学的研究路径市政市政主体城市建制市政学研究路径研究方法关键术语261.通过本章的学习，从市政发展的角度探寻一下自己所在（或熟悉）的城市的市政建制历程。2.结合不同学科对城市的研究，谈谈你对于市政学研。3.作为一门独立的学科，市政学有其独特的研究框架，请谈谈你认为市政学的研究应如何体现学科特色？4.在市政学课程的教学中，国内有多种版本的市政学教材，请选择其中一种或几种，把它的内容框架与本书的内容框架进行对比，谈谈从这种对比中所得到的认识。复习思考题27城市发展与城市化2.1城市内涵与功能282.2城市历史演进与城市化2.3我国的城市化发展战略1.城市的学科定义城市是社会经济发展到一定阶段的产物，标志着社会的进步和人类文明程度的提升。城市是人类居住地的重要组成部分，更是一种复杂的社会存在，吸引了多门学科研究的关注。城市地理学认为，城市是指地处交通方便环境的、覆盖有一定面积的人群和房屋的密集结合体。城市经济学认为，城市是具有相当面积，经济活动和住户集中，以致在私人企业和公共部门产生规模经济的连片地理区域。292.1城市内涵与功能2.1.1多元视角下的城市1.城市的学科定义城市社会学认为，城市既不是用特殊地点和历史条件限制的文化影响来界定的，也不是用城市的物质约束来界定的，而是以城市作为人类联系的一个特殊形式为切入点，因此城市是由不同的异质个体组成的一个相对大的、相对稠密的、相对长久的居住地。城市政治学认为，城市不仅是市场中心的所在地和有关法律规范的地域，更是不同团体确定政治关系的制度化共同体。302.1城市内涵与功能2.1.1多元视角下的城市2.城市的法律定义在实践中，许多国家从行政上界定城市是什么，即行政当局规定哪些聚集点是城市。不同国家在法律上对城市的定义各不相同。总的来说，城市的确立标准首先同地区的人口规模和人口密度相关。城市的设立也离不开一定政治程序的确认。在我国，城市则是一个行政概念，作为行政区划的一个组成部分，按照一级地方政府的概念来确定的。312.1城市内涵与功能2.1.1多元视角下的城市1.认知城市的要素诚然，城市的概念存在不同的解读。但任何对于城市的定义的解读，都需要区分城市与非城市生活体系的区别。这一区别能够在三个要素上得到体现首先是生态要素。其次是经济要素。最后是社会要素。322.1城市内涵与功能2.1.2城市的含义与特征2.城市的含义从广义的层面来说，城市可以理解为乡村以外的一切大型聚落，是指那些人口稠密集中，工商业发达，居民以非农业人口为主，在政治、经济、文化等方面处于某一层级中心地位的地理区域。因此，广义的城市是指与乡村相区别的一种客观的形态。从狭义的层面来说，只有那些经国家批准设有市建制的城市区域才称为城市。在此，“市”与国家的行政建制是紧密联系在一起的。因此，狭义的城市是政府行政建制的一种组织形式。332.1城市内涵与功能2.1.2城市的含义与特征1.我国城市设置的演变1918年广州设立“市政公所”，1921年设“市政厅”，1925年设“市”，拉开了中国设市城市（建制市）设置和发展的序幕。1928年，民国政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》。20世纪20—30年代，建制市变化频繁。先是区分为“特别市”、“普通市”，后又改称为直辖市、省辖市。342.1城市内涵与功能2.1.3我国的城市设置1.我国城市设置的演变1918年广州设立“市政公所”，1921年设“市政厅”，1925年设“市”，拉开了中国设市城市（建制市）设置和发展的序幕。1928年，民国政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》。20世纪20—30年代，建制市变化频繁。先是区分为“特别市”、“普通市”，后又改称为直辖市、省辖市。20世纪40年代中后期，是我国城市设置发展较快的时期。1948年设市69个，1949年激增至136个。352.1城市内涵与功能2.1.3我国的城市设置1.我国城市设置的演变新中国成立初期，城市设置稳步发展，1950—1958年每年有新设的城市、有撤销的城市，平均每年净增5~6个，1958年达到185个。经过20世纪60—70年代的波折，到1978年底，全国城市为193个。1980—1996年，在改革开放、市场经济的推动下，城市批量增设，新设城市总数达到443个。1997年以后，我国进入建制市结构调整时期。建制市总数稳中有降，1997年达到最高值668个，2003年为660个，2012年为657个。其中县级市减少、市辖区增多是主因。362.1城市内涵与功能2.1.3我国的城市设置2.我国城市的行政级别

正是由于我国城市具有按照行政层级设置的传统，因此，在我国，按照行政层级对城市进行划分，就具有重要意义。具体来说，依据城市行政地位，可将城市分为如下几类：直辖市副省级市地级市县级市372.1城市内涵与功能2.1.3我国的城市设置1.城市的类型

城市分类是指根据一定的标准和分类原则，对城市的种类加以划分，从而有利于我们分门别类地把握不同城市的特点和发展规律。标准不同，则对城市类型的划分也会有所不同，总的来看，比较常用的分类方法有以下几种：（1）按城市的规模划分。（2）按城市的性质划分。（3）按城市的地理位置划分。382.1城市内涵与功能2.1.4城市的类型和功能2.城市的功能（1）城市功能的分类第一，将城市功能分为一般功能和特殊功能。第二，将城市功能分为主导功能和综合功能。（2）城市功能的优化第一，参照环境因素，因势利导，确定和发展城市的主导功能。第二，实现以市场中心功能为主的城市功能多元化发展。392.1城市内涵与功能2.1.4城市的类型和功能1.城市的历史形成

关于城市起源的解释，学界众说纷纭，主要包括以下几种理论：王权说宗教说自然说防御说集市说402.2城市历史演进与城市化2.2.1城市的形成与发展2.城市的发展历程

城市自出现之后，随着人类社会的发展而不断发展，而推动城市发展的因素也包括了政治、经济、科学技术和文化等多个方面。（1）原始城市阶段。（2）封建城市阶段。（3）近代城市阶段。（4）现代城市阶段。412.2城市历史演进与城市化2.2.1城市的形成与发展3.现代城市发展的新趋势

城市是科技、信息、财富、人才汇聚的地方，多种因素共同推动城市发展。随着现代经济的不断发展，科技的不断进步，现代城市管理也面临着新的发展环境，呈现出新的发展趋势：（1）新的政治环境：全球化与本土化并存。（2）新的发展形态：新技术和“新经济”相互促进。（3）新的发展动力：资源更新与创新驱动。（4）新的管理思潮：新管理与新治理崛起。422.2城市历史演进与城市化2.2.1城市的形成与发展1.城市化的概念

我们认为，城市化是农村人口和非农活动在不同规模的城市环境的地理集中过程和城市价值观、城市生活方式在农村的地理扩散过程。具体来说，它包括两个方面的含义：一是物化了的城市化，即物质上和形态上的城市化，主要反映在人口的集中、空间形态的改变和社会经济结构的变化等方面；二是无形的城市化，即精神上的、意识上的城市化和生活方式的城市化。前者是直观的、有形的城市化过程，后者是抽象的、无形的城市化过程。432.2城市历史演进与城市化2.2.2城市化的动力2.城市化的测量指标

城市化的测量指标是反映一个国家或地区城市化进程的量化测度。在实际中主要用以下统计方法测量城市化指标。（1）采用人口比重指标的统计方法。（2）采用城镇土地利用比重指标的统计方法。（3）采用综合评价指标的统计方法。442.2城市历史演进与城市化2.2.2城市化的动力3.城市化的动力机制

城市化是现代社会发展的基本趋势。城市化是多种动力共同作用的结果，可从多角度对城市化的动力进行分析，多种动力共同推动了城市化的进程，构成城市化的动力机制，其中最重要的是经济发展所产生的动力。（1）农业发展是城市化的初始动力。 （2）工业化是城市化的根本动力。（3）第三产业是城市化的后续动力。（4）市场化是城市化的作用机制。（5）制度性安排是城市化的现实支撑。452.2城市历史演进与城市化2.2.2城市化的动力1.城市化的发展阶段

根据发达国家的城市化经验，美国地理学家诺瑟姆把城市化的进程分为三个阶段：城市化水平低于30%的初期阶段、30%~70%的中期阶段、高于70%的后期阶段，三个阶段的演进在发展速度上呈现出由慢到快、再由快到慢的“S”形曲线状态，又称“诺瑟姆曲线”（课本P36，图2—1）。462.2城市历史演进与城市化2.2.3城市化的进展2.城市化的表现形态

由于研究者的研究角度不同，以及不同的国家和地区之间存在经济形态和社会制度的差异，对城市化的形态可以从不同的角度、以不同的标准进行分析。（1）集中型城市化和扩散型城市化。（2）积极型城市化和消极型城市化。（3）向心型城市化和离心型城市化。472.2城市历史演进与城市化2.2.3城市化的进展1.改革开放前的城市化发展

（1）1949—1957年，城市化快速发展阶段。（2）1958—1960年，过度城市化阶段。（3）1961—1965年，城市化调整阶段。（4）1966—1978年，城市化停滞阶段。482.3我国的城市化发展战略2.3.1我国城市化的历史进程2.改革开放后的城市化进程

（1）1979—1984年，城市化政策调整阶段。（2）1985—1991年，小城镇带动城市化发展阶段。（3）1992—1999年，城市化加速推进阶段。（4）21世纪初，城市化稳妥发展阶段。（5）新型城市化发展阶段。492.3我国的城市化发展战略2.3.1我国城市化的历史进程1.我国传统城市化的特点

进入21世纪以来，我国提出了新型城镇化的发展战略。与此相对应，在此之前我国传统城市化的进程具有以下特点：（1）在发展动力上，采取以政策型调控为主、工业化带动为辅的机制。（2）在发展模式上，出现乡村城镇化和人口城市化的双重模式。（3）在发展形态上，出现了职业转换先于地域迁移的半城市化现象。（4）在发展布局上，出现城市地区分布不均衡现象。502.3我国的城市化发展战略2.3.2我国城市化的特点与推进原则2.我国城市化的推进原则

在推进城市化的战略中应遵循以下原则：（1）与产业升级同步提高，与工业化同步发展。（2）以市场调节为主，发挥政府的引导和协调作用。（3）注重城市化内涵发展，提高竞争力。（4）坚持资源节约、环境友好、适宜人居的绿色城市化。（5）城市发展模式多样化。512.3我国的城市化发展战略2.3.2我国城市化的特点与推进原则1.新型城市化面临的挑战

改革开放以来，我国城市化取得快速发展，但同时存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。一是农民工市民化的进程滞后。二是土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效。三是城市空间分布和规模结构不合理。四是“城市病”问题日益突出。五是自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。六是体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。522.3我国的城市化发展战略2.3.3推进可持续的新型城镇化2.新型城镇化的改革战略

新型城镇化的目标是实现高效、包容、可持续的城镇化。为了实现高效、包容、可持续的新型城镇化模式，一项最新的全国性研究提出，应当制定出一个全面的“一揽子改革方案”。（1）土地改革政策。（2）户籍改革政策。（3）财政改革政策。（4）激励政策改革。532.3我国的城市化发展战略2.3.3推进可持续的新型城镇化城市化诺瑟姆曲线逆城市化新型城镇化城市群“两横三纵”新管理与新治理关键术语541.选取自己所熟悉的某一城市，请描述这个城市的特征，并谈谈你认为应如何去定义城市。2.城市性质是城市主要功能（职能）的体现。请分析某一城市主导功能的变化，以及这种变化给城市发展所带来的影响。3.有观点认为，“城市同时是经济、社会、政治变化的产物和塑造者”。请谈谈你对这句话的理解，并尝试举例说明。4.中国城市发展的历史悠久而辉煌。请按照城市发展的历程，谈谈自己所了解的不同阶段中国古代城市的典型代表及其文化风貌。复习思考题555.城市化的历史不等于城市发展的历史，如何理解“城市化是多种动力共同作用的结果”?这种共同作用在当代中国城市化的过程中又有怎样的体现和变化?6.可以预言，21世纪是中国城市化的世纪。在城市化发展模式中，一直存在发展大城市和发展中小城市两种思路之争。结合城市化原理和我国的发展现状，你认为中国的城市化道路应如何选择?城乡统筹的城市化道路与这两种思路有何异同?复习思考题56市政体系及运行3.1城市政治理论573.2市政体系与市政职能3.3市政过程与公民参与1.精英主义权力观城市精英理论认为，城市中各利益集团的领袖组成联系密切的精英群体，掌控城市权力，通过直接或间接的方式主导城市政策制定，并得到城市官员的配合。在精英群体中，商业精英的地位最为重要。在这种体制下，城市精英基于经济利益，通过非正式渠道影响决策制定，剥夺了公众的知情权，背离了代议制民主精神，“地方代议制民主为经济利益的主导提供障眼法”。583.1城市政治理论3.1.1谁统治城市：精英论与多元论2.多元主义权力观多元主义的领军人物达尔（Dahl）对精英论进行了批判，认为权力应当是行动的实权而非声望。在达尔看来，任何人如果不去使用所拥有的权力资源，不能称之为拥有权力。多元论认为，城市中多元主体共享城市权力。尽管权力的分配不是均等的，但每个团体都在特定的领域拥有一定的权力，没有任何团体能够垄断各个领域的城市决策。在这一体制下，代议制民主能够实现多元主体的利益协调与平衡，从而防止集权以及权力的滥用。593.1城市政治理论3.1.1谁统治城市：精英论与多元论1.城市增长机器城市增长机器理论强调，城市增长的利益相关者是多元的，既包括试图提升土地交换价值的投资者、金融家，也包括在城市开发过程提供相关服务而获利的当地媒体和公共设施公司，还包括从特定项目中获利的零售商、专门机构等，以及从中获得税收收益的政府部门。城市增长机器理论对于城市政治研究具有独特的贡献。603.1城市政治理论3.1.2谁塑造城市：城市增长机器与城市机制理论2.城市机制理论城市机制理论赞同多元论的观点，认为没有一个团体能够在复杂的城市社会中实施全面控制，政府不可能拥有绝对权力来独立制定和执行政策；同样，私人部门也不能独立制定政策来促进城市发展，城市决策是复杂的互动关系网络。城市机制理论认为，这种公私合作并不是通过层级或者交易开展的，而是基于合作网络体系。政府和非政府部门认识到彼此的相互依赖性，在团结、信任的基础上展开合作，达成有效的政策行动。613.1城市政治理论3.1.2谁塑造城市：城市增长机器与城市机制理论1.城市治理的内涵和目标从广义的角度看，城市治理是一种城市地域空间治理的概念，是为了谋求城市中经济、社会、生态等方面的可持续发展，把城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生态要素都包括在内的整体地域治理概念。狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。623.1城市政治理论3.1.3城市治理1.城市治理的内涵和目标城市治理的目标主要包括：第一，提高城市可持续发展能力，在当代和后代对社会、经济和环境的需求中保持平衡；第二，增强城市和谐发展能力，促进社会公平；第三，构建协商互动的城市治理体系；第四，重组透明、负责、有效率的城市政府，增强回应性；第五，保障社会公众广泛平等的参与，增进有利于城市治理持续发展的社会资本。633.1城市政治理论3.1.3城市治理2.城市治理的原则城市治理原则为城市治理活动提供指导，但是在具体的城市治理实践中，城市治理活动需要根据各个城市的具体情况确定。联合国人居署根据全球城市治理的经验和实践，针对城市治理提出了具体的原则要求：可持续性、互补性、公平性、效率、透明性和责任感、公民参与、安全643.1城市政治理论3.1.3城市治理1.美国城市政治演变的阶段（1）自由放任主义时期的城市政治（1790—1840年）。（2）早期工业化时期的城市政治（1840—1875年）。（3）进步时代的城市政治（1875—1920年）。（4）郊区化时期的城市政治（1920—1945年）。（5）国家干预时期的城市政治（1945—1973年）。（6）企业化政府时期的城市政治（1973年至今）。653.1城市政治理论3.1.4美国城市政治的演变2.美国城市政治演变的特征（1）权力结构的动态性。（2）政府角色的多面性。（3）城市冲突的多重性。663.1城市政治理论3.1.4美国城市政治的演变1.国家政权机关（1）人民代表大会。（2）市、区人民政府。（3）市人民法院。（4）市人民检察院。673.2市政体系与市政职能3.2.1我国现行市政体系 2.非国家政权机关（1）中国共产党。（2）民主党派。（3）政治社团。（4）市人民政治协商会议。683.2市政体系与市政职能3.2.1我国现行市政体系 1.市政职能的含义所谓市政职能，是指狭义上的城市政府，即城市中的行政机关，在城市管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称。市政职能的主体是城市行政机关。市政职能的客体是城市公共事务。693.2市政体系与市政职能3.2.2市政职能的内涵 2.市政职能的主要特征现代市政职能主要有以下特征：（1）发展的动态性和扩张性。（2）内容的广泛性和多样性。（3）地位的双重性和差异性。（4）目标的规范性和服务性。703.2市政体系与市政职能3.2.2市政职能的内涵 3.市政职能的分类（1）城市政府的宏观职能党的十六大开始将政府的宏观职能定义为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府职能进行了新的表述，将政府职能概括为“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护”。713.2市政体系与市政职能3.2.2市政职能的内涵 3.市政职能的分类（2）城市政府的具体职能根据城市管理涉及事务的主要内容、特点，可以将市政职能分为一般职能和专业职能，所谓一般职能是市政管理必须涉及的基本职能，如行政管理职能、经济职能、社会服务职能等；专业职能是政府在一定范围一定时期内所履行的专业性职能，如城市规划、交通管理、土地管理、环境管理等职能。根据市政的运行过程，市政职能又可以分为计划、组织、协调、控制、监督等职能。723.2市政体系与市政职能3.2.2市政职能的内涵 1.我国市政职能的变迁1949年新中国成立后，逐步形成了计划经济体制和集权管理模式。改革开放以来，以经济建设为中心，建立社会主义市场经济体制，形成效率优先、兼顾公平的价值取向。进入21世纪，特别是党的十六大以来，党和国家的宏观政策价值取向开始发生变化，提出科学发展观、构建和谐社会、更加注重社会公平正义等新的发展理念，提出建设服务型政府，弥补了传统上仅仅把经济增长作为政府核心职能的不足。733.2市政体系与市政职能3.2.3市政职能转变 2.当前市政职能存在的问题目前，我国市政职能存在的问题主要有：（1）从市政职能的范围来看，城市政府的职能范围过大。（2）从市政职能的主体来看，城市政府缺少自主权。（3）从市政职能的重心来看，城市政府的职能界定不尽合理。（4）从市政职能的履行来看，实现方式较为单一。743.2市政体系与市政职能3.2.3市政职能转变 3.转变市政职能的思路市政职能的转变是一项宏大而艰巨的系统工程，其实质和核心是围绕“政府与市场、政府与社会关系的处理”进行有效限权、放权和分权。具体包括以下方面：（1）调整市政职能的范围。（2）理顺市政主体之间的关系。（3）转变市政职能的重心。（4）创新市政职能的实现方式。753.2市政体系与市政职能3.2.3市政职能转变 1.问题构建和议程设定2.市政决策3.市政执行4.市政监督763.3市政过程与公民参与3.3.1市政过程概述 1.公民参与兴起的背景随着城市化进程的加快，城市规模的不断扩大，城市问题也越来越复杂多变，仅仅靠城市政府的单一管理已经是疲于应付。一方面，随着知识和信息的传播，市民受教育程度的提高，市民的素质相比传统社会得到了极大的提升，市民已经拥有参与城市管理的知识和技能；另一方面，民主、自由、平等观念的传播，市民的民主意识、公正意识和权利意识在不断地增强，自身利益的驱动下，公民参与的兴趣和热情被逐渐激发出来。773.3市政过程与公民参与3.3.2市政过程中的公民参与 2.公民参与的地位与作用（1）表达公民利益诉求。（2）推动城市社会发展。（3）完善城市政府治理。783.3市政过程与公民参与3.3.2市政过程中的公民参与 3.公民参与的发展与传统的公民参与型相比，现代城市管理中的公民参与在范围、层次、自主程度、制度等方面出现了许多新的变化，主要体现在以下几个方面：（1）从间接参与到直接参与。（2）从动员型参与到自主型参与。（3）从非制度化参与到制度化参与。793.3市政过程与公民参与3.3.2市政过程中的公民参与 1.当前我国公民参与的形式总体而言，当前我国市政过程中的公民参与还处于初级阶段，还存在许多问题：公民参与缺少制度基础，也少有法律保障，使得公民参与缺少系统性而呈碎片化状态；城市政府推行公民参与往往是在外力推动和媒体传动下的被动行为，公民参与在很大程度上具有形式化、表演化色彩，有被操纵的风险；公民参与的形式和方法比较简单，相关技术少，公民参与的效果不尽如人意。803.3市政过程与公民参与3.3.3完善我国市政过程中的公民参与 2.完善公民参与的思路（1）保障公民参与的基本条件。（2）提高公民参与的代表性。（3）克服公民参与的缺陷。813.3市政过程与公民参与3.3.3完善我国市政过程中的公民参与 精英主义多元主义城市增长机器美国进步时代市政体系市政职能市政过程公民参与关键术语821.结合我国城市政治体制，谈谈你对精英主义和多元主体的理解。2.以你熟悉的一项市政政策为例，谈谈如何实现良好的城市治理。3.当今中国城市的发展令人瞩目，请结合城市增长机器理论分析中国城市发展的内部力量。4.我国的市政组织体系包括哪些市政主体，它们之间的关系是怎样的？5.结合市政职能目前面临的困境，谈谈你对我国市政职能转变的看法。6.公民参与的积极作用和消极作用分别是什么？假如你是城市管理者，你会如何处理公民参与和城市管理绩效之间的关系？复习思考题83市政体制4.1市政体制概述844.2国外市政体制概述4.3我国的市政体制创新1.市政体制含义的层次性关于市政体制的含义，有不同的理解，具体包括以下三个层次：（1）宏观层次的理解，把市政体制等同于市的建制制度，也称城市行政区划体制，通常称为市制。（2）中观层次的理解，把市政体制等同于城市政权的组织形式。（3）微观层次的理解，把市政体制看作城市管理具体职能范围领域内的具体管理体制。854.1市政体制概述4.1.1市政体制的含义2.市政体制含义的要点深入认识和正确理解市政体制的内涵，需要把握以下几点：（1）市政体制的核心。（2）市政体制的特点。（3）市政体制的基本要求。864.1市政体制概述4.1.1市政体制的含义根据广义的市政体制的含义，市政体制主要规范和调整以下关系：1.城市政府与其上级政府的关系2.城市政府与其他行政主体的关系3.城市中政党组织、国家机构与社会团体之间的关系4.城市内代议机构、行政机构、司法机构之间的关系5.市与所辖区、县的关系874.1市政体制概述4.1.2市政体制的内容市政体制是一国政治体制的延续或缩影。受经济水平、历史文化传统、国民素质等基本国情的影响，中西方在政治体制上存在很大的不同，这就决定了我国与西方的市政体制存在着相当大的差异。其主要特点如下：1.城乡合治，建制性质双重2.不同建制，行政地位不一3.组织设置、结构形式同一4.法律地位具有非自治性5.中共市委处于领导核心地位884.1市政体制概述4.1.3我国市政体制的特点改革开放以来，我国的市政体制为适应经济政治体制改革的需要，也进行了相应的改革，取得了一定的成果。具体表现如下：1.城市管理自主权的扩大2.城市管理重心的下移3.层级结构的调整4.管理体制的创新5.市政体制走向规范、高效、民主894.1市政体制概述4.1.4我国市政体制的改革与发展城市自治是一种与市场经济相适应的地方政治制度，其真谛在于，让城市居民自主地决定和管理城市事务，并为此承担相应的责任。在城市自治制度下，市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。美国实行联邦制，联邦政府对城市如何设置没有统一的规定，均交由各州自行处理。904.2国外市政体制概述4.2.1国外城市自治制度1.多数城市不辖区县，市县分离，建制性质单一2.城市具有相对独立的行政地位，普遍拥有自治权力3.市政体制类型多样，形式灵活4.城市官员一般由市民选举产生，对选民负责5.大量利益集团和非营利组织发挥了重要的政治参与作用914.2国外市政体制概述4.2.2国外市政体制的特点1.市长—议会制（强市长制）市长—议会制又称强市长制，市政府与市议会分立，分别行使行政权与议决权，市长与市政府的地位高于市议会的地位。924.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式1.市长—议会制（强市长制）

其基本特征是：（1）市长和市议会都由市民选举产生，市长和市政府职能部门的长官不得兼任市议员。（2）职能部门的长官由市长任免并对市长负责。（3）市长拥有地方性法规的立法权。对市议会已经通过的地方性法规，市长有否决权，但如果该议案以2/3多数再次通过，市长必须接受。（4）部分城市的市长有准司法权。对触犯地方性法规的人拥有一定的赦免权。（5）部分大城市为加强管理，市长可以任命一位专业人士担任首席行政官。934.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式2.议会—市长制（弱市长制）议会—市长制又称弱市长制，主要特征是市的议决机构和行政机构分别设立，市议会的地位高于市长。（1）市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。（2）市长任命某些部门长官必须征得议会的同意。（3）市议会可依职权向市长和市政府提出建议，建议分为强制性与非强制性两类。（4）市议会可以自主通过预算、地方性法规和决议，市长反对无效。944.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式2.议会—市长制（弱市长制）（5）市议会对市长和市政府的工作有准司法性的调查权。（6）市议会可以通过不信任案要求市长辞职，市长可以在限期内解散市议会，但如果新选举的市议会再次通过不信任案，市长就必须辞职。（7）涉及市民切身利益与责任重大的行政机关对市长和市议会双重负责。其长官由市长任免，但必须经市议会表决同意。954.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式3.市议会制

市议会制的主要特征是市议会就是市政府，市议会兼行议决权和行政权。英国各城市普遍实行这种市政体制。（1）市议会由市民直接选举的市议员组成。（2）从市议员中选举一名市议会议长，即市长。（3）市议会的委员会兼行市政府工作部门的部分职能。（4）市议会有行政部门的人事任用权。964.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式4.市经理制

市经理制是模仿企业组织方式而形成的一种市政体制，由市议会聘任一位专业人士担任市经理，专门行使行政权，但他并不是市长。（1）市议会由市民选举的市议员组成，市议会行使议决权。（2）市经理由市议会公开招聘，并对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议。（3）市经理并非市长。974.2国外市政体制概述4.2.3西方国家市政体制的主要形式

西方国家的城市一般不辖区、县，市政府与周围的乡镇政府也没有统属关系。随着城市化的发展，农村地区也逐渐城镇化，大城市与周围的城镇连成一片，形成了所谓的大都市区。这种跨地区的统一公共管理与服务的需要，同原有的市县乡镇相互分割的管理体制之间产生了矛盾。为解决这些矛盾，大都市区在市政体制上进行了重大的调整。1.少数大城市允许设立市辖区2.大城市对周边县乡镇的部分性管理3.大城市政府与县乡镇开展不同形式的合作984.2国外市政体制概述4.2.4大都市区的管理体制1.市领导县体制的发展

我国地级以及地级以上城市都有领导县的权力，其领导的县也是该市的组成部分，市与其领导的县、县级市之间构成纵向的上下级关系，市对县、县级市拥有绝对的领导权。这种体制被称为市领导县体制，是市政体制的重要组成部分，也是中国市政体制的一大特点。994.3我国的市政体制创新4.3.1市领导县体制2.市领导县体制的弊端（1）“地级市管县”缺少充分的法律依据。（2）管理成本增加，行政效率低下。（3）市县矛盾突出，不利于城乡统筹。1004.3我国的市政体制创新4.3.1市领导县体制3.市领导县体制的改革（1）改革的实践。（2）改革的方向。（3）改革中需要注意的问题。1014.3我国的市政体制创新4.3.1市领导县体制1.城市社区与城市社区管理社区是社会学的一个基本概念。德国社会学家滕尼斯提出把社区视作由若干具有共同习俗和价值观念的同质人口所形成的社会联合体，后被广泛引申和运用。城市社区管理是指以促进社区各项事业的发展，满足社区居民的物质和精神文化需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，在城市政府及其职能部门的指导下，以社区自治组织为主体，以社区单位和成员为依托，对社区范围内的各项公共事务和公益事业进行的自我管理活动。1024.3我国的市政体制创新4.3.2城市社区管理体制2.单位制、街居制到社区制我国城市基层社会管理体制经历了从以单位制为主到以街居制为主再向社区制转变的历史过程。3.网格化管理模式“网格化城市管理新模式”最早是由我国北京市东城区在2004年提出来的一种新的数字化城市管理模式，随后在其他地区（如上海，舟山等）推广。1034.3我国的市政体制创新4.3.2城市社区管理体制4.城市社区管理体制的完善与发展（1）处理好政府在社区管理中的地位与作用。（2）处理好社区居委会的角色和功能。（3）协调好社区管理与辖区单位的关系。（4）协调好社区管理与物业管理的关系。1044.3我国的市政体制创新4.3.2城市社区管理体制1.城市管理综合行政执法的提出一般来讲，行政执法与行政立法、行政司法相对立，是行政机关为实现行政职能，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章的行政行为。城市管理综合行政执法，指在城市管理中，由一个行政机关或得到授权的组织，依法综合行使多个行政机关或授权组织的相应职权的行政执法制度，现实中往往被称为“城管综合执法”、“相对集中行政处罚权”、“相对集中行政许可权”。1054.3我国的市政体制创新4.3.3城市管理综合行政执法体制2.城市管理综合行政执法的必要性首先，实施城市管理综合行政执法，精简了执法机构和执法队伍，在较大程度上消除了部门之间职能交叉和推诿扯皮产生的内耗，有助于降低行政成本，提升行政效率。其次，实施城市管理综合行政执法，消除了多头执法带来的重复扣押财物、重复罚款等行为，同时方便了公众对行政执法的监督，有助于减少执法混乱的情况，维护公众合法权益。1064.3我国的市政体制创新4.3.3城市管理综合行政执法体制2.城市管理综合行政执法的必要性再次，实施城市管理综合行政执法，能够快捷处理各种关联性的违法违章行为，有利于明确职责，营造整洁的市容环境。最后，实施城市管理综合行政执法，保证了执法队伍的相对稳定，有利于执法队伍的统一管理，通过优化组合、择优录用，强化执法能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面的建设，有助于打造一支规范、文明、高素质的执法队伍，维护和塑造良好的政府形象。1074.3我国的市政体制创新4.3.3城市管理综合行政执法体制3.进一步完善城市管理综合行政执法体制（1）进一步明确城市管理综合行政执法主体资格、地位和执法权限等内容。（2）理清城市综合行政执法体制中的关系。（3）将综合行政执法体制改革与政府职能转变相结合。（4）转变执法观念，改进执法方式，提升执法能力。1084.3我国的市政体制创新4.3.3城市管理综合行政执法体制市政体制网格化管理大都市区管理市领导县社区管理综合行政执法体制关键术语1091.你是如何理解市政体制的?简述市政体制的主要内容及特点。2.结合我国实践，谈谈你对网格化城市管理模式的认识。3.结合我国现实，分析市政体制的改革对于城市发展的意义。4.简述西方市政体制的主要特点及主要形式。复习思考题1105.城市群的发展是当前城市发展的新趋势，试分析国外大都市区管理体制对于我国的借鉴意义。6.试比较我国市政体制与西方国家市政体制的异同。7.联系实际，谈谈你对我国市政体制改革的看法。复习思考题111城市规划管理5.1城市规划管理1125.2城市规划的编制与实施管理5.3我国城市规划管理的发展1.城市规划的含义所谓城市规划，就是根据一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市的性质、规模和发展方向，合理地利用城市土地，协调城市空间功能及进行各项建设的综合部署和全面安排。1135.1城市规划管理概述5.1.1城市规划2.城市规划的特点作为城市政府对城市发展的总体安排，城市规划是一项复杂的系统工程，其特点总结起来主要有以下五个方面：（1）战略性和政策性。（2）科学性和预见性。（3）系统性和综合性。（4）区域性和特色性。（5）动态性和阶段性。1145.1城市规划管理概述5.1.1城市规划3.城市规划的作用

（1）指导城市各项基本建设。（2）指明城市的发展目标和规模。（3）促进城市用地和建筑的效益。（4）保障和提高市民生活质量。（5）提供政府依法行使职能的依据。1155.1城市规划管理概述5.1.1城市规划1.古代城市规划理论世界四大文明古国中的古希腊和古罗马是古代城市发展较快的地区，有关城市规划的理论在这些地区较早就有了系统的体现和描述。我国古代城市规划理念，最早见于《周记·考工记》，其中的营国制度就是西周王国国都的城市规划设计制度。“营”是建造；“国”就是城，特指王城；营国制度就是城市规划和营建制度。1165.1城市规划管理概述5.1.2城市规划理论的发展2.近代城市规划理论（1）“带形城市”理论。（2）“田园城市”理论。（3）“卫星城市”理论和“有机疏散”理论。（4）“邻里单位”理论。（5）《雅典宪章》的思想。1175.1城市规划管理概述5.1.2城市规划理论的发展3.现代城市规划理论（1）“增长极核”理论。（2）《马丘比丘宪章》的思想。（3）《北京宪章》的思想。1185.1城市规划管理概述5.1.2城市规划理论的发展1.理想主义思潮2.现代主义思潮3.人文主义思潮1195.1城市规划管理概述5.1.3城市规划的理想追求1.《中华人民共和国城乡规划法》2.城市规划相关法律法规1205.2城市规划的编制与实施管理5.2.1现行城市规划法规体系1.城市规划管理的含义与目标从广义上来看，城市规划管理是组织编制和审批城市规划，并依法对城市土地的使用和各项建设安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。具体来说，城市规划管理主要包括三方面的工作。一是城市规划的组织编制和审批，二是城市规划实施的管理，三是城市规划实施的监督检查。从狭义上来看，城市规划管理侧重于城市规划实施的管理，主要是指对城市规划中的用地、建设项目的审查权和监督权。1215.2城市规划的编制与实施管理5.2.2城市规划管理的权限与机构1.城市规划管理的含义与目标城市规划管理的目的是将城市的各项建设引入科学合理的轨道，切实保证城市规划的顺利实施，并在此过程中合理利用土地，保护历史文化遗产，保障城市安全，减少环境污染，协调城市各项功能，以保证它们的正常发挥。1225.2城市规划的编制与实施管理5.2.2城市规划管理的权限与机构2.城市规划管理的机构我国已经初步形成了由从国家到省（自治区、直辖市）、市、县不同层次城市规划管理机构组成的城市规划管理机构体系。《城乡规划法》明确规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”1235.2城市规划的编制与实施管理5.2.2城市规划管理的权限与机构1.城市规划的原则2006年建设部颁布的《城市规划编制办法》，明确了城市规划的编制原则。《中华人民共和国城乡规划法》在城乡统筹的视角下又明确了城市规划的原则。1245.2城市规划的编制与实施管理5.2.3我国城市规划的编制2.城市规划的形式和内容（1）城市总体规划。（2）城市近期建设规划。（3）城市分区规划。（4）城市详细规划。1255.2城市规划的编制与实施管理5.2.3我国城市规划的编制3.城市规划的编制程序和审批制度第一，前期研究和申请。第二，编制城市总体规划纲要。第三，编制总体规划和分区规划。第四，评议城市总体规划。第五，通过和审批总体规划。第六，城市规划的调整。

我国城乡规划的制定按照规定实施分级审批的制度：省域城镇体系规划，由省、自治区人民政府组织编制报国务院审批。1265.2城市规划的编制与实施管理5.2.3我国城市规划的编制1.城市规划区内土地和建设规划管理（1）建设项目选址的规划管理。（2）建设用地规划管理。（3）城市建设工程规划管理。1275.2城市规划的编制与实施管理5.2.4城市规划实施管理2.对城市规划区内建设行为的监督检查

对城市规划区内建设行为的监督检查是保证土地利用和各项建设活动符合城市规划要求的重要手段，具有法律效力。城市规划实施的监督检查，主要包括以下四项主要内容：（1）对城市土地的监督检查。（2）对建设全过程的监督检查。（3）查处违法用地和违法建设。（4）对建筑物、构筑物使用性质的监督检查。1285.2城市规划的编制与实施管理5.2.4城市规划实施管理3.对旧城改造与新区开发进行监督管理（1）规划管理的主要原则。（2）历史文化遗产的保护内容。1295.2城市规划的编制与实施管理5.2.4城市规划实施管理1.新中国成立初期（1949—1957年）2.“大跃进”及“文革”时期（1958—1976年）3.改革开放初期（1977—1989年）4.当代的城市规划（1990至今）1305.3我国城市规划管理的发展5.3.1我国城市规划管理的演变历程1.城市规划编制内容的科学性、协调性不足（1）城市总体规划滞后，城市建设调控能力不强。（2）区域化规划或协调机制不健全，城市聚集功能不强。2.城市规划对城市建设的引导、控制不力（1）城市建设存在时序错误，建设严重不足和重复建设并存。（2）城市建设特色不明显，历史文化风貌受到严重破坏。1315.3我国城市规划管理的发展5.3.2我国城市规划管理面临的困境3.城市规划管理体系效率低、公众参与不足（1）城市规划管理体系混乱，行政执法效率不高。（2）政府监督力度不够，公民参与程度较低。1325.3我国城市规划管理的发展5.3.2我国城市规划管理面临的困境1.实施科学的城市管理办法2.提高城市规划管理机构的权威性和行政效率3.健全城市规划的公众参与机制4.完善城市规划法律体系1335.3我国城市规划管理的发展5.3.3我国城市规划管理的趋势城市规划田园城市人文城市城乡规划法城市总体规划协同规划关键术语1341.请谈谈你对我国城市规划内涵及作用的认识。2.城市规划理论和实践是相互促进的。结合教材的相关内容，谈谈城市规划理论是如何影响城市发展的。3.结合刘易斯·芒福德的人文城市观点，阐述你对城市规划核心问题的认识。4.在我国，城市规划局负责组织编制城镇体系规划、城市总体规划，参与编制国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等。查阅相关资料，了解你所在城市的城市规划管理部门的主要职能和内设机构。复习思考题1355.请找一份城市规划编制审批的材料，通过具体案例，理解我国城市规划编制和审批的程序。6.科学的城市规划是城市建设和发展的前提。结合教材了解我国城市规划面临的困境，尝试提出自己的解决思路。7.2013年，中国城市规划年会以“城市时代，协同规划”为主体，突出了城市规划的公共政策属性，阅读并理解协同规划体系，结合相关事例，分析各参与主体之间的博弈与合作机制。复习思考题136城市土地与房产管理6.1城市土地管理概述1376.2城市土地储备、开发与经营6.3城市房产管理概述6.4城市住房保障1.土地资源与资产土地具有自然和社会经济双重特性。土地的自然特性包括位置固定性、面积有限性、质量差异性和利用的永续性。土地的社会经济特性包括土地供给的稀缺性、土地报酬递减的可能性、土地的保值增值性、土地的区位性、土地权属的可转移性和土地利用方向变更的困难性等。一般意义上，如果把土地界定为资产而不是资源，城市土地与房产管理就是房地产管理。1386.1城市土地管理概述6.1.1城市土地管理的界定2.城市土地及其特性

城市土地是一个与城市人口、城市经济活动相关联的地域性概念，它是城市形成和发展的前提，也是城市人口生存和开展各种活动的基础。在我国，城市土地一般是指城市市区内的土地，属于国家所有。城市土地的差异性和区位性。城市土地供应的稀缺性和可垄断性。1396.1城市土地管理概述6.1.1城市土地管理的界定3.城市土地管理

城市土地管理是城市政府在国家有关土地的法律法规的指导下，为调整土地关系、组织土地合理开发利用所进行的各项工作的统称。城市政府加强对城市土地管理的必要性体现在：第一，提供城市基础设施用地。第二，减少土地利用中的外部性。第三，保证土地市场的稳定运行。第四，促进公平分配。1406.1城市土地管理概述6.1.1城市土地管理的界定

城市土地管理的内容非常广泛，主要包括以下基本内容：1.城市土地规划管理2.城市土地权属管理3.城市地籍管理4.城市土地市场管理5.城市国有土地资产经营管理1416.1城市土地管理概述6.1.2城市土地管理的基本内容1.我国城市土地管理体制的变革

土地管理体制是指由国家关于土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。

1998年，根据国务院机构改革方案，国家土地管理局与其他相关部门共同组建国土资源部，国土资源部就成为我国土地管理的统管机构。2004年，我国对土地管理体制进行了调整，在全国实行省级以下土地垂直管理体制，形成了半垂直管理。2006年，为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，我国建立起国家土地督察制度。1426.1城市土地管理概述6.1.3我国城市土地管理体制2.我国城市土地管理机构的职责

我国城市土地管理涉及众多的机构，其中最主要的有：国务院国土资源部县级以上地方人民政府城市国土资源局城市规划管理局城市房产管理局1436.1城市土地管理概述6.1.3我国城市土地管理体制1.我国城市土地所有制

新中国成立初期，我国土地所有制的性质大致分为公有土地和私有土地。根据我国宪法和《土地管理法》的规定，我国现行的土地所有制为社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。1446.1城市土地管理概述6.1.4我国城市土地基本制度2.我国城市土地使用制度

按照我国土地所有权与使用权分离的原则，城市实行国有土地使用权出让、转让制度，具体包括以下内容：（1）土地使用权出让。（2）土地使用权转让。（3）土地使用权出租。（4）土地使用权抵押。1456.1城市土地管理概述6.1.4我国城市土地基本制度1.我国现行城市土地供应方式

（1）城市土地的划拨和出让。从供应方式来看，目前我国城市土地供应分为划拨和出让两种方式。（2）划拨和出让的区别。第一，取得方式不同；第二，是否支付对价；第三，存续期限不同；第四，使用权的法律性质不同。（3）城市土地有偿供应制度的发展。土地供应的双轨制以及划拨和有偿出让两种方式权利义务的明显差异，诱发了我国土地市场的混乱。1466.2城市土地储备、开发与经营6.2.1城市土地供应与储备2.我国城市土地储备制度

（1）土地储备制度的发展。1996年，上海市成立第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心。1997年8月，杭州市成立了杭州市土地储备中心。由于效果比较突出，1999年“全国集约用地市场研讨会”对杭州市土地储备制度的经验和成果进行了推广。1476.2城市土地储备、开发与经营6.2.1城市土地供应与储备2.我国城市土地储备制度

（2）我国土地储备制度的运行方式。我国现行城市土地储备制度的基本特点是：土地储备机构代表国家统一征用、统一开发、统一管理土地；采用“招、拍、挂（挂牌出让）”等市场化运作方式供应土地；土地收益上缴财政，除中央政府参与分成的部分外，其余留给城市政府。城市土地储备制度的运行方式分为收购、储备、出让三个主要阶段。1486.2城市土地储备、开发与经营6.2.1城市土地供应与储备2.我国城市土地储备制度

（3）实施土地储备制度的作用和成效。首先，为政府提供了调控土地市场的手段。其次，推进了存量土地的盘活和土地的集约利用，有利于土地利用总体规划和城市规划的落实。最后，实现了土地资产市场化运营，为招标、拍卖、挂牌等市场化供地方式创造了实施条件，提高了土地市场竞争的透明度，同时也为城市政府增加了财政收入，有力地支持了城市基础设施建设，推动了城市快速发展。1496.2城市土地储备、开发与经营6.2.1城市土地供应与储备1.城市土地开发

（1）城市土地开发的内涵和形态。城市土地开发，是指城市土地开发主体在遵循国家法律法规的条件下，按照国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用规划的要求，对开发内容进行综合策划，对开发过程等进行全面管理，进行市政基础设施建设和其他配套设施建设的过程。1506.2城市土地储备、开发与经营6.2.2城市土地开发与经营1.城市土地开发

（2）城市土地开发的模式。根据城市土地开发投资主体的不同，可以将城市土地开发的模式分为完全政府投资模式、企业投资模式和政企共同投资模式。（3）城市土地开发用地的类型。我国《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB501372011）将城市建设用地分为八大类：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地、绿地。1516.2城市土地储备、开发与经营6.2.2城市土地开发与经营2.城市土地经营

（1）“城市经营”理念。所谓城市经营，就是政府通过运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生存资本、人文资源及其相关延伸资本进行集聚、重组和运营，其实质是将城市作为特殊商品，运用经营手段，实现城市资源合理配置。（2）对城市土地经营的理解。城市土地经营，是指城市政府运用市场经济的手段，按照市场机制和市场规律，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本——土地，进行集聚、重组、运营，实现经济效益和社会效益最优化的过程。1526.2城市土地储备、开发与经营6.2.2城市土地开发与经营2.城市土地经营

（3）城市土地经营的模式。根据政府在城市土地经营中的干预模式、干预力度和干预目的，城市土地经营可分为成本主导型和收益主导型两种经营模式。成本主导型的土地经营模式，是指政府通过行政手段改变土地要素价格，降低经济运行成本，从而达到城市发展和满足居民需求的目的。收益主导型的土地经营模式，是指政府对土地进行市场化运营，以达到为城市建设提供资金支持的目的。1536.2城市土地储备、开发与经营6.2.2城市土地开发与经营1.当前城市土地管理存在的问题

城市土地管理是一项复杂的系统工程，再加上我国社会发展阶段和经济结构的转型，导致了现有的城市土地管理当中还存在许多问题，概括说来主要有以下几个方面：（1）土地产权制度存在缺陷。（2）土地市场机制不健全。（3）政府职能发挥不到位。1546.2城市土地储备、开发与经营6.2.3完善我国城市土地管理2.完善我国城市土地管理的措施

（1）细分土地产权，扩大土地权利种类。（2）完善土地登记制度，建立土地查阅制度。（3）完善土地评估，合理确定土地使用权价格及其他产权交易价格。（4）完善土地收购、储备制度。（5）切实发挥租税费对国有土地资源配置的杠杆作用。1556.2城市土地储备、开发与经营6.2.3完善我国城市土地管理广义的房地产是指土地、建筑物与固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。狭义的房地产侧重于指城市土地之上的房屋等建筑物及构筑物，也可以称为房产。本节的“房地产”取狭义房地产概念，即房地产管理等同于房产管理，“房地产”与“房产”可以互用。城市房产管理就是城市人民政府对城市房产规划、建造、使用所进行的一系列工作。对城市房产进行系统、科学的管理，有利于改善居民的住房条件，促进城市的发展，维护社会安定和正常工作、生活秩序。1566.3城市房产管理概述6.3.1城市房产管理的界定1.城市住房规划管理

住房规划是搞好城市住房建设的首要环节，是为市民创造良好居住条件的基础工作。城市住房规划包括住宅区选址、建设规模、建设速度和平面布局的规划。城市政府在制定城市住房发展规划时，需要依据城市的性质、规模和结构，充分考虑城市住房的自然、经济、社会条件以及技术要求。1576.3城市房产管理概述6.3.2城市房产管理的基本内容2.房地产开发管理

房地产开发是指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设，从事房地产转让、房地产抵押和房屋租赁等业务。房地产开发的主要内容包括三个部分：房地产开发项目的土地使用权的取得、拆迁安置和房地产开发项目产品。1586.3城市房产管理概述6.3.2城市房产管理的基本内容3.房地产交易管理

房地产交易是指个人之间、法人之间、其他组织之间及其相互之间进行的有偿转移房屋所有权或使用权及相关土地使用权的行为，包括房地产的买卖、交换、抵押、典当、租赁等。1596.3城市房产管理概述6.3.2城市房产管理的基本内容4.房地产权属登记管理

房地产权属登记是指房地产管理部门依据相关规定以及国家赋予的职权，对房地产权利人合法拥有的土地使用权和房屋所有权，以及由上述权利所产生的抵押、设典等他项权利，登记于政府特定的簿册上的行为。1606.3城市房产管理概述6.3.2城市房产管理的基本内容5.房产物业管理

房产物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。1616.3城市房产管理概述6.3.2城市房产管理的基本内容

根据我国《城市房地产管理法》规定，国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。1626.3城市房产管理概述6.3.3我国城市房产管理体制1.住房保障的基本内涵

住房制度是国家在解决居民住房问题方面制定的基本原则和方针。相应地，住房政策是国家或地方制定的具体方法和措施，住房保障政策是针对困难群体的住房政策。住房保障是指政府作为责任主体，为解决居民住房困难